农村居民点整理利益分配理论构建与实践优化研究

赵茜宇 ， 刘 挺 ， 张占录

(1.中国人民大学 公共管理学院，北京 100872；2.新加坡国立大学环境与设计学院，新加坡 新加坡 117566；3.深圳市城市规划和国土资源委员会，深圳 518040)

农村居民点整理利益分配理论构建与实践优化研究

赵茜宇1,2， 刘 挺3， 张占录1

(1.中国人民大学 公共管理学院，北京 100872；2.新加坡国立大学环境与设计学院，新加坡 新加坡 117566；3.深圳市城市规划和国土资源委员会，深圳 518040)

基于土地发展权建立农村居民点整理利益分配理论，并以武汉市谦森岛典型项目为例进行实证分析，为农村居民点整理理论构建和实践优化提供参考。结果表明：(1)农村居民点整理实质上是土地发展权的转移和交易过程，该过程中土地发展权的价值体现为“建设用地出让价格-(农用地征收价格+开发成本)”；(2)农村居民点整理中产生的利益经过了政府和村集体之间、集体和农户之间、农户内部之间的3次分配；(3)现状分配存在土地发展权接收区和发送区衔接方式需多样化、建新区村民需参与土地发展权价值分配、农户之间分配需合理化的优化空间；(4)未来分配可通过设定土地发展权系数、建立挂钩指标交易平台、配置村民标准发展面积、设置土地发展权分配费的政策设计进行优化。基于土地发展权的转移建立农村居民点整理利益分配理论，有利于理顺项目中利益主体之间的关系，显化利益分配存在的问题，为利益分配优化指明方向。

农村居民点整理；利益分配；土地发展权转移理论；优化设计；谦森岛项目

0 引言

近年来，农村居民点整理作为走出城乡建设用地利用困境的手段日益受到人们重视，并逐渐纳入国家城乡统筹、城乡一体化发展、新农村建设和新型城镇化的战略思考中[1]，成为精准扶贫的重要路径。从2004年国家实施城乡建设用地增减挂钩从而建立城乡建设用地流转的间接渠道以来，城乡建设用地增减挂钩成为推动农村居民点整理的主要形式[1-2]。该形式具有多元化目标体系：既解决农村宅基地粗放利用问题，又解决城镇建设用地指标紧缺问题，同时还需改善农村社会福利。实现这一多元化目标关键在于处理好城镇建设用地增加和农村建设用地减少的利益分配关系，充分保障农民利益[3]。然而在现实中，存在着片面追求增加城镇建设用地指标、强迫农民上楼、侵害农民利益的现象。从表象上看，农民权益被侵害是地方政府做法不规范造成的，但归根结底，是利益分配方面存在问题，即利益在地方政府、农民和其他利益主体之间的分配不合理。这种不合理成为引发农村居民点整理工作各项社会问题的根源。因此，对其利益分配进行研究对居民点整理工作的改进具有重要意义。

关于农村居民点整理的研究，比较成熟的是在整理模式[4-7]、整理意愿影响因素[8-9]、整理分区[10-12,15]、时序与优先度[13-15]、潜力测算[11,16-19]、效果评价[20-21]几个方面。利益分配问题方面的研究近几年才逐渐成为热点，主要关注农民利益保障和利益主体博弈。如陈美球等通过调研发现，增减挂钩中农民利益得不到保障主要有5个方面的原因：公众参与机制不健全、农民利益保障监督机制缺失、保障的理论基础薄弱、政府工作理念的偏差和忽视区域差异[3]。在利益主体方面，张远索等认为不同的农村居民点整理有不同的模式，但政府、村集体和村民是基本的利益主体[22]。此外，部分学者从土地发展权的视角进行了研究，认为城乡建设用地增减挂钩是我国土地发展权转移的具体实践，可以此为工具进行利益分配机制的优化[23]。综上可知，我国农村居民点整理利益分配的研究对利益保障、分配主体有了定性的认识，但缺乏相关的理论研究和实证性分析。以城乡建设用地增减挂钩形式推动的农村居民点整理，本质上是农村居民点用地退出其土地发展权并将其转移到城市周边待转为城市建设用地地块上的过程[1]。本研究正是从这一本质出发，从土地发展权的视角，结合竞标地租曲线建立农村居民点整理利益分配理论，并选取湖北省武汉市谦森岛项目作为案例进行分析，从而为农村居民点整理利益分配优化提供参考。

1 土地发展权转移理论构建

1.1 土地发展权的界定

广义的土地发展权是指对当前土地利用方式进行优化的权利，主要表现为改变用途和利用强度的权利[24]。狭义的土地发展权则主要指改变用途的权利。目前，增减挂钩中所涉及的主要是在用途上将农用地和建设用地进行转换的权利，是狭义土地发展权。

1.2 土地发展权价值的理论支撑

土地用途多样性和对土地用途转换的限制性是土地发展权价值形成的前提和基础[25]。土地发展权在性质上是一种财产权，其价值主要体现为土地用途转换后的增值[26]。根据竞标地租曲线，在单中心城市土地利用模型中，当不存在任何管制时，付价能力高的土地用途竞得地价高的地段，使各区域的土地导向最高层次和最佳用途，形成同心圆式土地利用格局(图1)。图1中“竞价线(较粗实线为竞价线*单中心城市土地利用模型中该曲线为“竞租线”。由于地价的本质是地租的资本化，在数量上地价等于地租除以利息率，因此，该曲线也能反映地价的变化趋势，为方便分析，本研究将其改称为“竞价线”。，表示地价)”上的每一点都是该区位土地发展权不受限制时的土地价值。以A点为例，当不存在管制时，该区位土地的用途应为商业用地，土地发展权得以实现。但若由于管制，该土地被限制开发并保留为农用地，则其发展权未实现。

图1 单中心城市土地利用模型[27]Fig.1 Land use model of mono-center city

1.3 土地发展权价值的衡量方法

因规划限制而损失的土地收益是衡量土地发展权价值的基础[28]。在图1中，A点的土地发展权价值为V值扣除开发成本后的收益。在我国，土地开发成本为建设用地供地前“三通一平”或“五通一平”的费用，开发成本的大小基本不受区位因素影响，可视为固定值。将开发成本引入图1中，可得土地发展权的价值(图2)。

图2 土地发展权价值Fig.2 Value of land development rights

1.4 增减挂钩中的土地发展权转移理论

1.4.1 土地发展权转移原理。增减挂钩的项目区由拆旧区、还建区和建新区组成。拆旧区是需开展农村居民点整理的区域，项目实施时被拆除并复垦为耕地。还建区用于安置拆旧区农民，一般位于拆旧区原址，也可另择新址。建新区是用于城镇建设的区域，通常是城镇边缘有条件建设区内的农用地。建新区农用地转为建设用地需要使用增减挂钩周转指标，即土地发展权转移指标。以城乡建设用地增减挂钩形式推动的农村居民点整理，建新区的土地发展权实质上是拆旧区所退出的土地发展权转移而来：拆旧区的农村居民点被复垦为农用地，农民已行使的基本土地发展权退出，退出的发展权转移到建新区，建新区的农用地获得超额发展权，转用为城市建设用地。增减挂钩的拆旧区是土地发展权的发送区，建新区为相应的接收区，发展权转移后建新区获得了发展的机会，其转移过程见图3。

图3 增减挂钩中土地发展权转移过程Fig.3 Transfer process of land development rights in hook areas

1.4.2 土地发展权价值的表现形式与内容。增减挂钩拆旧区通常在远郊的农村地区，而建新区通常在区位条件相对优越的城市边缘地区。二者之间存在较大的区位地价差，因此，在增减挂钩中可形成较大的土地增值。土地增值的具体表现为农用地转变为建设用地后的价值减去原来农用地的价值和土地开发成本*农用地变更为建设用地必须经过土地开发(如“三通一平”、“五通一平”)这一过程，土地开发成本应被视为行使土地发展权的必要成本，其不属于土地发展权价值的范畴，因此，在计算土地发展权价值时应扣除。。其中，建设用地价值的直接表现形式为农用地转为建设用地后的出让价格，农用地价值的直接体现形式为农用地的征收价格。因此，土地发展权的直接体现形式是“建设用地出让价格-(农用地征收价格+开发成本)”，即农用地转为建设用地的土地增值收益，也即农村居民点整理中土地发展权价值的表现形式。

1.4.3 土地发展权价值的分配原理。实施农村居民点整理，进行城乡建设用地增减挂钩，其项目利益的最终来源都是位于城市近郊的建新区农用地通过征收转为建设用地形成的土地增值(图4)。增减挂钩利益分配实质上是建新区土地增值收益的分配。而建新区的土地增值收益实质上是建新区土地发展权的价值。因此，农村居民点整理中的利益分配实质上是建新区土地发展权价值的分配。

图4 增减挂钩拆旧区和建新区区位地价差异Fig.4 Land price difference of demolition and reconstruction in hook areas

1.4.4 科学意义。当前，我国农村居民点用地利用粗放，空心化现象严重。通过农村居民点整理，实现农村建设用地的高效利用，同时将整理出来的建设用地指标与城市进行挂钩，对我国城乡发展具有重要的战略意义。这种增减挂钩，实质上是一种“土地发展权退出和转移”的获益机制。而随着增减挂钩试点工作的开展和深入，利益分配成为最亟待解决的问题。从增减挂钩的实质出发，引入土地发展权转移理论分析整理过程中的土地增值和利益分配，对明确增减挂钩项目的利益来源、利益总额，分析其利益分配过程、存在的问题及优化方向具有理论指导意义。

2 农村居民点整理利益分配分析

2.1 谦森岛项目概况

谦森岛增减挂钩项目位于武汉市黄陂区祁家湾街李桥村和张店村，于2006年4月获国土资源部批准，是全国首批增减挂钩试点项目之一。该项目拆旧区面积27.30 hm2，涉及7个自然湾(360户、1 340人)。还建区占用农用地5.29 hm2，位于李桥村，由谦森岛庄园有限公司规划并建设。还建区总建筑面积52 250 m2，其中住宅47 815 m2，同时小区配备有4 435 m2公共服务设施，包括村委会、幼儿园、卫生室、商业网点、文体活动中心等*武汉市黄陂区国土资源和规划局，武汉市黄陂区谦森岛增减挂钩试点项目典型材料，2011年。。目前，拆旧区涉及的360户已全部搬入还建小区。还建区地势高且平坦，建筑大小、高低、内部结构、光照、通风等方面实用，公共服务设施齐全，农民的居住环境和生活条件与之前相比得到极大改善①。该项目净增耕地22.01 hm2，即产生了22.01 hm2的周转指标。这部分周转指标最终落地到建新区黄陂区横店街桥咀村，分为两宗用地，由谦森岛庄园公司于2010年通过挂牌方式竞得，其地块的运作收益用于补贴拆旧还建、土地复垦的资金缺口。目前拆旧区地块复垦已通过验收，交由农户种植并已取得经济效益。

谦森岛增减挂钩是市场主导型项目，其特点是农村居民点拆旧、复垦和还建的资金筹集和运作与政府脱钩，政府主要起监督、引导、协调和服务的职能。拆旧、复垦与还建工作都由项目建设用地增减挂钩周转指标的获得者——武汉谦森岛庄园有限公司出资开展。由于周转指标只能在县域范围内使用，该项目的建新区也在黄陂区，位于横店街桥咀村，由谦森岛庄园有限公司竞得土地使用权后进行房地产开发。谦森岛增减挂钩项目是湖北省示范试点项目，项目运作过程中拆旧区农民的利益得到了保障。2011年初国土资源部地籍司到该区开展问卷调查，对该项目所取得的成绩给予了充分肯定。2012年9月4日，由国土资源部主管的《中国国土资源报》头版头条刊发了题为《武汉黄陂：民资试水土地整治》的文章，对该项目的经验进行了报道[29]。

2.2 谦森岛项目利益分配分析

2.2.1 利益总额。谦森岛增减挂钩项目产生的利益，即建新区土地发展权的价值，包括建新区土地出让净收益和增减挂钩周转指标价值两部分。

该项目建新区土地使用权由谦森岛庄园有限公司以8 000万元的价格竞得，用于房地产开发，土地出让金由黄陂区人民政府获得。建新区土地征收和“五通一平”标准合计为150.75万元/hm2，由黄陂区人民政府出资，建新区面积为22.01 hm2，可得建新区土地出让净收益：8 000-150.75×22.01=4 681.992 5(万元)。

该项目中的增减挂钩周转指标由谦森岛庄园有限公司获得，由于指标未被交易，其价值应等于谦森岛庄园公司为产生指标而支出的总费用，包括还建区占地补偿费用、还建区基础设施建设费用、还建区新房建造费用、还建区公共服务设施建设费用和拆旧区复垦工程费用五部分，总共约为6 000万元。谦森岛增减挂钩项目产生的利益为建新区土地出让净收益与周转指标价值之和：4 681.992 5+6 000=10 681.992 5(万元)。

2.2.2 利益分配过程。该项目的利益主体为黄陂区人民政府、拆旧区农民集体和拆旧区农户。其产生的利益经过了3个层次分配，第一层次是建新区土地发展权价值在黄陂区人民政府与拆旧区农民整体(包括农民集体和所有农户)之间分配，第二层次是拆旧区农民整体获得的利益在农民集体和所有农户之间分配，第三层次是拆旧区农户作为整体获得的利益在各农户之间分配。

第一层次利益分配过程中，黄陂区人民政府获得了4 681.992 5万元的建新区土地出让净收益，剩余的土地发展权价值为周转指标的价值，全部由拆旧区农民整体获得，为6 000万元。另外，虽然谦森岛庄园公司在增减挂钩过程中未参与利益分配获得直接的经济利益，但其凭借握有周转指标的优势以挂牌的形式竞得了建新区的土地使用权，通过在建新区进行房地产开发，该公司可以收回成本并赚取利润。

第二层次利益分配过程中，拆旧区农民集体与拆旧区农户之间的分配比例可参照还建区的公共服务设施面积与住宅面积之比。该项目中，还建区总建筑面积为52 250 m2，其中村委会、幼儿园、卫生室、商业网点、文体活动中心、广场、花坛、垃圾池、公厕等公共服务设施总建筑面积为4 435 m2，由农民集体获得；还建小区内372套农户新房总建筑面积为47 815 m2，因安置时按照“一户一宅”的原则，原有360个农户平均分配到的面积为46 273 m2归所有农户获得。涉及农户分家的需向村集体统一购置住房，因此剩余的1 542 m2归村集体所有。调整后，拆旧区农民集体与所有农户之间的利益分配比例约为15∶85。该项目建新区土地发展权价值在黄陂区人民政府、拆旧区农民集体和拆旧区所有农户之间的分配格局见图5(图中t2为建新区土地被征用时刻)。

图5 谦森岛增减挂钩项目第一、二层次利益分配Fig.5 Benefits allocation for the first and second times in Qiansen hook area

谦森岛增减挂钩项目的第三层次利益分配是涉及拆旧的360个农户分配还建区的住房及货币补偿。该项目在还建中采取了“一户一基”、“以房换房”的基本思路，同时辅以货币补偿的方式开展拆迁还建补偿。挂钩项目中，旧房超出标准新房面积的部分只作货币补偿，除涉及兄弟分家的，所有农户都只分配到一套新房。旧房面积不足144 m2的农户不用补交任何费用就能分配到一套144 m2的标准住房。

通过对以上3个层次利益分配过程的分析可知，在谦森岛增减挂钩项目10 681.992 5万元的利益总额中，政府的收益约为4 682万元，村集体的收益约为900万元，农户的总收益约为5 100万元，三者的收益比例约为43.83∶8.43∶47.74。

3 基于土地发展权的利益分配优化

3.1 利益分配优化方向分析

3.1.1 土地发展权发送区和接收区衔接方式需多样化。为了便于统筹管理，增减挂钩中产生的周转指标只在县域内流转，同时以项目方式运行，即在项目之初就确定土地发展权发送区和接收区，保证其指标的衔接。谦森岛项目中作为土地发展权发送区的李桥村和张店村通过整理，节省22.01 hm2的指标，并固定转移到发展权接收区桥咀村。这种发送区和接收区的固定衔接模式，一方面会影响与接收区拟开发用途密切相关的指标出让收益，另一方面会影响与发送区整理规模、整理难度密切相关的利益成本，进而影响整体利益分配格局，因此需要进一步丰富发送区和接收区的对接方式。

3.1.2 土地发展权接收区村集体和村民不应被排除在利益分配机制之外。谦森岛项目中，土地发展权接收区的村集体和村民除了征地补偿款之外，无权参与土地增值收益其他过程。虽然这种情况和国家的征地制度有关，但不可因此在增减挂钩中延续征地制度的弊端。接收区土地发展权的价值形成包括“劳作增值”、“规划增值”和“转移增值”三部分：规划增值是国家和政府政策和规划所带来的增值部分，转移增值是发送区农民退出并转移其基本发展权所带来的增值部分，而劳作增值是接收区被征地农民长期对其土地投入资金和劳动所产生的增值部分。因此，接收区被征地农民应被纳入到利益分配机制之内。

3.1.3 农户之间的利益分配需更趋合理。谦森岛项目在第三次利益(农户之间的利益)分配中，对新房和旧房之间的补偿衔接存在不合理之处。当前增减挂钩项目中农户之间利益分配的重要依据是农民宅基地和房屋的现状面积，而现实工作中对农村房屋建设和宅基地管理粗放，使得实施整理时违规建房、乱搭乱建的农户获得了更多的货币或房屋补偿，不利于农村社区的稳定。

3.2 利益分配优化工具设计

利益分配问题是农村居民点整理工作的核心问题，涉及到人民群众的根本利益。基于土地发展权转移和利益优化方向的分析，可通过以下政策工具进行优化。

3.2.1 设定土地发展权系数。在对全县增减挂钩指标进行统筹的同时，研究设定土地发展权系数。可根据地价水平或前3年各区位土地增值收益的平均水平，对县域内不同区位的土地配置不同的土地发展权系数，以反映不同区位增减挂钩指标的相对价值。在此基础上，统筹整个区域内的发送区和接收区，增加发送区和接收区的对接方式，平衡增减挂钩中土地发展权发送区和接收区的收益差异。

3.2.2 建立和扩大增减挂钩指标交易平台。在设置土地发展权系数的基础上，在全县范围内确定单位增减挂钩指标的价格。相应区位的周转指标价格=单位增减挂钩指标价格×土地发展权系数。同时，搭建增减挂钩指标交易平台，使其逐渐成为农民宅基地退出机制的运行平台。降低农民“退出发展权获利”的门槛，使进城务工放弃宅基地的农户能及时将退出的发展权“兑现”。这样，建设用地周转指标可以更多地来自于“农民进城”后农村宅基地总量的缩减，而不仅仅是“农民上楼”节约的宅基地面积。而在周转指标的交易平台，政府通过将周转指标卖给在建新区进行投资开发的企业收回周转指标的收储成本。

3.2.3 配置农户标准发展面积。当前，农村居民点整治中对农民房屋的补偿主要基于宅基地及房屋现状面积，这就造成了“超过规划标准建房获利多，依照规划标准建房反而获利少”的不合理局面。由于国家对宅基地的数量与面积主要按“户”这一单位进行限制，为保证公平，应该给每一个农户配置统一的房屋“发展面积”，对农民房屋的补偿应主要以发展面积为依据。同时在补偿的时候区分合法面积和非法面积，只对合法面积即发展面积之内的部分进行科学的补偿。

3.2.4 设立土地发展权分派费。为保证建新区被征地农民集体作为土地所有者分享到土地发展权价值，应直接给建新区被征地农民配置一定数量的土地发展权，被征地农民不能突破管制使用这部分发展权，但可以凭借其发展权通过获得“土地发展权分派费”来参与超额土地发展权价值——土地增值收益的分配。如可为建新区被征地农民配置10%的土地发展权，假设建新区土地增值收益X，被征地农民除获得征地补偿外，获得的土地发展权分派费为Z，则在利益分配过程中应满足条件：Z≥10%×X。

4 结论

农村居民点整理作为土地整理的一项重要内容，在城乡建设用地增减挂钩政策的推动下，成为城乡建设用地流转的间接渠道。以城乡建设用地增减挂钩形式推动的农村居民点整理，实质上是土地发展权的退出和转移过程，其核心问题——利益分配也是土地发展权价值的分配。本研究以此为逻辑起点，依据竞标地租曲线，建立农村居民点整理利益分配的土地发展权转移理论，从理论上阐述农村居民点整理中土地发展权的价值具体体现为建设用地出让价格减去农用地征收价格和开发成本。在此基础上，结合湖北省武汉市黄陂区谦森岛城乡建设用地增减挂钩工作实际，从农村居民点整理利益分配的三个层次和利益主体的角度对利益分配问题进行分析，从而根据土地发展权的相关理论梳理农村居民点整理利益分配关系，为农村居民点整理利益分配主体、分配范围、分配层次、分配依据的进一步研究提供参考，为利益优化的顶层设计提供借鉴。

需要说明的是，利益分配是农村居民点整理工作的核心问题，也是一个复杂的问题。关于利益分配，事实上在全国范围内也并不存在一个统一的分配比例，或者固定的分配格局。但根据其增减挂钩运作模式的共性和弊端，可以设计一套广泛适用的政策工具来促进利益分配的优化。同时，由于篇幅的限制，本研究对于政策工具设计的研究还比较宏观，需要在后续的研究中进一步细化。

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Theoretical Establishment and Empirical Optimization Study of Benefits Allocation in Rural Residential Land Consolidation

Zhao Qianyu1,2, Liu Ting3, Zhang Zhanlu1

(1.SchoolofPublicAdministrationandPolicy,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China; 2.SchoolofDesignandEnvironment,NationalUniversityofSingapore,Singapore117566,RepublicofSingapore; 3.UrbanPlanningandLandResourcesCommitteeofShenzhen,Shenzhen518040,China)

The purpose of this paper is to set up benefits allocation theory of rural residential land consolidation promoted by urban-rural construction land hook from the perspective of land development rights, and to use the theory to empirically analyze the typical case of Qiansen in Wuhan, thus providing a reference for the theory building and practice optimization in rural residential land consolidation. Method employed is integrated theoretical and empirical analysis. The results indicate that: (1) The process of rural residential land consolidation is essentially the process of land developments transfer and trading. The value of land development rights in this process is construction land transfer price minus the agricultural land price and development costs; (2) Benefits produced in rural residential land consolidation are distributed in three levels: the first level is between local government and rural collectives, the second is between rural collectives and rural households and the third is between rural households. (3) Present situations of benefits allocation have three optimization directions: diversifying the cohesive modes of land development rights receiving and sending areas, enabling farmers in receiving areas to participate in the process of land development rights value allocation, rationalizing the allocation methods in farmers of sending areas; (4) Future improvements of benefits allocation should be aimed at four measures: setting land development rights coefficients, constructing increase-decrease hook platform, configuring standardized development areas and setting land development rights assignment fee. The theoretical establishment is beneficial to the straightening out of the relationship among interest subjects and guiding the empirical analysis of profit distribution, thus providing optimizing directions for benefits allocation in rural residential land consolidation.

rural residential land consolidation; benefits allocation; transfer theory of land development rights; optimization design; Qiansen project

2015-12-16；

2016-01-22

中国人民大学2014年度拔尖创新人才培育资助计划成果项目(2014-15)；国家留学基金委联合培养博士生项目(201506360121)

赵茜宇(1988-)，女，河南周口市人，博士研究生，主要从事城乡土地利用和土地整理研究，(E-mail)kuaileriver@126.com。

张占录(1963-)，男，北京市人，教授，博士生导师，博士，主要从事城乡土地利用规划、土地整理、土地政策研究，(E-mail)zhangzhanlu@ruc.edu.cn。

F301.21

A

1003-2363(2016)06-0115-06