安全导向的屯垦戍边地区城镇化转型研究——以新疆南疆四地州为例

李晓玲 ， 修春亮 ， 孙平军 ， 王女英

(1.东北师范大学 地理科学学院，长春130024；2.东北大学 江河建筑学院，沈阳 110169；3.哈尔滨工业大学 建筑学院，哈尔滨 150001；4.北京大学 城市与环境学院，北京 100871)

安全导向的屯垦戍边地区城镇化转型研究
——以新疆南疆四地州为例

李晓玲1， 修春亮2， 孙平军3， 王女英4

(1.东北师范大学 地理科学学院，长春130024；2.东北大学 江河建筑学院，沈阳 110169；3.哈尔滨工业大学 建筑学院，哈尔滨 150001；4.北京大学 城市与环境学院，北京 100871)

屯垦戍边地区作为民族地区、边境地区、落后地区，其城镇化的健康、持续发展对我国整体经济发展、社会稳定、领土安全有重要战略意义。如何在新型城镇化下实现屯垦戍边地区城镇化转型是一个重要研究命题。以新疆南疆四地州为例，从区域安全观的视角探讨屯垦戍边地区城镇化转型。研究认为，南疆四地州正面临经济发展滞后、区域发展不平衡，社会贫困问题严重、城市规模偏小，生态环境脆弱、人口流失严重等问题，城镇化过程正接受经济、社会、生态3个方面的安全挑战。从南疆四地州的经验来看，屯垦戍边地区可通过城镇化建设成本机制、区域治理方式、城市体系结构、产业发展模式、区域生存环境建设思路5个方面促进城镇化转型，适应区域安全发展需要。

新型城镇化；区域安全；区域治理；屯垦戍边地区；南疆四地州

0 引言

在长期以经济和物质建设为主的快速城镇化发展阶段下，人口与资源、环境矛盾越发凸显，产业转型升级与就业压力、城乡协调发展与区域一体化发展等一系列问题给区域与城市安全发展提出巨大挑战。新型城镇化是解决以往城镇化过程中积累各种安全隐患的一种有效手段。如何积极稳妥地推进新型城镇化成为城市与区域管理的重大理论和实践问题[1]。目前国内学者从不同角度对新型城镇化推进进行探讨，仇保兴认为我国在城镇化推进过程中必须把“新型城镇化”与“中国特色城镇化”有机结合起来[2]。姚士谋等认为中国特色的新型城镇化道路应加强大中小城市与重点小城镇的协调发展，实行因地制宜、节水、节地、节能、低碳经济的发展路径[3]。张占仓认为河南省新型城镇化过程中亟待土地政策法律突破和完善，新型农村社区建设要牢牢把握为农民创造利益[4]。李优树等认为藏区新型城镇化发展要以交通网络带为依托，以生态景观带为保障，以发展高原特色中小城市为主导，采取集约型城镇化的模式[5]。

新疆南疆四地州是我国屯垦戍边地区(在国土边疆军事要地，以驻军和移民开垦荒地，种植粮食等作物，发展农牧生产，供应军需给养，实行兵农结合，保卫边疆安全的生产方式所在的行政区域)，具有特殊的区位、聚居多数的少数民族群体以及与内陆相对隔离的自然条件等特点。自20世纪90年代以来，沿边开放政策的实施使其经济得到一定发展，但发展水平与全国相比差距依然十分明显。作为我国的落后地区、民族地区、边境地区，屯垦戍边地区城镇化发展过程中的安全问题不仅关乎国家综合层面的经济发展和边疆开发，更关乎国家的领土安全和民族地区的社会稳定，在国家安全格局中具有重要地位。然而，目前对这一特定类型区域新型城镇化的研究较少。基于上述研究成果，以南疆四地州为例，从安全的角度探讨屯垦戍边地区城镇化的转型问题，以期丰富我国新型城镇化的实证研究，为我国新型城镇化分区域战略制定提供一定的参考。

1 概念界定

1.1 区域安全观的内涵

安全是一个相对概念，绝对的安全和绝对的不安全是不存在的，现实世界的安全程度只能处于这两极之间，是相对的安全和相对的不安全，会随着时间、地点和条件的变化而有不同的内容，因其综合性与复杂性在学术界至今还没有形成一个统一的定义[6]。本研究所指的安全是一种区域安全观，具有动态性和空间性特点，是指在人地关系相互作用过程中所产生的各种安全隐患对人类生存空间不构成威胁的状态。由于人地相互作用不仅在景观上体现出区域差异，更重要的是在一系列地理过程中呈现出区域差异，诸如灾情扩展过程、城市化过程、区域发展过程等[7]。区域之间差异决定了人地相互作用过程中所产生的安全隐患不同，这就要求必须因地制宜针对区域所面临的主要安全问题进行分析，挖掘现有机制特点，实现城镇化转型。

1.2 屯垦戍边地区安全观——转型发展

“屯垦戍边”由来久远，是在农业经济和粮食短缺背景下的一种边疆守卫模式。时至今日，“屯垦戍边”奠定的经济和社会基础成为边疆稳定的重要基石。但随着工业化进程的发展，屯垦经济与主流经济形态渐行渐远，垦区安全体的边缘化走势也逐渐明显，从而带来人口流失等一系列问题，并最终影响边疆安全。因而，适时调整垦区经济和社会结构，与内地主流经济活动全面接轨，实现全面的转型发展。新型城镇化强调“以人为本”“人地和谐”，从这个角度出发，在经济—社会—生态3个子系统基础上构建屯垦戍边地区区域安全系统[8]，其中人是行为主体，在人类发展需求内在“扰动”下所产生的经济问题、社会问题、生态问题是区域安全系统的压力，“扰动”压力与区域系统自身内在结构弹性在系统中相互作用，若二者之力相互平衡那么区域系统所呈现的就是一种相对安全的状态，若“扰动”压力过大区域系统呈现的就是一种相对不安全的状态[9]，据此区域安全系统可看成压力与弹性的函数关系式，与压力(pressure)呈正相关，与弹性(elasticity)呈负相关。即：F(S)=K(P/E)。区域安全系统建立的外在表征为：经济子系统——缩小区域之间发展不平衡，提高经济发展水平；社会子系统——解决贫困问题，增加居民收入；生态子系统——坚守自然环境底线，保证居民健康。

2 城镇化安全系统面临扰动压力

南疆四地州指阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏自治州(以下简称克州)、和田地区*从社会文化发展讲，无论是从历史上，还是现实生活中，阿克苏地区与喀什、和田和克州历来是被当作一个整体来看待的，4个地州具有大致相同的政治社会、经济发展与民族文化背景。所以，阿克苏曾长期与喀什、和田、克州统称为南疆四地州[11]。，行政区划包括和田市、阿克苏市、阿图什市、喀什市等33个县市及生产建设兵团农一师、农三师和农十四师，总面积59万km2，占新疆国土面积的35.2%。至2014年底人口1 260.6万，城镇化率为29%，2003—2014年城镇化年均增长的速度仅为1.0%左右。沙多地少，人多水少，城镇集中分布的地理空间格局导致南疆四地州的人地矛盾异常尖锐，生态安全、经济安全、社会安全等问题在城镇化慢速发展过程中逐渐凸显。

2.1 经济子系统发展滞后

2014年南疆四地州的人均GDP为全疆人均地区生产总值平均水平的67.6%，全国的58.9%，经济发展水平处于落后水平。对于其区域内而言，临近北疆区域的人均GDP水平高于其南侧临近昆仑山地区，经济发展不平衡(图1)。1999—2014年南疆四地州GDP的增速不到新疆自治区的1/4、不到内地省份的1/5，经济增速缓慢。2014年南疆四地州各县市产业结构处于“一、三、二”或“三、一、二”的格局，二产发展较弱。2014年固定投资中一产比例为2.8%，略高新疆整体投资水平2.2%，二、三产投资分别为29.6%和41.4%，均低于新疆整体投资水平的55.4%和42.4%，投资力不足，且近年农业发展受价格波动影响其顶棚效应也已显现[10]，面对一产和二产的发展困境，区域经济发展需要转型。

图1 2012年南疆四地州 各县市人均GDP与全国平均水平对比Fig.1 Comparison of per capita GDP between four cities in Southern Xinjiang and that of national average in 2012

2.2 社会子系统贫困问题突出

新疆27个国家级贫困县中有20个分布在南疆四地州，全疆低收入贫困人口有80%集中在南疆四地州[12]，居住在乡村76%的人口处于贫困状态，城乡差距十分明显(表1)。现有城市规模小而分散,超过50万人口的大城市有2个，20万～50万人口的中等城市仅有4个，其余城市人口规模均少于20万，大部分县城人口规模还不到10万(图2)。城市经济发展不足，区域辐射影响力弱，加之绿洲相对分隔，城市之间难以形成协同互动发展局面。南疆四地州人地关系极为紧张，城市经济发展不足,为农村剩余劳动力提供就业岗位有限，大多数农民只能依靠土地所得微薄收入维持生计，难以脱贫，面对具有较高生活成本的城市望而止步，阻碍人口从农村地域向城市地域流动，不利于城镇化进程推进。

表1 2014年新疆各地州城乡收入比Tab.1 The urban-rural income ratio of cities in Xinjiang Autonomous Region in 2014

说明：数据来源于《新疆统计年鉴2015》。

图2 南疆四地州城市规模Fig.2 Urban size distribution of four cities in Southern Xinjiang

2.3 生态子系统脆弱

硫磺回收装置烟气中SO2的主要来自净化尾气中的含硫化合物，主要包括H2S和有机硫[4]。改造前后排放的尾气中有机硫变化如图2所示，在改造前，净化尾气中有机硫（主要是COS和CS2）的含量（79.30mg/m3，平均值）明显高于改造后的有机硫含量（27.60mg/m3，平均值），改造后有机硫脱除率在69.71%，这也是降低烟气中SO2的主要原因。

南疆四地州的沙漠、戈壁和高原占总面积的90%，属于干旱、极度干旱区，年均降水量低于80 mm，年均蒸发量高达2 300 mm以上，地质灾害频繁，不仅如此，部分地区饮用水的硫酸盐、矿化度等均超过国家标准1倍以上[13]，并且耕地盐碱化、荒漠化的趋势还在加深。恶劣自然环境，贫乏水资源，广大沙漠戈壁面积，使这里生产和生活的适应性差，生态环境极为脆弱，人居安全性较低，人口流失严重。现有城镇主要分布在河谷、盆地等绿洲地带，城镇发展对生态环境尤其是水资源具有很强的依赖，这种辽阔地域与狭小分散绿洲的矛盾性决定了新疆的城镇体系结构难以像我国东南地区、华北地区那样有序(整个新疆166万km2的土地上绿洲面积仅有8.3万km2)[14]，而是形成了具有自身特色的城镇空间分布结构。除部分绿洲外，其他绿洲区相对较小，承载力较弱，难以形成一定规模的城镇吸附大量人口，加之恶劣的生存环境导致人口流失率已达到40%，引进人口难以巩固，以区域内某兵团历年来人口巩固率情况为例可说明人口流失的严重程度(图3)。

说明：数据来源于兵团统计局。

图3 南疆四地州某兵团近年来人口流失情况

Fig.3 The population loss of a corps from four cities in Southern Xinjiang

3 扰动压力形成机制

3.1 远离内地

屯垦戍边地区是国与国之间界面，属于地理边缘区，远离内地核心，区位边缘化，不同的地理要素在此接触与交流，受境外影响较多，境内影响较少，具有变化快、抗干扰能力弱、空间迁移能力强等特点，由于受相邻地理单元各生态因素及人文因子的强烈协同作用以及多种应力的交互影响和相互干扰，使地理边缘区在自然属性和人文特征两方面均表现出独特性[15]。在区域发展过程中，若影响发展的不利因素如位置偏远、环境脆弱、经济社会落后、人口素质低等占支配地位，在其作用下，区域经济资源得不到有效开发，区域发展潜力得不到有效挖掘，经济发展缺乏动力，区域发展缓慢，与发达地区的差距拉大，成为边缘化地区。边缘化是一个发展的恶性循环，一旦陷入边缘化的循环怪圈，就会加剧边缘化，使区域发展水平愈加落后。

3.2 粗放型经济结构

短缺的水资源和脆弱的生态环境等发展瓶颈的存在决定了屯垦戍边地区不是工业化发展优势地区，而是旅游边贸发展的优势地区。然而受基本公共服务能力薄弱、贫困面广量大、与内地交通联系不便、与周边国家之间通达性不好等种种方面限制，旅游边贸至今没有发展起来，城市经济缺少二、三产业支撑，普遍发展不足。首先，经济结构低级粗放，产业结构聚合质量差，空间集聚动力不足，不利于区域城镇发展，制约了经济空间集聚的产生；其次，二、三产业发展落后，人口城镇化缓慢；第三，工业企业规模偏小，对外的市场竞争中往往处于劣势，对内的关联带动功能较弱，很难形成企业规模化发展；第四，经济结构与区域资源结构不相匹配，区域潜在的资源优势不能转化为经济优势。

3.3 社会发育程度较低

屯垦戍边地区主要是少数民族聚居区，农牧民在少数民族人口中所占比例较高，人均受教育程度较低，劳动力科技意识不强，难以接受现代农业技术，地方农业生产仍停留在传统方式上，商品意识薄弱，不能根据市场的变化调整农业产业结构，提高产品市场化率。思想观念上存在的惰性使他们满足于“日出而作，日落而息”的生活方式，难以适应现代社会发展的步伐，长期处于封闭的生活状态，鲜有机会接受新鲜事物，生活方式落后，普遍缺乏自我发展和保障能力，社会发育程度较低，易受境外宗教势力影响。同时，宗教氛围、民族生活习俗以及国家通用语言能力低等形成的发展的局限性因素也导致其与外界沟通联系少，易形成自我封闭[16]。

3.4 “兵地分割”行政体制

屯垦戍边地区兵团体制和地方行政体制并存，跨界问题较多，其城镇化过程以政府推动为主，市场带动为辅[16]。而1993年国家出台的分税制财政管理体制使不发达地区地方财政收入十分拘谨，制约地方政府的施政能力，直接表现为以政府为主导的城镇化进程十分缓慢。2002年财政部对兵团体制实行综合财力补助加地方专项的预算管理体制，决定其财政收入主要依靠国家拨款和农垦收入，财政供给能力有限，且城镇化过程常受到“兵地分割”行政体制的限制，表现为以政府为主导的“工业”城镇化进程和以兵团为主导的“垦区”城镇化进程相互作用、相互影响。缓慢的城镇化水平使区域系统的“扰动”压力容易滋生，而较低的社会发育程度使以人为主的自身抗压弹性较弱，最终表现为“扰动”压力作用大于区域自身组织结构弹性，区域各子系统中显现一系列的安全问题(图4)。

图4 扰动压力形成机制Fig.4 The formation mechanism of disturbance pressure

4 安全导向下屯垦戍边城镇化的转型

4.1 城镇化建设成本机制转型

屯垦戍边地区属于生态脆弱地区，在一定程度上是工业化发展受限地区，而迄今为止没有任何发展方式可以取代工业化[17]，在此背景下其财政收入难以支撑城镇化建设成本，城镇化发展缓慢。对地方体制而言，传统主要依靠政府财政的城镇化建设成本机制亟需改变，建立一个“中央+地方”分扛城镇化建设成本的方式实现转型，如中央政府通过“财政转移支付”、对基础设施的直接投资和动员发达地区地方政府进行“对口支援”等方式承担地方城镇化建设成本，从而促进城市经济发展、改善居民生活环境、提供就业、推进人口城镇化进程。对兵团体制而言，针对公共财政保障能力不足，其财政机制正在由依靠国家综合财力补助、农垦收入等方式向建设城市经济支撑财政预算管理模式转型，使兵团特色的创新财政、发展财政、民生财政等职能作用逐渐发挥，从而不断提高其城镇化的推动能力，稳固边疆。

4.2 区域治理方式转型

生产建设兵团在屯垦戍边60年以后为积极适应市场经济要求正向“建城戍边”转变，在屯垦戍边地区正同时经历地方城镇化和兵团城镇化两个进程，兵团城镇化采取“师建城市、团场建镇、整体规划、分步实施、成熟一个建设一个”的发展思路，推进“师市合一”管理体制，注重新型工业化和农业现代化建设，使得其城镇化发展速度明显快于地方城镇化的速度，加快农业现代化、工业现代化在地方的发展步伐，为地方经济发展做出突出贡献。然而，整个地区管理却在兵团与驻地各地市两个利益实体驱动下被分割成很多“管理碎块”，在用地权属、利益分配、城镇协同发展等方面仍存在一些矛盾和问题，彼此处于各自发展、合作较少状态，制约城镇化的发展，建议通过中央协调成立兵地协作平台，实行兵地共建的管理模式，共同协商区域内经济发展、基础设施建设、环境治理等方面问题，实现区域治理体系创新。

4.3 城市体系结构转型

屯垦戍边地区是生态脆弱性地区、边疆地区，如果实施大城市战略，一方面容易造成环境污染威胁生态安全，另一方面因为地广人稀城镇格局难以覆盖边疆领土，无法发挥战略屏障作用，因此，中心集聚型的大城市不可能很多，“大城市化”的城镇化路径显然不适合，应走一条以中小城镇为主的特色城镇化道路[14]。以南疆四地州为例，培育特色城镇：可依托区位优势建立口岸城市(吐尔尕特)、边境城市(喀什)，依托辽阔的地域面积、复杂多样的地形(沙漠地区、高原地区)、少数民族独特的文化风情建立旅游城镇(喀什、和田)。增加城镇密度：在现有城镇空间分布格局的基础上增加城镇数量，发展城市经济，促进人口由广大农村地域就近向城市地域集聚，实现土地集约节约利用。构建城镇组群、城镇发展轴带集中发展核心区域，加强与乡村之间的经济联系，缩小城乡居民收入差距，实现城乡一体化发展，成为支撑口岸城市发展的后方腹地，形成“中心城市”与“口岸”联动推进新型城镇化发展格局。

4.4 产业发展模式转型

20世纪90年代以来，随着沿边口岸的开放，外向型经济成为带动城市经济发展的重要驱动力，一批边境城市和口岸城市油然兴起。从区域分工来看，口岸城市作为区域对外窗口，边境城市作为口岸城市的重要依托和功能分流的后方，对口岸的发展起着重要的支撑作用，边境城市与口岸城市互动合作为“边贸”经济发展搭建平台。屯垦戍边地区作为边境和生态脆弱性地区，借助口岸开发开放政策、依托边境的地缘优势实现以农业生产为主向依靠外向型经济产业发展转型，大力发展与对外贸易相配套的仓储、物流、餐饮服务、旅游等产业以及建设出口加工基地，用节水型、轻污染、就业门槛低的产业逐渐替代耗水型、重污染、就业率低、就业门槛高的产业，从而实现农村剩余劳动力本土化就业[18]，增加农民收入，减少社会贫困，进而带动城镇化进程(图5)。

4.5 区域生存环境建设思路转型

坚守生态环境底线思维，构建生态安全格局和文化安全格局是改善屯垦戍边地区生存环境、解决人口流失问题的有效途径。生态安全格局构建主要从以下4个方面：(1)划分生态功能区。在生态调查的基础上，分析区域生态特征、生态系统服务功能与生态敏感性空间分异规律，划分生态环境脆弱区、生态环境敏感保护区、城镇生态环境区等生态功能区，实施所在生态功能区的地方行政负责制，以保障国家源头生态安全[19]。(2)采取生态移民。对居住在自然保护区、生态环境严重破坏地区、生态脆弱区以及自然环境条件恶劣、基本不具备人类生存条件地区的人口，搬离原来居住地，为其在另外地方重建家园。(3)建立生态安全型城市[20]。城市选址要充分进行城市用地安全方面论证，防洪、防震；城市规模预测要以城市用水充足保障为前提；在水资源紧缺地区，城市产业结构中应摒弃重污染、耗水量大的产业。(4)建立节水型农业。在农业灌溉过程中用精细滴灌替代大水慢灌，加快现代化农业建设步伐。文化安全构建主要在于一体多元文化的建设。作为民族地区，多种文化在这里交流碰撞(汉文化、印度文化、波斯文化、希腊文化、沙漠文化、军垦文化、绿洲文化、丝绸文化等)。新型城镇化过程中要重视对文化多样性的保护，将文化资源转为文化产业，促进民族之间交流，形成民族之间和谐共存、互助互利的文化软环境，建立心理归属感吸引人；要重视基础教育普及，提高对境外宗教势力辨识力、抵抗力，维护社会稳定，建立心理安全感留住人(图6)。

图5 基于外向型经济发展推动城镇化进程Fig.5 Urbanization process promoted by export-oriented economy

5 结论与展望

屯垦戍边地区是保障我国领土安全的重点地区，新疆南疆四地州正面临安全性挑战：经济发展滞后，区域发展不平衡；产业结构处于初级阶段，城市发展需要转型；社会贫困问题严重，城市规模偏小；生态环境脆弱，人口流失严重。其中经济子系统面临安全挑战是收入问题，社会子系统面临安全挑战为贫困问题，生态子系统面临安全挑战为健康问题。城镇化的本质为人口集聚过程，面对屯垦戍边地区严重的人口流失现象，新型城镇化对其战略要求应是创建宜居的生存环境，“栓心留人”。在此指向下，从南疆四地州经验来看，屯垦戍边地区可通过5个方面实现以安全为导向的城镇化转型:城镇化建设成本机制转型；区域治理方式转型；城市体系结构转型；产业发展模式转型；区域生存环境建设思路转型。由于研究区域情况复杂，仅从安全为导向视角对屯垦戍边地区城镇化转型做了分析脉络研究，还有很多地方值得深入研究，如基于屯垦戍边区域安全系统函数概念表达式基础上，以压力和弹性为准则层建立指标体系对区域系统安全水平实现量化测算。此外，对于“扰动压力”背后形成机制也是今后研究的一个重点。

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Security-oriented Transformation Development in Reclaiming- and-garrisoning Areas： Case Study of Four Cities in Southern Xinjiang

Li Xiaoling1, Xiu Chunliang2, Sun Pingjun3, Wang Nüying4

(1.CollegeofGeographicalScience,NortheastNormalUniversity,Changchun130024,China; 2.CollegeofJangHoArchitecture,NortheasternUniversity,Shenyang110169,China; 3.CollegeofArchitecture,HarbinInstituteofTechno-logy,Harbin150001,China; 4.CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871,China)

The paper tries to discuss development ways to new urbanization in reclaiming-and-garrisoning areas from the perspective of regional security. Southern Xinjiang, as research case, is a typical area existing highly-concerned security issues. The study found that four cities in Southern Xinjiang were currently suffering a serious of security issues, and the process of urbanization was facing challenges from economy, social and ecology. Generally, economic growth is lagged behind and regional development is unbalanced. What’s more, poverty is still on, and growth of urbanization is limited. The fragile ecological environment and loss of population intensify the seriousness of security issue. By summing up the practicing experience of four cities in Southern Xinjiang, transformation development of reclaiming-and-garrisoning areas can be focused on following five aspects to adapt needs of regional security development: mechanism of construction cost, modes of regional governance, structure of urban system, pattern of industrial development and protection of ecological environment.

new-urbanization； regional security； regional governance; reclaiming-and-garrisoning areas； four cities in Southern Xinjiang

2015-05-21；

2016-04-25

国家自然科学基金资助项目(41471141)

李晓玲(1987-)，女，黑龙江佳木斯市人，博士研究生，主要从事城市与区域规划研究，(E-mail)lixl027@nenu.edu.cn。

修春亮(1964-)，男，吉林舒兰市人，教授，博士生导师，博士，主要从事城市地理与城乡规划研究，(E-mail)xiucl@nenu.edu.cn。

K901.4

A

1003-2363(2016)05-0067-05