建筑工程违法发包、分包与转包的分析和控制

何佰洲，　何　乐

(北京建筑大学 经济与管理工程学院， 北京　100044)



建筑工程违法发包、分包与转包的分析和控制

何佰洲，何乐

(北京建筑大学 经济与管理工程学院， 北京100044)

摘要：工程项目建设中出现质量安全事故，其主要原因是工程项目存在违法发包、分包及转包的现象. 产生违法发包、分包及转包的原因很多，通过分析建设单位违法发包、施工单位违法分包和转包产生的原因以及其所采取的形式，提出相应的防范对策和建议，以维护建筑市场秩序，确保工程质量与安全.

关键词：违法发包； 违法分包； 转包

近年来，在政府部门的监管下，建筑工程质量安全事故有所降低，但质量安全事故仍然时有发生，投资人的权益得不到合法保护，人民群众的生命财产得不到有效保障，其主要原因是发包、承包活动混乱. 为保护建设资金合法有效使用，人民利益免受不必要的损失，分析和控制违法违规行为，进行有效治理，规范建筑市场势在必行.

1建筑市场违法发包、分包与转包的现状

由于建筑市场违法发包、分包与转包比较隐蔽，其背后隐藏着权利、金钱和利益，因此也埋下了质量安全隐患. 当工程中出现违法发包、分包与转包后，建设工程项目中的部分资金就会被转走，实际负责工程质量安全的管理技术人员也会发生变化，建设项目的资金投入、技术管理得不到保证，发生质量安全事故就在所难免. 根据市场情况，住建部采取了强有力的行动和措施.

2014- 09- 04，住房与城乡建设部印发了《工程质量治理两年行动方案》和《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法(试行)》的通知，2014- 09- 05印发了《关于开展工程质量治理两年行动督查工作的通知》，2014- 09- 09发出《关于开展严厉打击建筑施工转包违法分包行为工作的通知》. 显然，政府加大了治理建筑市场违法违规行为的力度，也查处了一些违法违规现象.

“2015年2月全国各地共排查建筑工程项目26 307个，涉及19 357家建设单位、20 946家施工企业. 经查，共有493个项目存在各类市场违法行为. 其中，存在违法发包行为的项目69个，存在转包行为的项目24个，存在违法分包行为的项目56个，存在挂靠行为的项目34个，存在其它各类市场违法行为的项目310个”[1]. 各违法行为比例情况如图1. 从图1可以看出，2015年2月份，全国建筑市场违法行为中，违法发包、分包与转包所占比例达30.2%.

2建筑市场违法发包、分包与转包产生的原因及后果

2.1建设单位违法发包的表现形式及原因

2.1.1违法发包的主要表现形式及自身原因

建设工程项目投资金额相对较大，因为权力集中或者缺少监督，个别工程管理人员在利益的驱使下主动或被动地从工程建设中中饱私囊，采取违法发包是常用的手段. 其主要形式和原因包括：1)工程肢解发包. 一方面肢解后的工程在造价上会减少，可以规避招标，建设单位通过邀标或直接发包给“意向人”承包. 另一方面，需要考虑不同的关系，一个工程项目涉及众多人员，肢解后的建设工程有利于建设单位考虑各个关系；2)招标文件设立门槛，限制潜在投标人. 建设单位为“意向人”中标排除障碍；3)另行发包. 仰仗建设单位的优势，要求总承包单位将利润高的部分工程分包给自己指定的分包单位,或者直接取消总包合同内的部分项目，由建设单位另行发包；4)采取引进投资、合资等变相手法规避招投标.

2.1.2违法发包的其他表现形式及原因

1)建设单位将工程发包给个人. 非工程领域人员涉足工程领域，获取项目后转移施工任务或组织人员施工；2)建设单位将建设工程发包给个人与施工企业的联合体. 建设项目地处居民周边，个别居民阻碍建设项目实施，野蛮要求承包工程，建设单位为处理周边关系，不得已将建设工程或部分建设工程发包给当地包工头与施工企业组成的联合体；3)建设单位将工程发包给不具有相应资质的施工企业. 由于建设项目利润低，交通不便，有相应资质的施工单位不愿意施工，建设单位在找不到符合要求的施工企业情况下，只好将工程发包给不具有相应资质的施工企业.

2.2承包单位违法分包的表现形式及原因

2.2.1违法分包的主要表现形式及自身原因

违法分包看似是为了促进专业分工，加快工程进度，提高工作效率，实质是为了少投入、少管理、多赚钱. 主要表现形式和原因有：1)将劳务作业分包给包工头. 包工头无需给工人缴纳各项保险费用，也无需成立公司承担开支，因此分包给包工头的费用比分包给劳务公司费用低；2)工程再分包，包括劳务部分和非劳务部分. 分包单位通过相关人员介绍获得工程项目，目的只是“提篮子”“抽点”；3)将主体结构及关键部位分包或者未经建设单位同意将其他部位工作分包. 总包单位为收取管理费维持公司运转，而公司的管理技术人员有限，不得已违法分包.

2.2.2违法分包的其他表现形式及原因

1)将工程分包给个人. 工程建设是一个复杂的过程，工作内容需要按图施工服从设计，工作步骤要符合规范并接受检查，每一个分部工程完工都要经过多方验收，因此为讨好业主、监理、监督部门，将部分工程分包给相关人员指定的个人；2)将工程分包给没有相应资质的企业或承包商. 建筑市场上的劳务工人大多跟随包工头四处接活，尤其在中小城市，他们没有正规的劳务企业，容易造成劳务违法分包.

2.3转包产生的原因及主要形式

转包是总承包单位不履行合同约定的责任和义务，将部分工程或者全部工程肢解后分包出去，不承担任何施工管理任务，仅从工程中抽取管理费用. 转包的实现看似很难，现实生活中却也常见. 转包的主要表现形式：1)整个项目转给其他单位或个人，这是最常见也是最省事的方法；2)将工程肢解后，分包给不同的分包商，这种情况相对较少，实施比较麻烦；3)寻找联合体或者合伙人，承包商不投入任何人力物力，只参与分红或抽成.

2.4违法发包、分包及转包带来的后果

2.4.1造成工程质量安全隐患和事故

违法发包、分包及转包的工程通常如下：1)实际参与施工的是没有相应资质的单位或者个人；2)投入施工中的费用大大减少；3)施工管理人员不是对工程质量安全负责的人员. 由于经过违法发包、分包及转包的工程面临技术管理、资金投入以及人员责任态度大打折扣的影响，工程质量安全难免会出问题，容易造成工程质量安全隐患和事故.

2.4.2增加工程监管难度

违法发包、分包及转包工程项目中的管理技术人员一般没有执业资格，他们往往也不懂法律法规、技术规范，在施工过程中不能确保按要求进行施工方案、施工组织设计报审，不能按规范进行施工；工程建设费用经过违法发包、分包与转包 “层层拨皮”后，投入工程的费用大大减少，不能保证工程材料质量和数量的投放以及劳动量的投入；实际进行管理的人员不是建设工程相关岗位的责任人，工程监管难度增加.

2.4.3拖欠农民工工资

违法发包、分包及转包的工程因为实际投入工程的费用减少，因此用于支付农民工工资的比例就会降低，但工程建设中人工费基本固定，为了填补这一空缺，就会拖欠农民工工资，承包商或者包工头卷钱跑路也时有发生，农民工只好向劳动部门需求帮助，这既带来了社会问题，也增加了政府工作.

2.4.4破坏建筑市场的公平竞争和良好秩序

违法发包、分包与转包造成了建筑市场的不正当竞争，损害了施工企业、建设单位、投资人的利益，助长了建筑市场的歪风邪气. 施工企业不注重科学管理、技术改进，而是配合违法发包进行违法分包和转包，不利于建筑市场的规范和发展，不利于公平竞争和建立良好秩序.

2.4.5影响建筑市场的诚信和加大工程建设的腐败

当通过不正当手段获得工程项目时，弄虚作假就会变得顺其自然，工程建设一开始就违法违规操作，工程施工又如何能保证诚实守信保质保量. 通过违法发包、分包与转包带来的利益的诱惑，违法发包、分包与转包就会变成违法人员敛财的绝佳方法，建设领域的腐败问题就会越发严重，在政府反腐倡廉的大力推动下，加强诚信建设意义重大.

3建筑市场违法发包、分包与转包的防范策略

3.1进行工程相关知识培训

建设项目在申报成功到招标前，要对建设单位工程管理人员进行廉政教育、专业知识培训，警示有违法乱纪想法的人员，起到事前控制的效果.

3.2组织专业知识和法律知识学习

“对参与工程建设相关的单位和人员要经常进行法律法规、纪律和职业道德等方面的教育”[2]；加强施工单位管理层的思想教育、专业知识学习、法制教育，改变他们之前的各种违法竞争与违法执业的观念. 通过思想教育和专业知识学习让他们向良好的职业道德、职业行为转化，逐步实现以专业的技能、科学的管理、优质的服务竞争取胜，经过学法实现懂法和守法.

3.3制定严密的监督管理制度并落到实处

工程招投标资格审查时，严格审查各投标单位资质、从业人员执业资格；落实工程开工前各主体单位见面会及图纸会审时到会人员的真实情况；人员签字的笔迹作为每次工作检查、资料签字的比对依据，工程现场实行不定期、不提前通知的检查；施工现场设置的“阳光台”要有管理技术人员的照片，照片必须是建设工程备案时的相关人员，且与现场人员相符；“对在建工程进行摸底排查，包括各参建单位的基本概况、项目部设备机器、人员到位情况、工程款资金流向等信息”[3].

3.4建立视频监控系统并联网

在建设工程施工现场建立监控系统并联网，工作人员到岗打卡能在监控系统中反映，监督管理部门通过监控系统能够实时查询信息，确保人员到岗及人员的真实情况.

3.5建立数据库，使用大数据，加强诚信建设

规范人员管理. 考取的专门工种执业证书不得借与他人；建筑工人的执业需要在施工企业的名义下进行，责任以个人为主；建立信息数据库，设立个人档案，没有档案的人员不得从事建筑施工活动；关联个人、企业与参建项目，根据项目质量安全好坏，以及业主评价来掌握个人的执业能力和企业的信用情况；使用大数据分析建筑市场的发展状况，以便及时监督和制定相关法律法规预防控制；通过媒介表彰或批评工程建设中企业和个人的突出行为，具体操作 “根据建设部《建筑市场诚信行为信息管理办法》做好建筑各方主体信用信息的平台建设、信息采集、数据维护与使用,激励守信企业,惩戒失信企业”[4].

3.6加大对违法人员的惩处力度

“强化个人从业资格及责任，个人违规就狠狠惩罚个人，甚至剥夺其终身从业资格”[5]. 操纵建筑市场，操控违法发包、分包与转包的人是建筑市场违法犯罪的始作俑者，加大查处和惩罚力度，同时将其作为反面教材进行宣传教育，起到震慑他人的作用.

3.7采用最前沿的技术

通过建筑产业化和建筑信息化，使得工程建设项目的造价变得固定和透明，不会因为工程的变更而过多增加造价，不会因为对工程建设投入的不可控制过多而追加投资. 方便管控的同时提高效率，也能预防违法发包、分包与转包.

3.8完善法律制度

“江苏省纪委驻省建设厅纪检组组长张宁宁表示，工程建设市场的法律制度体系还不健全，对有形建筑市场的运行和管理目前仍无法可依，场外交易的现象依然存在；北京律师秦富亭也持同样的观点，他认为，虽然现在的法律法规较为健全，但在操作上还须进一步完善”[6]. 违法违规的手法不断变化和更新，而法律的形成和改进有滞后性，所以需要及时完善法律制度.

3.9严格执行项目后评价

项目后评价是对工程项目建设的目的、执行过程、效益、作用和影响在使用一段时间后的客观评价，通过实际情况如实地反映问题、发现问题、检验问题. 项目后评价能够发现项目建设过程中是否符合建设要求、是否按照工程项目设计施工、是否严格遵从法律、是否存在违规操作，能够检验项目建设实施的效果，预防违法违规者的侥幸心理.

4结论

工程建设的违法发包、分包及转包造成建设资金的浪费，损害了投资人的利益，带来了质量安全隐患，不利于建筑行业的健康发展. 本文分析了造成违法发包、分包及转包的原因，提出了相应的对策. 为维护建筑市场的公平公正、健康有序，响应住建部《工程质量治理两年行动方案》，预防和治理建筑市场违法发包、分包与转包，其意义深远.

参考文献：

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅. 住房城乡建设部办公厅关于2015年2月份全国建筑施工转包违法分包行为查处情况的通报[Z]. 2015

[2]张儒爱 粟英伟. 建设工程转包和违法分包挂靠的预防和对策[J]. 现代物业, 2012(3):96-97

[3]黄建成. 工程“挂靠、非法转包、违法分包”的危害与对策[J]. 科技创新与应用, 2013(27):231

[4]周世玲. 建设工程承发包中违法行为的分析及对策[J]. 贵阳学院学报, 2010(4):74-76

[5]汪国华. 建筑业转包挂靠现象的研究分析与治理[J]. 市政技术, 2010(4):150-154

[6]龚海华. 向工程违法分包、非法转包说“不”[J]. 中国招标, 2011(5):26-32

[责任编辑：王志兵]

Analysis and Control for the Illegal Subcontracting、Contract Letting and Level Contracting in Building Engineering

He Baizhou，He Le

(School of Economic and Management Engineering，Beijing University of Civil Engineering and Architecture, Beijing 100044)

Abstract:There are mang quality and safety accidents occurred in the process of construction engineering project. To a great extent, they are caused by the illegal subcontracting, contract letting as well as level contracting. Actually, there are many facts for the illegal contracting, contract letting and level contracting. By analysing the causes and tricks of hatefully illegal behaviors performed by construction units and units in charge of construction, it is necessary to take feasible and effective measures accordingly, with the purpose of harnessing the relative problems existing currently, maintaining the architectural marketing fair, and ensuring the quality and security.

Key words:illegal subcontracting; contract letting; level contracting

中图分类号：F284

文献标志码：A

作者简介：何佰洲( 1956—) ，男，教授，研究方向:工程法律.

基金项目：北京市教委社科计划重点项目(Z13009)

收稿日期：2015-09-28

文章编号：1004-6011(2016)01-0080-04