国外城镇化经验借鉴及中国城镇化道路选择

邱晖+杜忠连

摘要：从世界范围看，不同国家走上了不同的城镇化道路。西欧和日本选择了政府调控下的市场主导型的城镇化，美国选择了自由放任式的城镇化，拉美、非洲等许多发展中国家则遭遇了过度城镇化的问题。这些国家不同的城镇化道路的结果表明：城镇化进程不能离开政府的合理规划和引导，城镇化必须与工业化以及农业现代化同步发展，城镇规模和城镇的布局必须科学合理。其他国家的城镇化经验对教训对于中国的城镇化进程有借鉴意义。在中国的城镇化进程中，要重视发挥政府的作用，重视城镇化与工业化及农业现代化的协调发展并坚持走多元化的城镇化道路。

关键词：城镇化；工业化；农业现代化；经验借鉴

中图分类号：F299.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）009-000-02

自人类进入工业化时代起，城镇化的浪潮就迅速波及到全球，可以说，城镇化引领了世界范围内人们生产、生活方式的巨大变革。但是，城镇化并不是一个孤立的事件，任何一个国家或地区的城镇化进程都是深深植根在它固有的自然条件、社会结构以及人们的思维方式之中。因此，在人类的城镇化进程中，不同国家走上了不同的城镇化道路，形成了不同的城镇化模式。这其中，既有成功的经验，也有失败的教训。在我国大力推进新型城镇化建设的今天，科学吸收其他国家的经验教训，对于中国合理选择城镇化道路有借鉴意义。

一、城镇化的类型

（一）政府调控下的市场主导型的城镇化

这种类型的城镇化以西欧国家以及日本等国家为代表。这些国家在城镇化的过程中，注重发挥市场机制的主导作用，利用价格机制和竞争机制这只“看不见的手”来实现生产要素在乡村与城镇之间、农业与非农产业之间的合理分配。在这个过程中，政府这只“看得见的手”也发挥了重要的作用。政府运用公权力、通过经济、行政及法律等诸项手段，力图引导城镇化向着合理的方向前进。无论是哪个国家，在其城镇化的过程中，土地问题、人口问题、环境问题、交通问题、住房问题等等都是无法回避的，因此，政府政策的边界存在日益扩展的趋势。从西欧以及日本的城镇化历史看，市场机制在生产要素的配置上起到了主导作用，土地、资本、人力资源能够在价格引导下流向能够创造最大价值的地方。与此同时，这些国家认识到了政府干预的某种必要性，纷纷通过公共政策的制定来引导城镇化的方向、改善城市的环境、提供必要的公共设施和公共服务、推进产业结构调整并积极利用政策来填补“看不见的手”留下的空白或缓解市场机制因强调效率忽视公平而引发的各种社会问题。

（二）自由放任式的城镇化

这种类型的城镇化以美国为代表。美国是市场经济最为发达的国家，从美国城镇化的历史看，市场发挥的作用远比其他国家为大。在美国的行政体制下，城镇的规划属于地方事务，联邦政府对于城镇化的布局以及发展的方向缺乏引领性和控制力，自由放任成为美国城镇化的主基调。由于缺乏政府科学的规划和引导，这种自由放任式的城镇化为美国的经济和社会发展带来了许多负面的影响。比较典型的表现是：城镇的建设表现得比较无序，城镇的边界不断向着外围低密度地扩展，造成了过度郊区化。

对于美国过度郊区化的影响，要客观地进行评价，一方面，郊区化导致人口的密度降低，缓解了城市中心的过度拥挤，使城镇与乡村之间的差异逐步缩小，有力地推进了城乡一体化。另一方面，过度的郊区化使得土地资源发生了严重的浪费，生产和生活都因为空间上的分散而必须承受更大的成本，更大的能耗、更大的环境破坏以及更大的贫富差距都与过度郊区化相伴而生。

从上个世界末开始，美国政府开始提倡所谓“精明增长”，强调对土地资源的集约使用，鼓励以公共交通和步行为主要方式的全新开发模式，倡导通过公共政策的使用来促进经济与环境之间的协调发展以及促进社会的公平。这表明美国政府认识到了自由放任不利的一面，试图通过公共政策的科学管理来实现城镇化更为可持续的发展。

（三）发展中国家的城镇化道路

许多发展中国家在城镇化道路上都经历了过度城市化的问题，拉美、非洲等曾经是殖民地的国家过度城市化体现得尤其明显。所谓过度城市化的含义是指大量人口从乡村涌入城市，但城市并不能提供足够多的就业岗位，工业化水平低下，经济发展停滞不前，城镇里的贫困人口大量集聚在贫民窟中。

在拉美即非洲国家，过度城市化的出现有其必然性。这些国家早期的工业化依赖于其宗主国的资本及技术的输入，在输入的外资占主导地位的时代，这些国家的民族工业未能得到很好的发展，当外资撤离这些国家之后，本国的产业基础根本不足以吸纳来自乡村的大量劳动力，城镇化表面上的超前反映的是工业化水平的低幼。另外，这些国家也忽视了对传统农业的改造，广大农村地区的贫困是大量人口宁愿选择生活在城市贫民窟中的原因。城乡间巨大的差别是人口大量涌向城镇，这使得城镇的住房、交通、教育、医疗等问题更加突出。

二、城镇化的国际经验

（一）城镇化进程离不开政府的合理规划和引导

如果离开了政府的合理规划和引导，完全放任由市场来推动城镇化，会导致城镇陷入无序、盲目的发展状态，乡村人口大量涌入城市使得城市尤其是大城市出现恶性膨胀，“大城市病”日益严重。再者，由于城镇中的许多基础设施、市政设施及公共服务等都属于公共物品，是市场失灵的领域，仅仅依靠市场，这些公共基础设施的提供就难以保障。政府必须有合理的规划引导城镇有序地发展。在美国，人们为了应对“大城市病”，开始了长时间的郊区化进程，郊区化造成了土地资源的极大浪费，提高了生产生活的成本。因此，在推进城镇化的过程中，一方面，要充分发挥市场在资源配置上的主导作用，另一方面，一定要依靠政府科学的规划引导城镇向着有序方向发展。

（二）城镇化必须与工业化及农业现代化同步

如果城镇化超前于工业化，那么，这种城镇化一定是病态的，既无助于提高农业的生产率，改善农村地区的生活水平，也无助于国家的现代化进程。相反，大量人口涌入城镇导致了严重的“大城市病”。如果城镇化落后于工业化，同样会出现许多问题，滞后的城镇化无法为工业生产提供足够多的要素，也无法为工业产品提供足够大的市场。只有当城镇化与工业化同步发展，实现城镇化、工业化以及农业现代化之间的协调发展，才能避免城市病。

在推进城镇化的过程中，决不能忽视乡村的发展。城镇化、工业化与农业现代化是紧密联系在一起的。在拉美、非洲等发展中国家，农业生产技术以及农业的劳动生产率进展缓慢，农业并不能提供大量的剩余农产品来支撑工业化的进程。在这样的条件下，大量乡村人口来到城镇，又无法找到工作或只能从事一些薪水极地的工作。这种“过度城市化”对于乡村和城镇的经济发展均有十分显著的负面影响。因此，推进城镇化的前提是：农业必须能够得到充足的发展，有足够多的剩余农产品能够为工业化储备出足够多的农产品。工业化的进展促进了非农产业的大发展，为城镇化提供了坚实的产业支撑，当农民从乡村转移到城镇，强大的产业支撑能够提供吸纳这些转移劳动力的就业岗位。乡村和城镇协调发展才是城镇化可以持续的关键。

（三）城镇规模和城镇布局必须合理

国际上城镇化的历史经验表明，城市绝不是越大越好、越集中越好，盲目追求城市的规模是错误的。城市过于大、过于集中必然引起“大城市病”，成为经济发展的负担。走向相反的方向同样不对，如果城镇的规模太小，太过于分散，就丧失了城镇能够带来规模收益和集聚效应的基本功能，而且过于分散的城镇占据了大量土地，对于农业的集约化生产经营也会产生不利的影响。因此，一个国家在推进城镇化的过程中，必须进行整体布局，使大、中、小城市合理配置，城市、郊区、卫星城合理搭配。人口向大城市集中的同时，往郊区以及卫星城适度扩散。

三、中国的城镇化道路

（一）重视政府的作用

在中国的城镇化进程中，应该吸取美国和其他发展中国家的教训，参照西欧国家和日本的成功经验，注重市场机制和政府作用的结合。中国幅员辽阔、人口众多，而且存在区域发展不平衡、城镇乡村二元经济等一系列问题。在这种条件下，更需要特别重视政府的作用，由政府来对城镇化进行整体的布局和规划，对城镇化的进程、人口的流动、城镇规模的扩大等进行科学的统筹，实施必要的调控。决不能走自由放任，完全依赖市场调节的城镇化道路。当然，尽管我们强调政府要在城镇化进程中发挥积极作用，但并不是以此来否认市场的作用，更不是强调政府可以任意干预正常的市场经济活动。事实上，政府对于城镇化的调控，应该从依赖行政手段向更多地依赖法律手段转型，通过法律手段来设置和保护“游戏规则”，在“游戏规则”下，仍然要依靠市场来激发经济的活力。

（二）城镇化与工业化及农业现代化同步发展

中国的情况与拉美、非洲等其他发展中国家有很大差别。在中国，城镇化是远远滞后于工业化的。我们要加速推进城镇化，使城镇化能够适应工业化的需要，但同时又要防范大跃进式的城镇化，避免出现过度城镇化。乡村工业要放到与城镇工业同等重要的位置上，推进乡镇企业向中小城镇集中。城镇化并不是要将农业“化”掉，相反，城镇化的本意在于要促进农业的发展，推进农业走向生产、加工、管理的现代化。在人口流动中，要合理引导人口的流向，使人口的数量与城镇的规模相适应。大城市的人口要严格控制，引导农业剩余劳动力更多地进入中小城市、县城、城关镇，在有条件的农村地区实现就地城镇化。

（三）多元化的城镇化道路

中国在推进城镇化的过程中，要坚持走多元化城镇化的道路。首先，要实现城镇结构的多元化。通过兴建卫星城来舒缓特大城市及大城市的人口压力，大力发展中小城市。将新型城镇化工作与新农村建设结合起来，促进农村的生产方式和生活方式向城镇靠拢。其次，要实现城镇化发动主体的多元化。城镇化发动主体不一定非要是政府，企业、金融机构、城镇居民、农民甚至外商等都可以成为城镇投资和建设的主体。在符合国家城市发展规划的前提下，鼓励兴建“农民城”。

参考文献：

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作者简介：

邱 晖（1981-），江苏灌云人，哈尔滨学院经济管理学院副教授，博士，研究方向：西方经济学和金融学；

杜忠连（1981-），黑龙江穆棱人，哈尔滨学院政法学院讲师，硕研究方向：民商法学。