基于职责履行视角的流域机构资产管理策略

李小梅+张居帅

摘要：随着社会经济的发展和深化改革的推进，流域机构的职责履行面临着新的挑战。资产是单位职责履行的重要物质基础，受长期“重建轻管”思想的影响，当前的资产管理模式已不能适应流域机构新时期职责履行的需要。适应环境变化，从保障职责履行的视角提出资产管理策略十分必要。本文首先论述了流域机构研究和实施资产管理策略的缘由和意义；其次提出了资产管理策略的概念和框架，并对构成策略框架“五要件”的具体功能、管理内容和相关要求进行了设计；最后对研究和实施资产管理策略的难点进行分析，并提出了流域机构推进资产管理策略工作的意见和建议。

关键词：流域机构 国有资产 职责履行 策略

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）07-0091-03

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面正确履行政府职责”的要求。流域机构是水利部派出机构，在所管辖流域内依法行使水行政管理职责。随着社会经济的发展和国家转变政府职能等系列政策的推进，流域机构全面正确履行职责（以下简称“履职”）面临着新的挑战和机遇。资产是流域机构履职的重要物质基础和前提条件，受长期“重建轻管”及“重钱轻物”思想的影响，流域机构的资产管理一直处于登记、核算、审批、处置等初级管理阶段，没有在战略上与单位履职和可持续发展建立关联，资产的诸多功能未能发挥，一定程度上影响了流域机构的履职和可持续发展。研究和实施资产管理策略，将资产管理与单位履职和可持续发展结合起来，是从顶层设计上解决相关问题的基本办法。

一、研究和实施资产管理策略的缘由

（一）适应社会经济发展的要求

流域机构所辖流域均跨多个省级行政区域。随着交通、网络科技及社会经济的发展，流域逐步变成整体性极强、关联度极高的区域，许多流域问题具有因果性、系统性、链条性，相关利益主体的诉求也显现多样化、个性化、专业化等特点。在此环境下，流域机构要全面正确履行职责，处理行政区域难以协调和办到的事项，除采取常规的法律手段、行政手段和经济手段外，还应考虑使用必要的资产手段。资产手段是一种高效直接的流域管理手段，流域机构一旦取得流域性控制工程的资产管理权，即可自动在水资源调度等事务中掌握主动和具有话语权。受现行财政投入的制约，流域内控制性资产的购建、调整周期往往较长，各方制约较多。研究和实施资产管理策略，其目的之一就是根据新时期流域机构履职的需要，中长期谋划和布局流域内稀缺的控制性资产，逐步增加和配备与流域机构事权相匹配的、省级水行政部门所不具备的资产手段，以提升流域机构的履职能力，确保在履职时做到主动、权威、独立和公正。

（二）适应深化改革的需要

全面正确履行职责是处理好政府与市场、政府与社会关系的核心环节。为适应深化改革的需要，2013年以来国家先后出台了简政放权转变政府职能、事业单位分类改革和政府购买服务等多项配套制度，对流域机构的职能定位及履职提出了新的要求。国有资产管理是一种政策性极强的工作，制定和实施资产管理策略，就是要打破传统的、处于初级阶段的资产管理模式，从履职视角进行资产管理策划，以主动适应新时期深化改革政策的需要。如根据简政放权的要求，提前筹划配备与职能相匹配的资产，为下一步机构职能转变和拓展预留空间；根据事业单位分类改革的要求，及早谋划内部参公管理、公益一类、公益二类事业单位和企业之间的资产调配，为发挥资产效益争取主动等，都属资产管理策略研究的范畴。

（三）流域机构可持续发展的选择

资产是单位构成和存在的基本要素，是机构正常运转和可持续发展的物质基础，流域机构的科研水平、人才培养和经济发展等均与其息息相关。履职需要配备必要的资产，而科学的资产配备又可使相应职能进一步强化，进而又催生新的资产配备需求，彼此相互促进，即能形成资产配备与职责履行之间良性循环的格局。流域机构履职的前提和基本要求是机构能持续正常运转，并能实现资产配备与职责履行之间的良性循环。而资产管理策略正是解决此类问题的最佳选择——它以流域机构履职和可持续发展为目标，分维持机构运转和可持续发展两个层次，从长远和全局的高度对资产事项进行提前谋划，以期形成较为科学配备、使用优质和潜质资产的长效机制，从根本上解决运行经费缺口、科研力量不强和经济发展后劲不足等制约流域机构履职和可持续发展的主要问题。

（四）提高资产资金绩效的途径

受长期“重建轻管”及“重钱轻物”思想的影响，流域机构内部重复建设、建管脱节、资产占用极度不均衡等问题时有发生，严重影响了资产资金效益的发挥。这些问题的产生除思想认识上的原因外，还与资产管理没有与单位履职结合起来、缺少资产全生命周期成本管理理念密切相关。而资产管理策略恰是解决这一问题的途径。资产管理策略的主要着力点有二：一是围绕全面正确履职的目标，将履行职责与资产的匹配性结合起来；二是引入全生命周期成本理念，将资产的购建成本和维护成本实行综合考量。研究和实施资产管理策略，可从源头消除影响资产资金效益发挥的主因，从机制上保障资产绩效的提高。

二、资产管理策略的架构及内容设计

（一）概念及架构

1.资产的概念。资产指单位拥有或控制的，预期会给单位带来经济利益的资源。本文中的“资产”是广义的资产概念，不仅包括流域机构财务账面上反映的实物资产，还包括资源性资产、对企业出资所形成的权益等。

2.资产管理策略的概念。综合现代汉语对“策略”一词的解释，资产管理策略的概念可描述为：资产管理策略是为实现履职和可持续发展的目标，由流域机构根据当前形势和单位实际制定的、涉及资产管理事项的一揽子行动计划和实施方案。

资产管理策略涵盖资产管理的全过程和资产的全生命周期，具有解决制约职能履行的实际问题、为单位履职提供支撑、提高资产资金效益等多个功能，是资产管理的中高级阶段。

3.资产管理策略的架构。资产管理策略的架构由目标原则、评估分析、策略方案、执行评价、改进优化等“五要件”及其相互关系构成，其中：目标原则是核心，一切行动均围绕实现目标进行；评估分析是途径，可使资产管理和履职有机结合起来；策略方案是关键，可使目标任务分解为多个可操作的行动计划，其设计的质量直接关系到目标的实现效果；执行评价是保障，可找出执行偏差，为下一步改进优化提供依据；改进优化是引擎，可使资产配备与职能履行相互促进，形成良性循环。资产管理策略的架构详见图1。

（二）目标原则

1.研究和实施策略的目标。为流域机构履职和可持续发展服务。

2.研究和实施策略的原则。（1）目标导向。围绕实现目标进行。（2）问题导向。有利于解决实际问题。（3）全员全过程管理。对流域机构的所属单位和资产管理的过程实行全覆盖。（4）全生命周期成本管理。决策时统筹考虑资产的购建成本与使用费用。（5）依法依规和着重绩效。

（三）评估分析

包括外部环境影响、职能评估、职能与资产匹配、资产现状及需求分析等。

1.外部环境影响分析。外部环境影响分析包括宏观环境、行业环境和服务环境分析，主要分析对单位履职的影响，并找出影响履职的关键因素、制约履职的短板和改进方向。

宏观环境分析。使用PEST分析法，从政治、经济、社会和技术的角度，对国家改革政策、流域社会经济发展等因素进行分析；行业环境分析。使用“五力模型”分析法，对水利行业内的竞争程度、市场提供服务情况、核心控制力的掌控情况等进行分析；服务环境分析。使用利益相关者分析法，对重大利益相关者的有关情况进行分析。

2.职能评估分析。利用外部环境影响分析成果，在分析流域机构的履职现状和有无越位、缺位和错位的基础上，将职能按正常开展的、尚有潜力的、尚未开展的、逐步萎缩或需撤销的等类别逐项进行评估分析，以研究判断职能拓展或调整的可能方向，提前谋划下一阶段的履职重点和确保方向。

3.职能与资产匹配分析。根据职能评估分析结果及国内相近单位的资产占有水平等，分维持机构运转和单位可持续发展两个层次，逐一对每项职能履行所需要的资产进行匹配分析，并提出与流域机构履职相匹配的资产需求方案。对可通过政府购买服务完成的事项，其对应的资产需求可视情况予以暂时保留、核减或剥离；对流域机构的履职重点和确保方向，其对应的资产需求应予保证；对需求重叠的资产，应予调整。

4.资产现状及需求分析。根据与履职相匹配的资产需求方案，在分析资产现状、现有资产的利用程度、利用潜力等的基础上，结合财政保障程度和相关管理要求，提出流域机构一定时期内的新增资产需求方案。对方案中涉及的优质和潜质资产，应单独列示并予以优先保证。

（四）策略方案

1.资产规划。根据评估分析阶段的成果，提出中长期新增资产的实现计划和策略，并将其体现在资产发展规划中。规划应包括规划目标、职能评估及形势分析、现有资产状况、拟新增资产的必要性和新增规模、新增资产的可行性和实现途径、保障措施等。规划编制时应坚持全局一盘棋思想，统筹考虑内外部各利益主体的诉求和获取资产的难易程度。流域内的优质和潜质资产属稀缺资源，获取难度逐年加大，应在规划编制时作为重点进行详细谋划，力争掌握先机和主动。

2.资产配置。即为充分利用现有政策和管理优势，形成工作合力，多渠道获取规划确定的新增资产的策略。主要包括新增资产的购建途径及利弊分析、购建各阶段的内部协作机制、全生命周期成本管理理念的应用模式、新增资产分配和移交方案等，工作重点应放在优质和潜质资产的获取和高效利用上。

3.资产使用。即为保证现有资产高效利用的策略。包括已有资产现状、闲置资产的利用和调剂方案、对外投资的政策导向、企业定位和发展思路、资产的绩效评价考核等，工作重点应放在对已占有资产的统筹布局和高效利用上。对可购买服务事项涉及的资产，应尽早配备给企业或公益二类事业单位。

4.资产收益。收益是资产的基本功能之一。方案设计时，应从有利于履职和可持续发展的大局出发，对可产生收益的资产进行合理布局，并设计必要的收益管理政策和激励机制，在现行政策允许的框架内充分调动相关单位的积极性。

5.资产处置。即为资产的退出策略。应分企业经营不善、职能调整或撤消、运行成本过高、更新改造、正常报废等资产退出原因进行方案设计，及时淘汰与履职和可持续发展不相适应的资产。但不管是何种原因的资产处置，均不得因资产退出而影响单位履职。

（五）执行评价及改进优化

1.执行评价。在策略执行过程中随时与目标实现程度进行对比分析，找出差异原因并提出改进建议。同时设计评价指标体系，对策略实施进行全程跟踪评价。

2.改进优化。根据执行评价情况，对策略方案及时进行修正和完善，以形成方案制定、方案执行和实现目标之间的良性循环。

三、难点及近期应开展的工作

（一）流域机构研究和实施策略的难点

1.对资产工作重视程度不够。受“重建轻管”等思想影响，资产工作长期被视为财务的附庸，对资产的功能作用重视程度不够，缺少全生命周期成本管理理念和将资产管理提升至战略层面的意识，推行资产管理策略的阻力大。

2.策略制定的关键技术和方法还有待研究。资产管理策略研究刚刚起步，缺少成熟的理论指导和参考借鉴。流域机构为内部政事企并存、管理领域和所属单位均跨省级行政区域的特殊单位，与其资产管理策略制定相关的关键技术与方法（如职能评估、职能与资产的匹配、资产发展规划编制等）目前尚未成形，还有待进一步研究和论证。

3.相关利益方统筹协调难度大。流域机构资产管理策略涉及面广、内容复杂。有关资产事项不仅涉及流域内各利益相关方的利益调整，还涉及流域机构内部各部门、单位之间的利益平衡。由于彼此利益诉求不一，统筹协调难度较大，极易滋生畏难情绪。

4.当前资产管理状况还不太理想。资产尤其是资源性资产的家底不清。没有建立完善的资产管理系统，资产信息更新不及时、实物与核算管理脱节的问题时有发生。

（二）近期应开展的工作

1.统一思想认识，将资产管理策略提升至战略高度。研究和实施资产管理策略既是流域机构履职的需要，也是内外部环境倒逼的结果。流域机构应高度重视，充分认识资产管理策略的意义，在内部统一思想，树立全生命周期成本和资产的战略管理理念，在思想和行动上将资产管理与单位职责履行、可持续发展及提高资产效益有机结合起来。

2.开展课题研究，着手解决策略制定的关键技术和方法问题。资产管理策略研究和实施是一个系统工程，涉及多项复杂的技术和方法。流域机构应尽快启动课题研究，以解决策略制定涉及的关键技术和方法（如职能与资产的匹配分析等）问题，为研究和实施资产管理策略提供理论储备和技术指导。

3.建立内部机制，推进资产管理策略试点工作。流域机构应成立资产管理策略工作领导小组，建立既能发挥各自优势，又能围绕同一目标形成管理合力的分工协作机制。根据先易后难的原则，可针对某一职能或某一领域，积极推进资产管理策略编制和实施的试点，以积累经验和素材，为资产管理策略的全面推行奠定基础。

4.做好基础工作，进一步完善资产信息系统。流域机构应主动开展一次资产尤其是资源性资产的详查工作，摸清家底，并对资产购建成本、运行费用、利用程度、取得收益等关键信息进行整理分析，建立重要资产的管理档案。完善现有的资产信息系统，通过二次开发和优化，做到相关资产信息的实时动态管理，为研究和实施资产管理策略提供信息支撑。

参考文献：

[1]刘俊勇.对新时期流域管理机构重新定位的思考[J].人民珠江，2013，（04）.

[2]朱之鑫.全面正确履行政府职能[J].求是，2013，（22）.

[3]赵玉红，张居帅.综合利用水利工程全寿命周期管理与资产效益发挥[J].中国水利，2011，（20）.

[4]汪群，侯洁.我国流域管理机构的角色定位[J].中国水利，2007，（16）.

作者简介：

李小梅，女，淮委水利水电工程技术研究中心，综合科科长，高级会计师；主要研究方向：财务经济。

张居帅，男，水利部淮河水利委员会，财务处副处长，研究员；主要研究方向：财务经济。