下个五年，如何建设法治政府



下个五年，如何建设法治政府

自2015年5月1日开始实施“立案登记制”以来，人民群众明显感觉到法院立案便捷了，这也是建设法治政府的一项重要举措。

依法治国更重要的是建设法治政府。近日，中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称《纲要》），明确地在标题中提出“法治政府”，并对未来5年法治政府的目标、衡量标准、保障措施等做出了规定。这意味着我国未来5年全面开展法治政府，进入了一个新的历史阶段。

为建设法治政府立标准

中国政法大学副校长马怀德表示，此次《纲要》提出七大标准，即“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高”。

这些标准是从另外一个角度对法治政府的剖析和量化，老百姓可以用这个标准去判断法治政府是否建成。

与2004年《全面推进依法行政实施纲要》相比，此次《纲要》由中共中央、国务院共同印发，体现了“四个全面”战略布局的要求，也体现了中央对法治政府建设的高度重视。

特别是在《纲要》的保障措施里，明确提出党政主要负责人要做第一责任人，要把法治政府建设摆在工作全局的重要位置。

实际上是说，法治政府建设不光是政府部门的事，它涉及全局，涉及党的建设，涉及落实“四个全面”战略布局，所以要摆在这样的高度去认识法治政府建设的重要意义。

此次《纲要》除了吸收并体现了十八大以来全面推进依法治国的一些新理念、新认识、新目标，还明确了法治政府建设各个方面的任务、措施，特别是最后的组织保障和落实机制上，还提出了一系列具体要求。当把法治政府建设纳入到领导班子的考核评价体系后，就会对领导班子有硬约束。

法治政府建设已经进行了10多年，也存在一些问题。比如制度还不完备，虽然有了依法行政的制度体系，但有些领域的制度还不完善。

二是法律的执行、实施也还存在比较明显的问题。问责不到位，激励也不够，导致“有法律无法治”，所以形成不了法治状态。

三是政府在预防、化解和处置社会矛盾方面，还没有非常成熟的制度体系，也没有很丰富的经验。有些社会矛盾依然处于“人治”的解决过程中，这是无法长久持续进行的。一个社会有矛盾不可怕，可怕的是预防、解决矛盾的途径和渠道缺乏制度化的安排。比如信访不信法，就是缺乏制度化解决社会矛盾的结果。

四是依法行政的观念不强，意识不强，运用法治思维、法治方式的能力不强。此外，还有执法存在不规范、不严密等问题。

解决每个问题，都需要具体的制度安排。这次《纲要》就是坚持目标导向、问题导向，是建设法治政府的时间表、路线图。要把法治政府建设过程中的这些问题，在五年之内逐一得以解决，最终实现基本建成法治政府的目标。

提供宽松、自由的创业环境

十八大以后，国务院推进简政放权、放管结合、优化服务、转变职能，这次在《纲要》中得到了充分的体现。关于深化行政审批制度改革的内容，不再是笼统地讲，而是提出了具体的制度。

例如，提出全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项，对老百姓的影响非常大。过去，我们讲“磨破嘴、跑断腿、门难进、脸难看、话难听、事难办”。以后，在审批许可这类涉及市场主体和老百姓切身利益的政府职能履行方面，有了更加明确的标准和更加严格的要求。

再比如，最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。这可以大大方便市场主体的投资、生产、经营的自由，可以方便老百姓社会活动的自由。应该说，一系列举措，就是要提供一个宽松、自由的创新创业环境。

“办证难”一直深受百姓诟病，此次《纲要》中规定取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理等。这些都会让“证明我妈是我妈”的情况大幅减少。

从老百姓的实际体验来看，政府还是有不少审批许可事项没有得到很好的清理，政府明放暗不放、明放暗增的情况还存在，或者放的都是些含金量低的许可。这就是为什么清理的数量多，但老百姓感受不深的原因。

此次《纲要》提出了大量具体举措，也能很好地解决这一问题。在现有的审批制度改革的基础上，进一步加大力度，给老百姓提供最大的方便。

《纲要》中提到的清单管理制度，能有效约束政府权力，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。

但这项制度也存在一些问题，比如标准不统一，尺度不统一，各地落实的情况不同。

现在提出要进行动态管理，就表明权力清单不是清理完了、公布了就算完事了。老百姓对哪些有意见，哪些确实是违法的、不当的，要及时加以调整和取消，进一步完善和解决。

《纲要》还提出要做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。过去，改革和法治有一种不协调关系，改革强调创新，强调突破现有的制度羁绊。但法治强调稳定性、长期性。所以要协调好这两者的关系，一方面，立法要主动适应改革和经济社会发展需要，另一方面，改革要做到于法有据。

化解政府与百姓的矛盾

“红头文件”一直是政府管理过程中的难点。很多“红头文件”都是设定了公民的义务，限制、剥夺了公民的权利，使得法律被虚置，甚至被架空。这次《纲要》也要求，完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。

此外还要求不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务等。这些都是解决“红头文件”过多过滥、损害老百姓权益问题的重要举措。

十八大以后提出行政决策的科学化、民主化、法治化要求，建立行政决策的终身责任追究制和倒查机制，这些也都在《纲要》中得到体现。

比如，要增强公众参与的实效，提高专家论证风险评估的质量，要加强合法性审查，坚持集体讨论决定，还要严格决策的责任追究，用这些方式来提高决策的科学化、民主化、法治化。

值得注意的是，这次《纲要》还提出要继续坚持严格规范公正文明执法，比如改革行政执法体制，完善行政执法程序，创新行政执法方式，全面落实行政执法责任制，健全行政执法人员管理制度，加强行政执法保障，这些都是为了解决执法中存在的问题。

解决的思路，比如说有减少层级，向下充实。此外还有实施大部门制，进行整合。现在多头执法的问题比较严重，未来要实现多部门综合执法，既有利于提高效率，又能防止权力滥用。同时还要提高执法人员的素质和能力，特别是辅助人员，确保执法队伍整体素质不断提高。

权力离不开监督，而监督体系中，比较有效的是社会监督、舆论监督。随着新媒体的快速发展，以及老百姓对知情权需求的日益高涨，社会监督的作用在不断提升，这两方面的监督效果会越来越好。此外，在继续强调信息公开的同时，还要强调纠错问责。目前，这方面还没有相关法律，以后应加强这方面的建设，加大问责的力度，处理失职渎职行为。

我国处于各种社会矛盾和敏感问题的多发期。需要考虑怎么让老百姓增强对这些途径的信赖，提高公信力。比如，放宽案件受理的范围，提高效率，确保老百姓愿意选择这些机制。不能把所有的矛盾都推给法院，或者让矛盾堆积到信访。

关于组织保障和落实机制，《纲要》强调了几点，比如加强党对法治政府建设的领导，落实第一责任人责任，强化考核评价和督促检查，加强理论研究、典型示范和宣传引导等，这些落实保障机制都能够在推进法治政府建设方面发挥作用。

应该明确的是，法治政府建设不是政府一家的事，全党全社会都要参与。