中国古代“乡绅之治”：治理逻辑与现代意蕴

2016-05-21秦德君毛光霞

党政研究 2016年3期

秦德君++毛光霞

〔摘要〕实现国家治理现代化的很大制约因素在于广袤的基层。中国古代基层治理有着较为丰富的借鉴资源。纵观中国历史发展，乡绅阶层处于国家与乡村社会之间，扮演着独特的社会角色，成为国家与乡村社会关系的调节器。他们是中国传统乡村的治理者，是社会公共权力结构的主导者。“乡绅之治”作为传统社会的一种治理方式，在平衡国家权力、促进基层自治，节约行政成本、创造社会财富，构筑乡绅文化、凝聚乡村力量等方面发挥着重要的作用。今天乡绅文化不复存在，但乡村不会因现代化而消失，乡村治理是一个需深入研究的现代化命题。推进乡村自治，是今天提升基层社会治理现代化的重要方面。

〔关键词〕乡绅治理；基层治理；国家治理现代化；国家与社会；乡村自治；乡贤文化

〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）03-0042-07

中国古代的乡绅因其文化上的独占性、政治上的特殊性、经济上的有闲性、地域范围的接近性、社会关系的血缘同构性而成为基层社会治理的主角。几千年封建皇族政权更迭中乡绅治理基层社会的习惯虽有调试与变迁，但“乡绅之治”在基层治理中的有效性使其始终未退出历史舞台。直至近现代社会为追求民族民主国家建设的目标，“打土豪”“驱劣绅”等一系列民权运动使乡绅从中国基层社会中消失了。“当无论是城市精英，还是地方精英，都纷纷放弃基层农村的时候，那里便成为革命的温床。所有隐匿的豪杰、不法商人、匪盗之徒以及诸如此类人物都从地上冒了出来，填补目前统治者倒台所产生的真空”。巴林顿·摩尔发人深省的警告使我们不得不重新思考“乡绅之治”在基层农村治理的重要性，“今天和明天的选择是由过去决定的”〔1〕，在国家与社会、政府与民众结构张力中，该不该呼吁新乡绅，新乡绅能否承继原有的治理有效性以及如何提升治理能力成为乡村治理的关键。

一、无序与差序：古代“乡绅之治”的基本形态及特点

纵观中国历史发展过程，乡绅一直是中国传统乡村社会公共权力结构中的真正主导者，是基层社会中不可忽视和或缺的力量。乡绅阶层处在国家与乡村社会之间，扮演着独特的政治角色与社会角色，成为国家与乡村社会关系的调节器。

（一）“乡绅”：国家权力末梢的自治主体

首先，从词源学的角度理解。乡绅包括“乡”和“绅”。“乡”指乡村，由宗法血缘关系构筑的地域单位。“绅”指“古代士大夫束在衣外的大带”，后“引申以指束绅的人士”〔2〕，是身份的象征。其次，从乡绅的发展来理解：士绅与乡绅。秦汉乡里组织形成之前，活跃在乡村社会的是“士绅”，“士为民之首，一方之望。凡属编氓，皆尊奉之，以为读圣贤之术，列胶庠之选。”〔3〕绅士指有学识的读书人。秦汉实行“乡亭制”，官派为主、民间推选为辅的选派方式产生的乡绅成为治理社会的组织领袖。从“士绅”到“乡绅”意味着其范围不再局限于读书人。再次，从国内外对比角度理解（像英国、美国、法国等西方国家均有自治的传统）。中国的乡绅对应英文中的“gentry”。二者虽都指基层社会治理的主角，但却有本质的区别：第一，西方士绅的身份是可以继任的；中国乡绅凭借的是知识和声望。第二，西方国家的士绅总是与土地联系在一起，是“地主士绅”；中国的士绅大多从科举制中选拔出来的，是典型的“学绅”，费孝通称之为“一群特殊的会读书的人物”〔4〕。第三，西方的士绅更加超脱，重视商业与绅士文化培育；中国士绅更重视维持宗族与地方事务的责任。

乡绅是国家权力末梢的自治主体，充当国家在乡村治理中的代理人。总体来说，我国古代的乡绅主要有四类：第一类是卸任官员。他们在落叶归根思想的驱使下离职后回归乡里，成为乡里社会中的“显赫人物”。第二类是暂居乡里的官僚。秦王朝建立中央到地方的官僚政治制度，开启了中央与地方、国家与社会二元分治的视野。乡里社会成为了更多官僚远离中央，自说自话的“权利场”。第三类是无功名无官职的乡里领袖。他们往往是曾经做过官或者系祖上有人做过官，因“殊荣”而被地方官任命为“乡约正”，负责讲解圣谕和约规，以正地方风俗。第四类是自由绅士。他们大多不受政府限制。他们在处理乡里事务时不像前面三种类型一样直接起作用，此类乡绅往往对乡里事务起间接作用。

（二）古代“乡绅之治”的发展阶段分析

正如马克思所言“人创造环境，同样，环境也创造人”，“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”。〔5〕乡绅是社会环境的产物，也是历史的产物，更是人类活动的产物。

纵观中国几千年的乡村社会发展过程，“乡绅之治”大致经历了以下几个阶段：一是从秦朝到隋朝中叶的“乡绅之治”。郡县以下实施“乡亭制”，管理乡亭的人员主要是官派为主，民间选拔为辅，利用民间的力量治理社会，在“王权与族权”的结合下形成“中央—郡—县—乡—亭—里—什—伍—户”金字塔型的控制体系，至此庞大中央集权型的统治方式形成，“乡里制度”与“乡绅之治”大大促进了封建帝国的社会动员和资源提取能力。二是从隋朝中叶到宋朝的乡绅之治。这一时期，“乡绅之治”发生了很大变化，乡里制度由“乡官制”转为“职役制”，隋朝一度取消了“乡”，设立了“保”“闾”“族”三级基层组织，颁布新的法令，“制人五家为保，保有长，保五为闾，闾四为族，皆有正”〔6〕。唐朝后恢复了“乡”，但乡几乎不起作用，乡长被“里正”直接架空了。这时“村制”得以确立，由当地各宗族的“头人”自行管理。三是从王安石变法直到清朝。由于“保甲制”的推行，此时的基层治理呈现出“双轨制”特征：保甲与乡里并存。到了明朝又出现了新的变化，将里甲与村社合并为“甲制”。此时“乡里制度”明显被弱化，乡里的领袖乡绅完全成为职役，地位愈发卑微。四是晚清到20世纪前半叶兴起的“乡村建设运动”。以梁漱溟、晏阳初等为代表，尤其是梁漱溟领导的“乡村建设”最为激进。他的乡村建设分为三个内容：“乡村建设研究部”招录培养学员；“乡村服务人员训练部”负责培训人员；“乡村建设实验区”实地实验乡村建设设想。

中国的古代“乡绅之治”发展大致经历了这几个阶段，新中国建立以来，我国农村基层组织与管理实行的大包大揽的社队体制；改革开放后，乡村社会的主要形态是以乡政府组织村民自治为主。总的看来中国古代“乡绅之治”的发展路径从最初的“自治”逐渐走上了“官治”，其背后是皇权对绅权的渗透，中央对地方的控制，正式权力对非正式权力的挤占。

（三）古代“乡绅之治”的特点分析

一是血缘宗亲与有限地域范围下的共同体。绅士、乡绅（绅官）区别于三公、九卿、郡守、县令、太守的主要方面是，乡绅有自己组织管理乡村的一套制度，而这套不成文的管理制度就是从周朝遗留下来的“宗族制”。“进入西汉以来，尽管中央集权在不断加强，自中央王朝到郡县乡里的统治日益严密，但其实质，不是地域组织取代先秦的血缘宗法组织，而是血缘宗法组织在新的历史条件下具备了地域组织的外壳。”〔7〕乡绅阶层利用这一“礼与刑”的宗法家族伦理制度规约着乡村社会秩序。

二是“皇权不下县”与“熟人社会”下的组织结构。“皇权不下县”对于乡绅之治的重要意义，正如秦晖先生所言：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”〔8〕如果说“皇权不下县”为“乡绅之治”提供了地域空间，那么“熟人社会”则为“乡绅之治”奠定了组织基础。“熟人社会”有利于有名望的乡绅利用其声望、学识树立权威，从而为治理乡村提供了方便。

三是参与者、中间人与领导建设者的多重身份。第一，参与者。土生土长的乡绅始终在乡村治理中扮演参与者的角色。第二，中间人。我国古代基层社会从秦汉时期就形成“官、绅、民”三种力量格局，在这种力量格局中，乡绅扮演着平衡二者的角色。第三，领导者。传统中国社会的乡绅是国家权力体系与社会宗法制度相互联系的中枢，是乡村社会的建设者，自觉塑造乡村风俗和承担维持社会治安的责任。

二、变迁与调试：基层社会“乡绅之治”有效性分析

“皇帝尽管以普天之下唯我独尊、受着个人的崇拜，中国农村的普通百姓却听从与社会秩序不大相关的另外一些信仰。”〔9〕皇帝所代表的是文化权力与政治权力相兼容的统治秩序，这种秩序在几千年的历史上始终未能进入基层，所谓“皇权不下县”即是这种格局的真实写照，传统的中国基层有其完整的一套治理秩序。

（一）“乡绅之治”促进基层自治，协调国家权力

“家国同构”式的“国家渗透社会”的古代社会形态形成了自上而下等级分明的两种力量，即官僚制与乡土秩序。乡绅之治是国家权力在地方的延伸，中国古代的读书人通过察举、科举等方式将文化权力转变为了政治权力，“文化权力与国家权力是合二为一的，读书人通过在知识和文化上的政治投资即可获得一种兼容性的权力，这种兼容性的权力实际上是将文化权力与国家权力融为一体”。〔10〕乡绅之治所代表的国家权力在很大程度上就是这种文化权利政治化的结果，是附属于专制王权阶层的。另一方面，乡绅之治也是乡村平衡国家权力无限渗透的天然屏障。“社会中如果没有同国家权力抗衡的自治组织或团体，国家就会通过层层官僚机构将偏离于公共利益的强权意愿直接贯穿到社会底层。”〔11〕中国古代乡绅，尤其是本籍乡绅，相近的血缘关系与地缘关系使其带有强烈的情感和身份认同，成为中国传统乡村社会公共权力的主导者。“在乡村内部，有一个同乡村（政权）对峙的盘石般团结的地方乡绅阶层的委员会。不管你想做什么，不管你想进行什么变革，都必须同这种委员会达成协议，才能做点实事。不然的话，你这个知县就会像地主、房东、东家，一言以蔽之，一切族外的‘上司一样，遇到顽强的抵抗。”〔12〕纵观整个古代社会乡绅之治的发展，乡绅始终是乡村社会组织的基石，基层社会的治理结构变迁主要是来自国家与乡绅之间权力的转移变换。

（二）“乡绅之治”节约行政成本，创造社会财富

皇权对基层农村想管又管不了的现实造就了乡绅的发挥空间，开创了基层治理的模式，既降低了社会治理的成本，又创造了社会财富。具体表现在：一是因地制宜，就地取“才”。担任乡村基层组织的乡绅大多是“有闲阶级”，能够自给自足，在“达则兼济天下”的自我担当责任意识下并不在乎中央的俸禄。作为本地人，乡绅能够快速投入乡村管理中，减少了管理人员了解当地的时间成本。此外，乡绅与当地人员多是同族同宗，能够利用伦理手段代替不必要的行政或法律手段，减少乡里乡亲不必要的摩擦。二是注重教化，减少犯罪。中国古代乡绅在才学和名望上都是乡村中的佼佼者，“修身、齐家、治国、平天下”“为天地立心，为生民立命”“先天下之忧而忧”等思想一直为士子们所恪守。皇权利用乡绅去巩固儒家意识形态在乡村中的主导地位，乡绅成为普及知识，教化于民，淳民品性的中坚。三是兴建乡村，支援中央。小农经济占主导地位的农村是国之命脉，是国家赋税、兵源、徭役的重要承担者。乡绅一方面能够从全国角度出发，竭尽全力为中央提供支持，另一方面从乡村出发，最大限度为乡村创造财富。无论从中央还是地方的角度看，乡绅都带领村民最大限度地创造了社会财富。

（三）“乡绅之治”构筑乡绅文化，凝聚乡村力量

乡绅是“一件标识有闲的长袍象征着荣誉和特权，是一个绅士最后才能放弃的东西。它比一个人的生命更有价值”〔13〕。费孝通先生用荣誉和特权为乡绅贴上辨识的标签。那么，几千年的乡绅之治到底构筑了什么样的乡绅文化呢？

首先，乡绅是由一批精英人物组成，代表的是精英文化。乡绅是经过察举、考试等方式取得功名并晋升士大夫集团的才学之士，能在地方实现管理取决于其威信，是一乡之望。“士、农、工、商之四民，而士居四民之首。”〔14〕才学与声望决定了乡绅阶层的精英身份，由此构筑起精英文化。其次，乡绅传承的是儒家意识形态，带有很强的伦理文化色彩。乡绅受儒家文化浸润，大都自觉地肩负造福家乡的使命，承担完善、建设乡村和振兴、繁荣宗族的责任。像“官如河水流，绅衿石头在”“人人皆宜孝尔父母，敬尔兄弟，教训尔子孙”“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”“孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为”等乡规乡约就体现了乡村社会的伦理色彩。再次，乡绅是区别于地主、富商，带有“政治人物”特征的一群人。乡绅追求的是政治性的特权概念，并非财富，“拥有财富和土地并不是绅士身份的充分条件”。〔15〕真正的乡绅如梁漱溟记载“士人不事生产，却于社会有其绝大功用；便是他代表理性，主持教化，维持秩序；夫然后，若农、若工、若商始得安其居”。〔16〕

由此，乡绅文化是一种精英的、伦理的、追求政治性的多元复合的文化，包含中国传统文化中的合理内核。正因如此，乡绅文化才能传承千年而不衰，在调试与变迁中支持中央发展，保证地方稳定与繁荣。

三、传统与现代：提升基层社会现代化治理能力的可能途径

在现代化的今天，乡绅退出了历史的舞台，中国乡村逐渐丧失了自己的文化传统：方言、地方戏、民间信仰都面临消失的危险。但作为“外壳”的乡村不会因现代化而消失，乡村自治是基层社会治理必然的选择，这是由中国乡村社会长期的历史积淀和独特的社会结构所决定，失去这一点来谈乡村治理便失去了历史的厚度。因此，中国提高基层社会治理体系与治理能力现代化应立足于传统和现代双重维度，通过政府与民间互动，鼓励积极公民，培育民间社会组织等途径搞活农村社会，最终走向自发自治领域。

（一）“破与立”结合：破除社会藩篱，发掘传统乡村社会的秩序文化

乡村之治区别于城市治理，我国的农村社会目前发展阶段也呈现参差不齐的发展状况。特大城市与较快发展的城市的农村因受经济带辐射已经迈入“新农村”行列，但“落后、愚昧、守旧、封闭”仍旧是大部分农村社会的真实写照。

回顾历史，总结基层社会治理经验，实现乡村基层自治是我们的必然选择。要实现此目标：一是破除旧有的乡村社会藩篱，如宗族势力和旧有的宗法制度。现代社会首先是法治社会，宗族制带有极强的人治色彩，在这种宗法制度下，村民有着极强的宗族意识，这会淡化自己的公民意识。乡村事务的处理往往带有浓厚的“家长制”色彩，容易出现“一言堂”，限制了乡村社会民主制的发展。其次，宗族制也不利于我国法治国家的全面推进。党的十八大提出全面推进依法治国战略，这就要求在全国范围内普及法治知识，形成法治观念。宗法制度下的人民容易形成人治思想，往往有的村民迫于大宗的压力，不敢表达自己的利益诉求，农村社会出现权大于法、情大于法的现象。从长远看这会损害乡村社会独立自主的发展。二是发掘中国乡村社会的优秀文化。我国乡村社会建设应从悠久的乡贤文化中发掘优秀的、适宜的文化。比如我国传统乡绅之治积淀的“礼治”“说服”“规劝”等处理问题的方法。由于传统乡村社会人口流动有限，乡村社会是血缘关系组成的亲情社会，发生矛盾时多半通过“说服”“规劝”“教育”等软性方式解决，这有利于保全村民的面子。所以在现代乡村中，在不与法律违背的条件下，软性治理方式往往更有成效。

（二）“上与下”互动：在强化行政统一性的同时，培育基层治理的独立性和特色性

基层社会治理的复杂性和艰巨性使我国古代纯粹的“乡绅治乡”失去生存空间。现代社会的治理经验告诉我们，仅依靠政府或是国家的力量管理乡村，往往高成本未必带来高效率。积极营造“政府掌舵”的总揽全局和地方自主治理的良性互动是当代基层公共管理发展的基本趋势。

一是“政府掌舵”，总揽全局。农村治理体系与治理能力是国家治理体系与治理能力的具体体现。纵观我国古代基层社会治理中，“乡绅之治”也只是中央权力在地方的延伸，中央大多数情况下保持着“皇权不下县”的姿态。乡绅在更多时期是基层公共事务的主要管理者，他们在积极配合中央的同时，致力于乡村建设。历史证明，国家治理体系应保持掌舵者的姿态，乡村社会在国家治理体系指引的方向下发展。国家治理体系在保持此方向“不偏航”的情况下，理应鼓励基层社会治理体系发挥自主性、独立性，防止出现政府行政力量的缺位、越位与错位。二是“以人为本”，软性治理。在社会公共治理过程中对权威的认同必须先符合广大人民群众的根本利益，才能最大限度获得他们对权威的认同，这样合法性越大，法律制定与实施的成本才能最低，乡村人民越信服。乡村社会多半是处理婚姻危机、家庭内部纠纷、邻里纠纷、水资源与土地资源争斗等问题，处理这些问题往往不是靠法律，有的可能是靠人情、靠说理就能化解。如果作为正式的政府组织“一肩挑”，刚性回应农民的问题会出现“出力不讨好”的现象。因此，“以人为本”，在法律范围之外重视农村社会的软性治理未尝不是件好事。三是“加强回应”，互动治理。乡村社会是一个内部自我发育、自我更新的内生性聚居共同体。家庭是国人的根本，在农村社会以地域血缘关系区分亲疏远近，差序格局下个体或集体的交往通常都以家庭、族派为内核。他们之间合作共赢意识是天然混在血液里的，他们解决问题和回应问题更快，农民习惯了有事找“村长”，正如古代乡民有事找“族长”和“乡绅”一样，村长就是权威。这可能不符合我们理论上理解的司法程序，但对于农村社会抬头不见低头见的村民来说，“一个说法”可能就够了。

（三）“一与多”协调：积极培育民间精英人物，营造多元化组织社会

中国古代“恬静淡然”“单一均质化”的乡村社会演变为复杂的多元的现代社会。更大流动性，更强竞争性的中国农村在血缘、姻缘、地缘、业缘、友缘等现代性社会因素交织下形成了分层、分派的多元化社会。为更好治理农村社会，一方面要积极培养有乡土情怀，致力于家乡发展的民间精英人物，打破乡村治理中只有一个声音（官方）；另一方面要鼓励乡村社会多元化，支持多元社会组织竞争。

一是培育民间精英人物，实现乡政与村治协同发展。中国农村在破除原有体制束缚的旧管理思想、管理制度和管理办法过程中需要有能力的民间代表人物，这是由中国农村社会固有社会结构和传统习惯所决定的。孙立平用“国家-民间统治精英-民众”〔17〕模式解释国家与社会之间的关系。但是20世纪50年代到70年代末，在统包统揽的社队管理体制下民间统治精英被取消了，改革开放后，取而代之的是由农村基层党组织、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府及派出机构构成的基层政府管理体制。基层政府官员腐败、官僚作风盛行、工作方法简单粗暴等基层政府行为失范造成基层政府管理体制丧失了权威性。在中国古代社会，国家对乡村的渗透能力有限，硬性制度规范尚不能完全触及乡村，大批乡绅凭借学识、德行和长期交往中的情感成为管理农村社会的“民间精英”，并取得积极成效。因此，培育和吸纳更多“民间精英”参与到农村社会治理中，打破“一言堂”、“只有一个话语权”的政府治理模式不失为有效途径。二是鼓励乡村社会组织多元化，积极营造多元协商新领域。改革开放以来，乡村社会组织发展迅猛，各种协会的成立成为了乡村社会发展的活力和凝聚力所在。随着农村现代化的推进，完善乡村治理格局需要各种社会组织的参与与协调，尤其是社会组织的多元化推进与村民自治制度的完善如何形成互动的良性治理格局更是乡村社会治理成败的关键。鼓励乡村社会组织的多元化，明确其基本职能，积极营造属于乡村成员民主协商的新领域成为发掘乡村社会秩序活力与完善村民自治的新途径。

中国古代乡绅之治是传统乡村社会得以稳定与发展的重要原因。家国同构的社会秩序与文化权利政治化的政治诉求使得乡村绅士成为了乡村利益与国家利益的中间人，一方面要成为国家政权渗透农村的领路人和实施者，需要精英们的密切合作；另一方面，乡绅需要在保护宗族、家庭、自身利益的基础上有选择地对待来自国家政权的渗透，成为乡村的保护人。当历史的进程迈入现代社会时，尤其是共产党政权成功地将权力触角深入到了农村，“国家政策不仅有计划地改造了农村，而且，伴随着这些政策的执行，国家内卷化也影响着乡村社会的变迁”。〔18〕建构国家治理体系与治理能力现代化背景下的新型乡村秩序需要的不仅是国家力量的有序推进和稳定协调，而且还需要发掘原有乡村社会传统与秩序，积极构建政府与民间互动的的乡村发展新格局。

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