新民诉法视角下的环境公益诉讼主体思考

2016-05-20李平洋

新西部下半月 2016年4期

李平洋

【摘要】文章分析了新民诉法对环境公益诉讼主体规定存在的不足，探讨改进的思路：完善立法，要赋予检察机关对违反公共利益的民事行为向人民法院提起诉讼的权利，将环保组织和自然人纳入诉讼主体范围；完善对诉讼主体的管理制度及规范；法律后果的承担应有利于环境的恢复。并对法律实践困境的困境做了论述。

【关键词】新民诉；环境公益诉讼主体；缺陷；改进

公益诉讼制度起源于十二世纪的古罗马时期，它与私益诉讼相对，其目的是维护社会公共利益。查士丁尼的《法学阶梯》中指出：“...所以称作公诉，是因为一般说来任何一个公民都可以提起。”[1]而现代意义上的公益诉讼最早于美国1970年的《清洁空气法》中得到体现，它规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。[2]随着经济社会的快速发展，环境问题日趋严重，虽然我国在理论和实践方面从未停止过对此类诉讼的探索，但始终缺少明文规定，使得司法处于十分尴尬的境地。可喜的是，2013年新民诉法的出台，为我们填补了这一空白。

《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这似乎昭示了环境公益诉讼的光明前景，但其中的诸多问题还是值得商榷的。

一、对环境公益诉讼主体规定存在的不足

新民诉法对环境公益诉讼的规定最明显的进步在于其对诉讼主体的确认，明文规定了诉讼主体为“法律规定的机关和有关组织”。然而，这似乎又是最值得诟病的地方，主要问题集中在以下两个方面：

首先，该规定出台之前，我国并没有任何法律对环境公益诉讼加以规定，那么新民诉法所指的“法律规定的机关和有关组织”便指向不明。虽然2014年修订的环保法第58条对此作出了两项具体限定，但司法实践中仍然存在难以认定的问题。

其次，新民诉法对环境公益诉讼的主体限定为“机关和组织”，自然人则被排除在外。但是，所谓公益诉讼，本身涉及的就是社会公共利益，而公共权利是公民权利的延伸，公民个人及公共权利受到尊重与保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，并且，环保法赋予了公民环境权。据此，不应将公民个人排除在环境公益诉讼主体之外。

二、改进的具体设想

新民诉法对环境公益诉讼缺乏实质操作性规定要求今后立法、执法与司法更加关注这一制度的完善。

1、完善立法，扩大诉讼主体范围

有法可依是依法治国的基本要求。完善环境公益诉讼制度，特别是规范环境公益诉讼主体，基础任务就是完善立法。新民诉法已经做出了相应规定，却未明确赋予相关组织和个人应有的诉权。因此，应首先通过立法扩大诉讼主体范围，使公民个人也享有一定的公益诉权，切实保障公民的环境权，使之充分地参与到环保事务中来。

其次，由于环境公益诉讼涉及公共利益，应当赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利，行使其维护社会公共利益的职能。检察机关是我国所有国家机关中最适合代表国家利益和公共利益的诉讼主体，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护公共利益。从我国现行法律规定来看，维护公共利益也是检察制度的目的所在。因此，法律有必要赋予检察机关对违反公共利益的民事行为向人民法院提起诉讼的权利。[3]

除此之外，现行环保法应当对诉讼主体制度加以完善，一方面明确主体界定上的相关争议，一方面拓展诉讼主体范围。这一改进可以参照欧美环境法上对公民个人以及环保团体作为诉讼主体的环境公益诉讼制度。例如：葡萄牙 1987年颁布并于 1998年修订的环境团体法（Environmental Associations Law ）规定环保团体有权：

提出必要的措施预防、阻止和撤销损害环境的公共（私人）机构的行为；

就行政机关违反宪法关于保护环境和生活质量的相关规定的行为提起诉讼；

在涉及环境犯罪的刑事程序中提供协助；

要求公共实验室进行环境组成物质成分的测试分析并公布结果或者在诉讼中运用这些结果。[4]

最后，在赋予诉权的同时也要作以适当的限制。如完善环保组织登记制度等。

2、完善管理

现行民诉法和环保法对诉讼主体制度的规定容易造成范围的不当扩大，因此完善管理成为了必要的手段。例如，对于检察院，要合理界定检察机关提起环境公益诉讼的权利范围，做到既保护公共利益，又不超越检察职能；对公民个人，法院可根据案件实际情况，对滥用诉权的个人要求其赔偿被告因诉讼而遭受的实际损失；至于环保组织，有关部门应对其进行定期登记制度，制定相关规范条例，将环保组织纳入管理体系中，培育更成熟的环保组织参与到诉讼中来。

3、法律后果的承担应有利于环境的恢复

在普通民事诉讼当中，法院往往判决败诉方支付一定数额的赔偿，然而这并不完全符合环境公益诉讼的宗旨。对环境公益诉讼来说，其宗旨是尽量使环境恢复到破坏之前的状况。同时，赔偿金额过高也会导致执行困难的问题，最终均是使得恢复生态环境的宗旨难以实现。因此，根据侵权责任法推动民事责任承担形式的多样性，使之更贴近于“环保”和“公益”的特点，也便于执行判决。

4、普遍设立环保法庭

设立环保法庭指的是设立专门审判环保案件的法庭，同时在法庭内任命与具有环境保护相关专业知识的人员作为审判员，推动环保公益诉讼的专业化，解决日益增多的环境纠纷。这一法庭在许多发达国家均有设立并且运营良好。

例如澳大利亚新南威尔士州根据1979年《土地与环境法》建立起来的土地与环保法庭是世界上第一个专门审理环境法案的法庭。一方面该院审理案件的除了法官外还有委员，且委员必须符合《土地和环境法院法案》第12条列出的专业资格要求，是某一领域的专家，如城乡和环境规划、自然资源管理、法律等。而另一方面，作为专门法院，它享有综合管辖权，可以对政府机关或官员在规划、建设、环境等事务中的决定做实质性审查，可以承担环境诉讼中的民事诉讼、刑事诉讼等司法功能等。[5]

在美国，1990年，佛蒙特环保法庭成立。1995年开始处理所有当地土地利用与规划案件，并于2005年1月再次扩大，处理州立土地利用与环境许可证的案件。1969年，在瑞典出台第一部环境法的同时，即成立了环保法庭，保证快速有效地处罚环境破坏犯罪行为。[6]

在我国，1989年湖北省武汉市硚口区人民法院便设置了中国第一个环境保护庭，多年以来，中国各地先后成立了130多座环保法庭，但却几乎无一例外地出现门可罗雀的落魄景象。究其原因，除了目前我国环境法领域法制不完善之外，还有大量的环境侵权案件已通过行政机关的行政处罚和民间调解等途径先行解决以及环保案件诉讼成本高，专业性强，受害人举证困难等原因。总之，环保法庭尚未普遍设置，广大诉讼主体缺乏专门的救济场所和途径。因此，广泛设立环保法庭成为当下刻不容缓的任务之一，只有在完善的制度保障下，环境公益诉讼主体才能更好地发挥作用。

三、实践困境

环境公益诉讼主体制度的完善也存在诸多实践上的困境。

1、举证难，专业知识与能力不足，经费不足等是阻碍公民个人投身环境公益诉巨大绊脚石。同时，地方政府对当地企业的地方保护主义使公民个人难以对抗；

2、对于环保组织，经费成为了最大的牵制。相关鉴定和专业评估费用昂贵，且存在巨大的败诉风险，使很多组织缺乏诉讼勇气；

3、各地成立的环保法庭专业审判和管理人员不足，办公经费不足；

4、相关的法律法规不够完善，对环境公益诉讼主体的保护缺乏系统性。或许法律规定不够完善的问题我们可以在短期内推进立法，但高额的诉讼成本确实是一个长期性的且亟待解决的难题。

四、结语

在经济快速发展与环境日益恶化矛盾日益尖锐的当下，越来越多的环境纠纷推动环境公益诉讼制度的完善，而规范环境公益诉讼主体迫在眉睫。我们不能期望制度完善可以一蹴而就，但我们可以怀揣乐观之心，并为之付诸更多的努力。使更多人投身于环境保护事业中，也投身于各项法治建设的监督之中，使中国的环保之路更加顺畅。

【参考文献】

[1] 查士丁尼.法学阶梯[M].北京：商务印书馆，1989.240.

[2] 雷子君、沈旸.论环境公益诉讼的主体，[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/，2007-04-29.

[3] 陈桂明.检察机关应当介入公益诉讼案件[J].人民检察，2005（7）27.