新经济体制下国有企业改革模式构建研究

唐婷婷 张海亮

摘 要：“十三五”规划明确提出进一步深化国有企业改革，深化国有企业改革、发展壮大国有经济是坚持和完善基本经济制度的必然要求，是全面建成小康社会的重要保障。云南省属国有企业在不断发展中虽取得可喜成绩，但由于资源垄断、政企不分、监管缺位等根本性问题，使得国企改革陷入瓶颈，企业运作效率低下。在新经济体制改革背景下，本研究试图针对云南省国资管理现存问题，探索新的改革路径和国资管理公司模式；对省属国资管理公司进行战略定位，并探讨其构建模式和运作机制，以期提高政府国资管理能力，推动云南省国有企业改革进程，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

关键词：新经济体制改革；国资管理；省属国有企业； 改革模式构建；云南省

中图分类号：F2711 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）02-0072-06

党的十八届三中全会对全面深化改革作出重要决定，强调经济体制改革是重中之重。党的十八届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次明确指出深化国有企业改革，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。国有企业的深化改革是坚持和完善基本经济制度的必然要求，是全面建成小康社会的重要保障；同时，国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，其改革成效事关经济体制改革的成败。经过多年发展，国有企业总体上已经同市场经济相融合，但政企不分、资源垄断、监管缺位等问题依然突出。过多的行政干预、多头管理和有效监管的缺乏使得国有企业存在严重的“内部人控制问题”和经理人员的短期化行为，导致国企运营管理效率低下，保值增值能力差[1]77-85；另一方面，国企垄断了资源，却未能发挥应有的效率和影响，大大降低了企业和市场的活力[2]。这些问题成为国企改革的瓶颈，制约了改革的推进，而其核心在于如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府服务作用[3]。基于此，在政企关系方面，孙群燕[4]等认为应根据国企运营效率调整国企中国有股份占比，而Fan[5]则认为应弱化国企管理层的政府背景。在企业监管与治理方面，朱星文[1]77-85指出从深层次推动国企改革，重点是加强内外部监督约束机制；孟庆春[6]等则全面考虑产业结构、公司治理和社会保障等因素构建了关于国企改革的系统分析框架。针对国企资源垄断，张青[7]指出应以市场结构改革为先导， 重构政府管理体制，引入竞争机制，打破国企对资源的垄断，激发市场活力。

党的十八届五中全会对于我国经济发展进入新常态这一阶段性特征的强调贯穿于“十三五”规划之中，对国有企业改革将产生重大而深远的影响。2015年9月发布的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）明确指出完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，探索有效运营模式，优化国有资本布局结构，改组组建国有资本投资、运营公司，并作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作。对于云南省来说，国资委监管的主要19户省属国有企业是云南省重要的经济支撑。在贯彻落实十八届五中全会精神的过程中，云南省委省政府更进一步强调了国企及国资监管改革对于云南经济发展的重要性，认为国资监管改革在新的经济体制改革背景下，主动适应、把握、引领新常态，全面深化国有企业和国有资产监管体制改革，必须努力破解国有企业改革发展中的难题，推动云南经济转方式、调结构，增强发展动力，厚植发展优势，做强做优国有企业[8]。因此，如何构建云南省属国有资本管理公司，如何通过该平台有效运作国有资本，对于云南省国有企业资产的保值增值、企业效率的提高、企业活力的增强，对于提高监管效率，进一步破除各种形式的垄断，实现政企分开，资源最优配置，激发市场活力势在必行。

本研究紧紧围绕“十三五”规划深化国企改革的精神及深化国有企业改革的指导意见，以及云南省对于十八届五中全会精神贯彻落实的指导方针，针对云南省国资管理现存问题，探索新的改革路径和国资管理公司模式。在新经济体制改革背景下，对省属国资管理公司进行战略定位，并研究其运作机制，以期提高政府国资管理能力，推动云南省国有企业改革进程，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

一、 云南省属国有企业发展现状及问题

目前，云南省有包括云南省投、工投、城投，冶金集团、云天化等在内的19户省属国有企业，涉及投资、钢铁及有色、煤化工、医药、建筑施工、物流旅游、农业等多个行业，但按照国有经济功能划分均属于竞争类国有经济[9]4-7。省属国有企业在云南省经济发展中发挥着战略性、基础性的带动和辐射作用，是转方式、调结构和实现经济跨越式发展的主力军。“十二五”期间，云南省属国有企业改革不断深化，19户省属国有企业资产规模不断壮大，市场竞争力和影响力稳步提升，为全省经济社会发展做出了重要贡献。“十二五”期间，云南省属企业资产总额超900亿的有2户，分别为云天化及云投，冶金、城投、昆钢、煤化及云锡等5户企业资产超500亿。其中，云天化、昆钢收入突破300亿，云铜、冶金、建工、云锡等4户收入超200亿。到2015年，云南19户省属国企资产总额达9644亿元，同比增长165%。近年来，省属国有企业沉着应对复杂多变的国内外经济形势，不断整合发展要素和优质资源，传统主业竞争力进一步提升，多元投资稳步推进；严控和淘汰落后产能，着力推进技术升级和企业转型，培育新兴产业；抓住“桥头堡”建设的机遇，有效利用“两个资源和两个市场”，以项目投资为载体，稳步推进国外和省外投资；同时，不断创造社会价值，推动区域经济和社会协调发展资料来源：云南省国资委网站，http：//wwwyngzwgovcn/ynshgzw/72057594037927936/indexhtml.。

云南省属国有企业取得的成绩较为显著，资产规模不断扩大，但由于资源垄断、政企不分、监管缺位等根本性问题，使得国企改革陷入瓶颈并明显体现出“大而不强”弊端；其在资本扩张的同时，在运营效率上并没有显著提高，整体呈粗放式发展，运营效率较低、竞争能力偏弱、风险水平偏高。在当前的严峻外部经济形势下，其存在的问题则表现得更为突出，主要体现在以下几个方面：

（一）产能利用率不高，出现产能过剩现象

由于近年来国际原材料市场价格波动加剧，加之国内宏观经济调整加快，云南省属国有企业管理和适应能力有限，产能利用率普遍不高，出现了不同程度的产能闲置情况。部分企业产能利用率与投资预期还有一定差距，部分企业产能利用率远远低于预期，部分企业甚至完全没有达到原本投资设计要求，如建工“杨林钢结构产业基地”项目和物流集团“华坪洗煤厂工程”项目产能利用率分别仅为20%和186%；同时，我国钢铁、铜、铝和煤化工等行业出现产能过剩的情况，而云南省云锡、冶金集团和煤化工等生产性企业仍在进行粗放型的规模扩张，致使其扩增的产能与疲软的市场需求之间形成了尖锐矛盾，市场供需变动和行业产能过剩给企业造成的影响逐渐释放。

（二）资产负债率较高，企业盈利能力偏弱

云南省属国有企业的投资项目回收期普遍较长、经济效益见效慢，在一定程度上推升了企业资产负债率。云南省属国有企业除个别企业外，平均资产负债率均高于全国同类国有企业；同时，企业投资的项目部分处于投资建设期，受外部环境的影响，其未来预期效益能否实现还面临很大不确定性，而已投产项目的效益也并不乐观。与云南省属国有企业不断扩大的资产规模不相匹配的是其并不尽人意的效益。“十二五”期间，大部分收益率达不到借款的资本成本，除个别盈利外其他均不同程度亏损。到2015年，19家省属国企中重化产业的形势更加严峻，虽部分非重化产业收益有所好转，但亏损情况仍不容忽视。例如，云南机场集团仍亏损13亿元。

（三）发展方式落后，创新能力偏弱

云南省属国有企业的发展模式，依然是依赖已有特色资源禀赋支撑自身发展，科技创新水平和能力偏弱，发展方式粗放，靠单纯的资源扩张来扩大企业规模，许多企业仍处在初级产品生产阶段或产业低端环节。企业发展呈高污染、高消耗、低效率态势；同时，各企业与在科技研发方面的投入仍比较有限，投入的力度落后于国内领先企业，具有较高影响力的科技平台数量较少。科技研发投入主要集中于有色、钢铁、化工和机械制造等行业，其他行业研发投入更加不足。而即便是科技研发投入相对较多的企业，也仅有5户企业拥有国家认定企业技术中心，对科技研发和成果转化的支撑力度远远不够。企业创新能力和产品附加值低，产业结构调整和产业升级动力不足，也是企业难以提高效益的重要原因之一。

（四）风险预警不足，风险管理水平有限

云南省属国有企业的风险管理意识虽不断提高，较好地应对了国际金融危机带来的影响，但其风险监控体系还处于较为松散的状态，更缺乏系统的投资项目评价和风险预警机制。在这种情况下，诸多项目未能实现预期的产能和效益，部分项目甚至被迫暂缓或停止投资，暴露出了较为明显的风险隐患。

二、国内国资管理公司改革趋势和特点

国内已有学者对国资管理运营公司的构建进行了研究。一些地区在国资监管改革方面也积累了一定的经验，并呈现出一些共性的趋势与特点，主要体现在以下几个方面：

（一）以市场化为核心

国资监管改革由管资产到管资本，通过成立国资管理公司的方式来实现，其关键在于全面市场化。目前，国资管理运营公司以资本为纽带，通过控股方式与国有企业形成投资与被投资的关系，且引入民营资本、外资等多种资本形式，按混合所有制经济进行规范治理，是完全独立的市场竞争主体，强调以市场化为导向[10]28-33，[11]。一方面，强调遵循商业化规则的运营模式，在公司治理、监管模式、约束激励机制等方面全方位趋向市场化，并以此推动所投资和持股企业在法人治理结构、公司内控机制、职业经理人制度等方面更加规范化和市场化；另一方面，在市场机制的优胜劣汰下，整合优势资源，淘汰僵化、低效及高消耗企业，加快推动国有资本优化配置，退出低效、低竞争力等劣势企业及相关产业低端环节。

（二）实施分类建设

从当前一些地区国有企业改革实践及对于成立国有资本管理公司的探索上看，国资管理公司构建的一个主要思路是分类建设。按照国有经济功能及投资范围大致可分为四类：一是主要关乎民生的基础设施、水电暖等的公用事业类；二是涉及特殊资源及国家经济发展安全及保障的石油、电信、军工等公共保障类；三是风险较大的战略新兴产业等战略类；四是涉及充分竞争性领域的竞争类。不同的国资管理公司可采用不同的出资方式，对于涉及国家安全和国民经济发展重要环节的公用事业及公共保障类公司，需在保证国有资本控制力及国民运行安全的前提下，尽量向民营企业开放，而战略类公司则应激发民营企业的积极性，根据情况可采取控股或参股形式，竞争性企业则应主要采取参股方式[9]4-7。

（三）做大做强若干集团

作为国资管理新平台，国资管理公司能够整合优势资源，优化资源配置，也有利于发挥投融资、资本运作、产业整合等平台优势，能够促进国有区域经济结构及企业产业结构进一步优化与内涵式纵深增长[10]28-33。同时，资源的集聚和优化配置能够集中力量做大做强若干集团，实现产业集聚和升级，并以此为抓手，形成示范及辐射效应，带动就业及相关产业的发展及联动，形成区域经济良性发展。

三、云南省国资管理公司服务的战略目标

基于云南省属国有企业存在的问题及其根源所在，在新经济体制改革下，云南省国资管理的意识和模式必须从根本上发生转变。在战略目标上需要有一个新的定位，即国资管理在发挥国有经济带动力、影响力的同时，要促使国有企业全面市场化，着重实现其效率最大化和资源配置最优化。因此，对于云南省国资管理需实现政府、企业两个层面的战略目标：

（一） 政府层面

云南省国资管理在政府层面需实现国资管理治理能力全面提高和治理体系全面完善的目标。必须坚持以下几个原则：

1充分发挥市场在资源配置中的作用。必须始终坚持以市场为导向，在思想上和行动上充分重视市场在资源配置中的作用，尊重市场规律，大幅减少政府对资源的直接配置。改变政府过多干预企业，多头管理、管理低效或无效局面，充分激发市场活力，促进市场竞争。

2明确政府定位，更好地发挥其作用。充分发挥市场作用并不意味着政府不作为。政府必须做到有所为有所不为，根据《指导意见》精神，政府层面该管的要科学管理、决不缺位，重点起到规范和引导作用。在国有资本布局、规范运作、资本安全及资本回报方面有所作为；不该管的要依法放权、决不越位，将应由企业自主决策的事项归入企业，将企业配合承担的公共管理服务职能归位相关政府部门和单位。改变行政化管理方式，提高监管的科学性、有效性，实施分类监管，针对云南省多竞争类企业的状况实施有效监管。

3发挥好政府和市场“两只手”的作用。政府和市场共同作用，并不是量上的划分，而是需要统筹把握、优势互补、协同作用，需在划清政府与市场边界的同时，做到及时有效补位。有效运用负面清单模式，在关系到国家经济安全命脉领域或在市场失灵、无力以及不愿意投资但又特别重要的领域发挥带动作用，而市场能做的就由市场主体根据市场变化自行决策。

（二）企业层面

云南省国资管理在企业层面需实现企业高效运营和资产保值增值的目标。企业层面的目标与政府层面目标是相辅相成的，这就需要在企业内部和企业监管方面有内外融资渠道，统筹协调的制度和措施：

1 在企业内部需建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，建立职业经理人制度，强化国有企业经营投资责任追究，逐步实现国有企业市场选聘机制，建立国企内部长效激励约束机制。

2实行统一的市场监管与有针对性的企业监管相结合。一方面，建立健全社会征信体系、优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度；另一方面，云南省属国有企业以竞争类企业为主，监管重点应在国资运营效率，重点关注其业绩和持续发展能力，实行以市场为导向，以经济效益最大化，起到行业排头兵示范作用为目标。

基于此，以云南省属投资公司为基础，构建云南省国资管理公司的国企改革新模式，是有效实现政企分离，促进国有企业保值增值，增强国有经济活力、控制力、影响力值得探索的路径；同时，以市场化的资本运营方式综合管理国有资产，实现专业化、规模化管理，才能做大做强国有资产。

四、云南省国资管理公司的运作机制

国有资本管理公司是国资管理体制改革的突破口，是下一步国资改革的切入点和落脚点，也是实现以管资本为主加强国有资产监管的重要手段[9]4-7，[12]29-32。国有资本管理公司应是市场化的资本运营主体，应建立科学的运营管理体制和治理结构，以管资本的方式对出资企业行使出资人权利而不直接干预实体企业的生产及日常经营活动[12]29-32。一些地方对国资管理公司的改组改造已有了思考和探索。理顺国资委、国资投资运营公司、国有企业之间的关系，通过市场化运营水平的提高、资本运作杠杆的有效利用，提高了企业核心竞争力和国资运作效率[10]28-33，这给云南省国资监管很大的启发。结合云南省属国有企业的现状和问题，为实现新经济体制改革下云南省国资管理目标，构建云南省国资管理公司的国企改革新模式是值得探索的有效模式之一，其顶层设计如图1所示：

（一）成立云南国资管理公司

在云南省委省政府宏观领导和云南省国资委直接领导下，成立云南省国资管理公司，通过国资管理公司的形式实现政企分离。云南国资管理公司按照现代企业制度进行机构设置和人事构建。在主要功能上大体划分为投资和监管两大部门，并实现投资与监管的相对独立运作。

（二）全面实行市场化运作

国资管理公司投资部门以股权投资形式对全省19家省属国企实现控股，保持其国有属性，但不对企业的具体运作和投资等进行直接的干预和决策，使企业按照现代企业制度全面实现市场化运作，将国有企业从身兼数职的局面中解放出来，使其运作专心服务于企业利润最大化目标。在市场导向下激发企业活力、确保国资控制力，且扩大国资影响力。

（三）充分放权与有效监管相结合

国资管理公司与一般公司监管部门的不同，在于其要发挥政府监管和企业监管双重角色的作用。但是，由于云南省属国企属竞争类企业，在发挥政府层面监管方面，应建立权力清单、责任清单、负面清单模式。在充分发挥市场作用的前提下加强市场监管、规范市场秩序和规则、监督企业公平竞争，以确保市场作用的有效发挥。对于企业配合承担的公共服务职能应归位于相关政府部门及单位，但应对其履行社会责任方面进行监管；同时，必要时对于其发挥国资示范作用方面予以监督和指导，而对于企业经营管理不加干涉，应由企业以价值最大化为目标自行决策。在企业监管层面，按照商业化规则运营现代公司制度。作为企业的控股股东，企业经理人实施有效监督，减少委托代理问题发生的机率；对企业激励约束机制进行监督，确保企业高效运作。同时，对企业切实加强权力监督，坚决遏制腐败蔓延势头，防止权力滥用，对权力集中的环节实行“分事行权、分岗设权、分级授权”的制度；改进和完善外派监事会制度，重点关注危及国有资产安全、国有资产流失的重大问题。

五、结论

通过对云南省属国有企业运行现状、存在问题的分析，认为在新经济体制改革下制约云南省属国有企业改革进程的关键在于国资监管的体制。在现有体制下，政企不分、监管缺位、国有企业资源垄断等，使得国有企业运行效率低下，盈利能力差，难以释放企业和市场活力，发挥国有企业影响力。根据党的十八届五中全会“十三五”规划关于深化国有企业改革以及《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，以及关于组建若干国有资本运营公司的相关决议，结合云南省现实问题，认为组建省属国有资产管理公司的模式是值得探讨且切实有效的。基于此，本文基于问题导向和云南省国资管理战略目标，构建了云南省国资管理公司框架，以股权投资方式控股国有企业，有效实现政企分离。在确保企业全面市场化运作、以利润最大化为目标，从而激活国有企业活力、扩大影响力，避免国资流失，确保国资保值增值，实现社会经济协调可持续发展。

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