我国国有资本经营预算

张虎+张拓

摘要：从2007年开始，我国试运行国有资本经营预算，虽然截至2015年，取得了较为积极的进展，但是总体来讲理论体制研究欠完善。对国有资本经营理论的不断完善，一方面，为我国国有资本经营预算工作奠定理论基础，另一方面，能够有效推动我国国有资本经营预算的成熟，体制的完善可以促进国民经济的发展。

关键词：国有资本经营预算；国有林场改革；林场资本经营

中图分类号：S72 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-000-02

国有资本经营预算是指国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，在我国政府预算工作中占据重要地位，也是我国预算管理制度改革的一项创新。

吉林长白山地区林木资源丰富，国有林木资源作为极其重要的国有资本在国有资本经营预算改革中具有特殊的地位。本文将从国有林场改革的视角，围绕国有林场改革的背景、发展以及前景，以及对改革的绩效评价，探讨现行的国有林场改革相关政策措施，比较政策前后林场的资本经营变化，对现有国有林场改革政策措施作出客观评价，并为改革的进一步深入提出可行性建议。

一、国有资本经营预算相关理论

（一）国有资本经营预算的定义

国有资本，即由国家出资而形成的资本，凭借其资本所有权享有一定的权益。可以说，国有资本就是国家投入企业所享有的所有者权益。

在社会主义市场经济背景下，国有资本预算属于我国特有的预算方式。国有资本预算以资本所有者为主体，对国有资本实施价值管理、分配与宏观经营。从广义上讲，国有资本预算主要包括国有资本经营预算、行政事业性及资源性国有资本预算。从狭义上讲，国有资本预算即国有资本经营预算。总体来讲，国有资本经营预算属于政府预算，在我国的政府预算体系中，占据重要地位。而经营性国有资本收支计划，指的是政府对国有资本进行收益、再投资等方面的特殊安排。从某种角度来看，国有资本经营预算是国有资本运营、监督与管理的重要手段，主要对国有资本经营实施预算控制与管理，以进一步促进国有资产的战略调整与整体布局。

（二）国有资本经营预算的范围

理论上对于国有资本经营预算的范围的界定并不统一。主流思想主要有：经营性国有资产和资源型国有资产，经营性国有资产，国有企业，能够带来收益的所有国有资本。

在国有资本经营预算的定义中，多国有资本的界定为能够带来收益的国有资本，但是国有资本种类繁多，如果将其范围定义为所有能够带来收益的国有资本，范围太广，重心不明。所以，本文认为，国有资本经营预算中的国有资本不仅仅是经营性的国有资产，还有诸如林业资源的资源型国有资产，所以国有资本经营预算的范围应该是经营性国有资产和资源性国有资产。

（三）国有资本经营预算的绩效研究

国有资本经营预算绩效评价是国有资本经营预算体系框架中的重要组成部分。一个科学、完整的国有资本经营预算体系，既包括严格合理的预算编制、审批和执行，也包括整个过程中对预算执行和资本经营情况的评估和判断（即预算绩效评价）。构建相配套的预算绩效评价体系对预算进行科学有效的评价，能够保障国有资本经营预算的执行力，并使其作用得到最大程度地发挥运用。

通常情况下，财政部门绩效评价工作专门为公共财政预算而制定，且相关理论具有很高的成熟性。但是，从某种程度上讲，公共财政预算不同于资本经营预算，公共财政预算所用的理论并不适用于国有资本经营预算，尤其在评价指标、标准以及工具方面，存在一定的差距。

2008年我国才开始实行国有资本经营预算，目前为止，相关的理论研究较少，理论基础薄弱，并且相关的实践数据难以获得，较难开展实证研究。

建立合理完善的国有资本经营预算的绩效研究体系，可以进一步丰富政府预算和国有资本经营预算的理论体系，可以完善国有资本经营预算过程中的监督监管体系，可以方便国资委的自我评测，可以进一步提高国有资本利用的效率，促进我国经济结构的优化与调整，最终促进我国宏观经济的稳定发展。

当前阶段，我国国有资本经营预算的绩效研究面临的主要问题有：1.相关研究较少，基础理论薄弱。我国从2008年才开始实行国有资本经营预算，7年的时间不足以形成完整的理论框架体系，况且未得到应有的重视，企业绩效评价、公共预算支出绩效评价研究是普遍关注的重点。2.国有资本经营预算的绩效研究缺乏系统性。由于较难获得实践数据，所以在开展实证研究方面存在较大困难，并且学术界对于预算评价的定义也缺乏统一的认识，到底是“预算考核与评价”还是“预算评价”，各方说法不一。

（四）国有资本经营预算改革的历程

我国国有资本经营预算制度随着20世纪80年代底复式预算制度的发展逐步被提上日程，先后经历了建设性预算，国有资产经营预算，国有资本金预算，国有资本经营预算。自2007年《关于试行国有资本经营预算的意见》试行以来，我国在国有资本经营预算工作中取得了可喜的成就。

2011年国务院颁布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划刚要》，提出，“健全覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，合理使用和分配国有资本”；2013年，中国共产党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”，进一步对国有资本经营预算的完善方向进行了明确。

二、国有林场改革相关理论

（一）国有林场改革的背景

我国森林资源总量位于世界前列，但人均占有量很低。在国家林业局组织完成的从2009年开始到2013年结束的第八次全国森林资源清查中了解到，我国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，森林蓄积151.37亿立方米，人工林面积0.69亿公顷，蓄积24.83亿立方米。较之前几次森林资源清查结果，可以看出近年来植树造林成效明显，但我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，在深化林业改革、创新林业治理体系、加强清查保护管理等方面有待提高。

森林具有涵养水源、保持水土、吸收二氧化碳、维持生物多样性等方面的环境效益，而这些生态价值远高于其经济价值。目前，我国在林业发展方面获得重要转变，且当前正是进行转变的重要时刻，发展方向从木材生产逐渐转变为生态建设，但现实情况中，森林资源在日常管理工作中存在许多问题，且许多人为因素未遵循自然规律，使得我国森林资源面临多重危机。从现象诱因来看，其中，外因为人口增长和资源短缺之间的矛盾导致森林资源供不应求；其二，内因为经济社会的发展，滋生人类贪婪和自私的心理，生发违法乱纪等情况。然而，正确认识并解决好这些问题，对利用和监管森林资源起到重要作用。

（二）国有林场改革的意义

我国林场为国家所有，加强林场内有关财产的保护与监管，将完善林场产权机制，对各部门的职责与权力进一步明确，强化国有资源责任意识与保护意识，加强对国有资源的保护，维护国有资产，巩固我国公有制的主体地位。同时，将有助于推动国有林区和国有森工企业的改革与发展，在之前的改革过程中，政府对国有森工企业有较强的支配权力，并逐渐发展为自主经营、自我管理与自我激励的市场主体转化，这就不乏一些短期化行为，导致权责不明确等问题。深化森林资源的保护与监管，对规范产权交易，促进森林资源的可持续发展具有深远的影响。

环境危机的关键，其发展维系着人类的前途和命运，它既为可持续发展提供物质基础，又是可持续发展的环境基础。所以说，森林资源的可持续发展是社会-经济-环境协调持续发展的基础和关键所在，因此做好森林资源的监管体制改革将对其可持续发展起推动作用，从而带动整个多系统的可持续发展，为人类生存和发展创造更有利的生产生活条件，最终促进社会进步。

（三）国有林场改革方向

对于国有林场改革，党中央、国务院高度重视。2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）明确提出要深化国有林场改革。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要扩大国有林场改革试点。2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）和政府工作报告都明确提出要启动国有林场改革。2010年5月，国务院第111次常务会议指出，推进国有林场改革，对于改善国有林场落后面貌，促进国有林场又好又快发展，确保林区社会和谐稳定，具有重要意义。2011年10月，经国有林场和国有林区改革工作小组会议审议，将河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃7个省作为全国国有林场改革试点省，其中江西、湖南两省全省铺开，其他省选择部分地市试点。

三、国有资本经营预算与国有林场改革的联系

（一）国有林场改革的机遇

十八大以来，我国在国有资本经营预算的改革进程中，不断加快步伐，而国有林场在我国国有资本中发挥着重要作用，不仅仅在发展经济方面有着重大的作用，而且国有林场具有重要的生态功能，例如改善人类生活居住环境、缓解污染现状、改善气候及改善林业景观等，为人类带来诸多好处。解决国有林场改革中出现的问题，也是推动国有资本经营预算改革的重要举措。

（二）国有林场改革的问题

1.基础设施陈旧，设备工具不足，生产效率低下

国有林场大部分于上世界50年代建成，建成初期由于国民经济的限制，基础设施并没有得到较好的建设，半个世纪过去之后，中央并没有加大对国有林场建设上的投入，而在加大对农业扶持力度的同时，对林场建设边缘化。导致国有林场大部分基础设施陈旧，相应的生产效率低下。

2.资金运营出现问题

我国大多数国有林场被列入生态公益林建设，可采林木减少，林木市场价格较低，林场收入微薄。另一方面，林场基础设施建设，而且大多数林场都处于偏远地区，建设需要投入更多的人力物力，成本相对更大，支出较多。一减一增，国有林场的资金压力更大，运营困难加大。

3.国有林场定位问题

名义上讲，国家为国有林场的所有者，但在现实中，对于国有林场责任的承担缺乏具体的经济实体。乡镇级林场或区级林场均属于林业局的下属单位，其既不属于城市，也不属于农村，处于一种尴尬局面。不仅无法落实城市建设用地的安置工作，而且还难以享受农村惠农政策。同时，在自主权经营上，国有林场也处于非事非企的地位，受到诸多限制。

（三）国有林场改革的对策建议

1.大力发展林业经济

由于林场资金的运转困难，一减一增，如果国有林场想要改变经营困难的现状，就必须首先从自身寻求改变。发展林业经济，国有林场内发展第三产业，比如木耳养殖、蘑菇养殖、家畜养殖等，充分利用林场闲置劳动力，提高工作效率，化解林场债务危机。

2.充分界定林场经营权性质

以森林经营保护目的为依据，对国有林场进行划分，主要包括三种类型，即商品经营型林场、生态公益型林场及混合经营型林场。对以上国有林场主要实施分类管理。据《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》的规定，要进一步加快我国的国有林场改革步伐，并逐步建设商品经营型与生态公益型国有林场。

3.进一步强化基础设施建设

进一步强化基础设施建设，改进林场职工的生活环境与条件，提升林场人口生活质量。这是推动国有林场改革重要途径，同时也有利于推动国有资本经营预算的改革进程。

四、结论

国有林场作为国有森林资源的重要存在形式，在国有经济的发展中占有重要的地位。除了经济地位之外，国有林场在生态环境方面的作用也是非常重要的。推进国有林场改革是推进国有资本经营预算改革的重要一环。而大力发展林业经济、充分界定林业经营权限制、加强基础设施建设是国有林场改革的三大建议，对应解决国有林场改革中出现的资金运转不足、国有林场定位模糊、基础设施陈旧的问题。

对国有资本经营预算体系的进一步更新与改进，为国有资本经营预算奠定坚实的基础，有效解决国有资本经营预算问题。对以上问题的解决，对我国国有资本经营预算工作的发展与进步起到重要的影响作用，不仅能够有效保证国有资本经营预算功能的有效发挥，而且能够进一步完善我国政府预算体系。

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