浅析网络舆论对公共政策制定的影响

何越

摘要：在中国公共政策体系中，政府是政策制定和资源配置的主导者。公民渴望参与和监督公共政策的制定，只是囿于缺乏有效地参与途径而难以实现。然而，随着网络的普及和发展，公民通过网络舆论参与并影响着公共政策的制定，一定程度上影响并改变着公共政策制定的方式。但网络舆论是一把双刃剑。数字鸿沟导致公共政策的公平性下降、信息太多等问题，合理引导网络舆论参与并影响公共政策的制定还有很长的路要走。

关键词：网络舆论；公共政策；影响和改进

中图分类号：D60 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-000-02

一、问题的提出

约翰.克莱顿.托马斯提出：公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。[1]一直以来，公民因缺乏合理途径而对参与公共政策制定望洋兴叹。现如今，被誉为第四媒体的网络承载着民众的诉求形成强大的舆论压力，对于公共政策的制定产生着重大的影响。

1.网络舆论的含义

网络舆论是指在互联网上进行信息传播活动的公众对某一焦点问题所表现出的有一定影响力抑或倾向性的意见或言论，具有评价性、自发性、公开性、传播性、复杂性和难控性特征。

2.网络舆论参与并影响公共政策制定的现状

近年来，网络舆论异军突起，其参与并影响公共政策制定的例子屡见不鲜，如2003年孙志刚事件和倍受关注的校车安全事件等案例。网络舆论作为公众意见与网络媒体相结合的产物，日益成为公民表达利益诉求、参与公共政策制定的新途径，但是网络舆论对公共政策制定的参与和监督作用还有待于进一步规范。

二、网络舆论对公共政策制定的影响

（一）网络舆论对公共政策制定的积极影响

1.网络舆论有利于推动政策议程的建立

通常情况下，社会问题只有转变为政策问题才能得到解决，而政策议程的建立是社会问题上升为政策问题的关键一步。[2]在这一过程中，网络舆论将民意诉求广泛传播，强大的舆论压力有可能迫使政府决策系统关注并接受特定的政策问题。这无疑缩短了公众议程达到政府议程的时间，使社会问题尽快上升为政策问题。

2.拓宽公共政策问题发现的渠道

一般而言，社会问题可以通过大众传媒的报道、政策主体调研部门的研究成果、民间研发机构对社情民意的直接表达等渠道进入政府议程，进而上升为政策问题。网络舆论作为公众意见与网络相结合的产物，在一定程度上反映着公众想要知道什么、思考什么、谈论什么和关心什么，同时也拓宽了公共政策问题发现的渠道。

3.增进民主决策质量

公共决策的过程就是对相关信息进行收集整理、汇总加工、提炼利用的过程。网络使不同地区、不同利益群体的民众可以对某一公共问题发表不同的舆论，这给政府决策过程中问题的发现、方案的拟定、评估、选择、修正和完善等活动提供较多信息，既有助于克服公共决策中的官僚主义和个人专权，又有助于提升政府决策的科学性和民主化程度。[3]

4.促进公共政策及时调整与改进

所谓政策调整是指对现有政策的基本方面加以修正、改革和完善的政策调适与再调适过程。[4]公共政策在执行时往往会遇到政策方案不合实际以致执行困难的问题，经检测与评估后不适之处就需进行政策调整。[5]网络舆论有助于政府部门发现、调整和改进公共政策制定过程中的不当之处。孙志刚案最终导致国务院发令废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，百般无奈的检举人通过网络使得“下跪市长”李信最终得到法律严惩等等都是网络舆论促使公共政策进行调整的典型例证。

（二）网络舆论对公共政策制定的消极影响

1.数字鸿沟导致公共政策的公平性下降

网络舆论并不能够真正全面地反映和代表广大公众的意见，是因为当前我国的网民结构还存在着严重的年龄结构、城乡结构和学历结构的失衡。[6]由于客观条件限制，很大一部分公众还未参与网络，这就意味着网络舆论只是部分民意的体现，公众通过网络舆论参与公共政策制定的机会不平等，从而形成数字鸿沟，导致公共政策对一部分人的利益的维护建立在对另一部分人的利益的损害的基础之上，降低了政策公平性。

2.信息太多

网络舆论承载着巨量信息，一方面弥补了政府决策信息的不足，另一方面会对公共政策的制定产生消极影响。比如对多种方案的利弊难以准确权衡，对政策问题的探讨容易出现误差进而引起连续的错误。[7]另外，大量虚假信息和非理性诉求可能致使政府部门陷入政策分析第三类错误--正确地解决了错误的问题。

3.网络舆论中的沉默螺旋效应和群体极化现象

根据沉默的螺旋理论，人们如果发现自己赞同的观点属于多数时，他们便倾向于积极表明自己的观点，反之亦然。于是就会出现一方呼声越来越大，另一方越来越沉默的螺旋式过程。网络舆论中“假民意”盛行致使公共政策不能对社会公众利益做出权威性的分配。

詹姆斯.斯托纳研究群体决策时发现，如果一开始群体内成员比较保守的话，经过群体讨论后决策会更加保守。相反，如果个人意见趋向冒险，那么讨论后群体决策会更加冒险，这种现象被称为群体极化现象。对于那些属于政府职能权限范围之内的网络舆论所反映的公共问题，公共政策制定当局纵然了解这其中的极化效应，也会迫于强大舆论压力采取一定行动，这种非理性的意见表达无疑会影响到公共政策制定的科学性、合理性。

三、引导网络舆论合理参与公共政策制定的建议

1.政府部门应致力于缩短和消弭数字鸿沟

当今社会是信息社会，网络舆论对公共政策制定的参与和监督必须避免信息富有者越富，信息贫困者越贫的失衡现象，即必须解决数字鸿沟。政府部门致力于缩短和消弭数字鸿沟应该对信息弱势群体应该采取适当的倾斜和扶助政策，力争电脑和网络在不发达地区得到普及，提高信息贫困者的网络参与能力，改变他们不能通过网络舆论参与公共政策制定的现状，使社会各阶层利益得以充分代表和表达。

2.提高网民素养，规范网络舆论

为避免网络舆论沦为不满情绪的宣泄，政府部门必须采取适当措施提高网民的网络素质，以便更好地发挥他们的网络参与能力。同时，合理引导网络舆论参与公共政策制定，必须加强对网络舆论的规范。一方面要完善并普及与网络舆论相关的法律法规，另一方面应充分建立和推行网络实名认证制度。[8]

3.端正对待网络舆论的态度，引导而不是压抑

网络舆论承载着公民的各种利益诉求，体现了公民对于参与公共政策制定的积极性。各级政府部门应正视网络舆论的积极作用，顺应网络舆论问政参政的要求，对网络舆论进行合理规范与引导，而不是不理不睬甚至一味的压抑网络舆论。政府部门还应加强主流媒体对网络舆论的引导，确保各类信息及时准确地公开，从源头上堵住网络舆论中的虚假恶意信息，引导网络舆论向积极的方向发展。

4.政府部门应逐步加强自身对网络舆论中有用信息进行甄选与利用的能力

网络舆论信息庞杂多样，这对政策问题的确立可能产生不良的影响。政府部门必须加强自身对有用信息进行筛选识别、分析利用的能力，学会运用各种方法对网络舆论信息进行收集、分类、分析以达到综合利用的目的。

四、结束语

网络舆论作为大众媒体与公众意见相结合的产物，因相对传统媒体舆论更加自由而吸引了很多有想法的民众参与、影响公共政策的制定。这不仅为公共政策的制定明确了范围与方向，更在一定程度上影响并改变着公共政策制定的方式。网络舆论是否能更好地参与公共政策制定的关键在于政府部门应正确对待网络舆论的优劣，变抑制为引导，变被动回应为主动利用，实现公民通过网络舆论参与公共政策制定及政府通过网络舆论增进决策民主的双赢目标。

参考文献：

[1]约翰.克莱顿.托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005（36）.

[2]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.

[3]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.

[4]李金河，许锋.当代中国公众政治参与和决策科学化[M].北京：人民出版社，2009.

[5]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[6]参见中国互联网信息中心（CNNIC）.第29次中国互联网络发展状况统计报告[R/OL]. http：//www.cnnic.cn/research/bgxz/tjbg/201201/t20120116_23668.html

[7]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001

[8]李雪芳.网络舆论对公共政策制定的影响[J].法制与社会，2009（10）.