振兴东北的实践与政策效果研究

张拓

摘要：我国提出振兴东北老工业基地已有十二年之久。在这十二年来，东北三省的经济与社会得到了快速发展，但区域经济仍存在深层次的结构性和体制性问题，并在发展过程中暴露出一系列新问题新矛盾。本文依据2003-2015年振兴东北老工业基地所取得的成就及不足，重点分析自国家实施振兴东北老工业基地战略以来政府出台的各项政策及其效果，深入探讨老问题未能解决、新问题出现的原因及对策，并在此基础上指出未来东北改革的基本方向，提出政策目标建议。

关键词：东北老工业基地；区域振兴

中图分类号：F061.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-0000-03

东北地区是我国重要的区域经济板块，是计划经济体制下形成的中国最大的老工业基地，曾有“共和国装备部”、“天下粮仓”和“资源宝库”之称。建国以来，党和国家在东北老工业基地投资建设了相当规模的以能源、原材料、装备制造为主的战略企业和骨干企业，东北为我国形成独立、完整的工业体系和国民经济体系作出了重大贡献。然而随着改革开放不断深入，在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，东北开始出现经济衰退迹象，直至产生“东北现象”以及“新东北现象”，工业增长停滞，国有企业亏损、破产，大批产业工人失业，区域经济丧失了活力和竞争力，并引发了一系列社会问题。

现今东北地区振兴发展的下一个十年新序幕已经拉开，站在新旧的历史交替点上，为了更好地抓住新一轮国家战略和重大政策机遇，我们有必要思考：东北振兴战略实施的效果如何？现在还面临哪些困难和挑战？未来东北的改革如何突破？现今对国家战略的实施效果进行客观评价，并进一步设计展望后十年振兴的思路和对策，从而更有针对性地为提高该地区综合承载力提供可行的政策建议，促进东北地区社会经济的可持续发展。

一、东北地区振兴政策的绩效分析

（一）经济形势由下降转为快速增长

自2003年东北振兴战略出台以来，十二年间东北地区经济恢复了良好的增长趋势，经济地位显著提升，经济总量不断扩大。2014年三省地区生产总值达到57469.77亿元，与2003年前相比，十二年间生产总值翻了近五倍。三省GRP增速较快，地区生产总值指数逐年增长，在2005-2010年增速达到顶峰，吉林省的速度快于辽宁省、黑龙江省。与此同时，三省财政收入规模不断扩大，2013年地方一般预算性收入总额分别为3343.81亿元，1156.96亿元，1277.40亿元，分别比2003年增加2896.76亿元，1002.96亿元，1028.54亿元。改革开放之后出现的“东北现象”，即经济停滞、企业亏产的局面打破，东北地区迈入新时期快速发展道路。

（二）体制机制由僵化转为创新

国有企业产权制度改革取得重大进展。在《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》即33号文件中，推动企业兼并重组被摆在非常显要的位置。东北国企改革在政府政策的指导下，通过优胜劣汰、兼并重组等一系列措施缩减数量，从2001年到2014年，辽宁省、吉林省和黑龙江省的国有控股企业数量一直呈大幅递减趋势，改变了振兴前国有经济比重过高、国企兼具企业和社会事务功能、地区经济对大中型企业依赖度高的困境。

与此同时，老工业基地所有制结构单一的状态也得到很大改善，非公有制经济得到了明显发展。国家发展改革委员会积极推动《国务院关于投资体制改革的决定》的落实，平等地支持民营企业的发展。2014年，东北地区私营工业企业个数达到1643200家，利润总额1907.86亿元，初步形成了多种所有制经济共同发展的格局。

（三）产业结构由失衡趋于合理

振兴前我国东北地区受计划经济体制的深重影响，产业结构存在明显的重型结构、过分集中于中上游企业等问题。2003年温家宝总理在东北视察时明确提出“用新思路、新体制、新机制、新方式，走出加快老工业基地振兴的新路子”，经过十二年的发展和转型，东北地区产业转型升级步伐加快，初步形成了三大产业共同发展的基本格局。辽宁省、吉林省和黑龙江省三大产业结构分别由2002年的10.8：47.8：41.4，20.3：43.0：36.7，11.5：56.1：32.4调整为2014年的8.0：50.2：41.8，11.0：52.8：36.2，7.9：50.24：41.76。第一产业比重持续下降，第三产业比重持续上升，第二产业仍保持良好势头。

（四）改革由闭塞走向开放

国家在东北振兴过程中实施了一系列加强东北开放的政策，在2012年批复了《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要》，将东北地区定位为新时期全国对外开放的战略重点。为此国家积极创造良好的通关环境来促进东北地区的人流、物流、资金流的快速流通。十二年来东北地区外商投资总额逐年增加，由2003年99889百万美元增加到2013年237780百万美元，国外战略投资者纷纷看好东北经济的发展前景，积极收购、参股国有企业；三省对外贸易进出口额也有明显增长，2014年辽宁、吉林、黑龙江三省外贸进出口总额分别为1139.6亿美元、263.8亿美元、389亿美元，比2003年增加了875亿美元、202亿美元、336亿美元，整体提升了东北地区的对外开放水平。

（五）民生得到大幅改善

十二年来的振兴成果惠及民生。中央财政对企业职工基本养老保险的投入向东北地区倾斜，企业退休人员基本养老金水平进一步提高，并妥善解决了厂办大集体职工的社会保障问题；国家还积极帮助就业困难人员实现就业，确保零就业家庭中至少一人就业，同时鼓励高校毕业生到东北地区创业；对农民减免农业税，并将破产企业退休人员和困难企业职工纳入基本医疗保险中来。在这些政策的引领下，东北地区人均居民收入水平显著提高，2014年辽宁省、吉林省、黑龙江省农村居民人均可支配收入分别为11191元，10780元，10453元，分别排名全国第9位，第11位，第12位；三省城镇居民人均可支配收入分别为29082元，23218元，22609元，比2003年分别增长了21249.3元，15906.8元，15641元。

（六）生态环境由恶化转向可持续

自国家提出振兴东北的战略以来，中央财政每年都安排天然林资源保护工程财政资金，来建设天然林保护工程，大幅调减林木采伐量，并取得了显著成效。截至2014年底，辽宁、吉林、黑龙江三省累计完成造林总面积分别为1553.31千公顷，461.97千公顷，1338.46千公顷，森林面积逐年增加，森林覆盖率越来越高，改变了早年间乱砍滥伐、森林生态功能衰退、草地资源严重退化、沙化、盐碱化的现象，实现了生态文明建设。

二、区域发展目前面临的问题

（一）老问题仍未彻底解决

1.产业结构仍有待调整，结构升级形势严峻

经过了十二年的产业结构调整，东北地区三次产业结构协同发展的基本格局初步形成，但并没有完全解决产业发展不平衡的矛盾。第二产业特别是工业所占比重仍然很高，且第二产业增加值逐年高于一三产业。此外，尽管东北地区第三产业近年来呈递增趋势，但比重普遍偏低，2013年辽宁省和吉林省的第三产业比重分别只有38.7%、35.6%，与东南沿海地区相比差距仍然很大。以吉林省为例，2014年第二产业增加值接近于第三产业的两倍，第三产业发展动力不足、发展速度缓慢的状况仍然没有解决。

2.资源枯竭型城市转型问题仍需重视

由于过去东北一直是我国的重工业基地，许多城市为资源型城市，在几十年的开发后面临着“矿竭城衰”的困境，加上资源型城市的形成是一个长期的过程，积累了诸多的深层次问题和矛盾，现况仍不乐观。首先，东北地区资源型城市的经济抗风险能力仍然偏弱，例如阜新、鞍山、大庆等城市经济发展仍没有摆脱对资源的依赖，主要依靠开发资源和生产原材料来发展经济，从而就无法形成对风险的有效规避和分散机制，导致地方经济发展的波动性较大；其次，东北地区接续替代产业的发展很不完善，接续产业的产业链过短，不能有效提升资源型城市的产品附加值；此外，促进资源型城市可持续发展的长效机制仍未完全建立起来，近年来政府部门对东北地区资源型城市转型给予的支持大多是对项目投资和对具体事项的措施，用于治表，未能从根本上解决资源型城市可持续发展的问题。

3.对外开放程度不够高

近年来，虽然国家制定了一系列的政策措施来推进东北地区对外开放程度加深，但实际上有效的、针对性强的措施并不是很多，东北区域对外开放程度不高、外贸产品单一、实际利用外资规模小等问题没有得到合理解决，与东南沿海地区相比仍有很大的差距。2014年，东北三省经济总量占全国9%，但进出口总额仅占3.6%，同比增长-0.5，0.1，2.1，对外贸易依存度为19.8%，低于全国28.2%的平均水平。

东北地区难以扩大对外开放的原因是多方面的。第一，受多年来国家体制与地区经济结构的影响，东北地区的工业产品市场主要是国内市场，与国际市场的交往不多；其次，东北地区与邻近国家俄罗斯、韩国、朝鲜等对比，工业产品的比较优势未形成，没有形成出口市场；第三，由于各国家政府职能情况不同，地方政府间的沟通协调较少，只能靠市场的自由选择，未能实现合作机制。在“十二五”新时期下，国家重点规划了东北地区的对外开放，东北地区要牢牢把握住这一政策机遇，积极推进建立开放合作平台，地方政府应加大对重点边境城市对外贸易的支持力度，增强产品对周边地区的辐射力和吸引力，从而推进对外开放的程度的加深。

4.创新能力有待加强

东北地区由于长期受计划经济体制的束缚，创新能力不足日益成为阻碍老工业基地发展的症结。目前，科学技术在推动东北地区经济发展中的作用没有得到充分的体现，企业活力不足、开发新产品能力弱等问题凸显。由《中国统计年鉴》统计出，2013年东北地区规模以上的工业企业开发新产品的产值整体处于全国中下游水平，辽宁省较黑吉两省科技创新能力较强，但与发达地区如江苏省、广东省相比仍有很大差距。

（二）新问题和新矛盾凸显

1.经济发展凸现冰封期

从全国四大板块看，当前经济下行压力最大、经济总体指标最低的就是东北。自2013年以来，东北地区经济指标持续低迷。今年11月2日统计的前三季度GDP数据中，东三省在GDP增速上延续了2014全年的表现，东北三省的GDP增长率在全国位居后五位，分别为6.1%、5.1%、2.6%，均低于全国GDP增速水平7%。其中辽宁下滑幅度最大，仅增长2.7%，位居倒数第一。在经济萎靡不振的状况下，财政收入也不容乐观。上半年全国财政收入增速为6.6%，而东北地区中只有吉林省增速为正，其余两省均为负增长，东北地区经济发展正在经历冰封期。

2.资产僵化制约东北转型发展

东北地区由于长期处于工业化发展阶段，积累的大量资产资本化程度低，资产流动性不够，导致资产存量固化、资产结构僵化、资产效率低下，直接制约了经济的转型升级和可持续发展。数据显示，与发达地区相比，东北地区资产证券化率比较低，辽宁、黑龙江、吉林与资本化相关的金融服务业增加值一直低于全国平均水平。企业融资结构也存在着明显的问题。根据中国人民银行最近公布的《2015年上半年地区社会融资规模增量统计表》，黑龙江、辽宁、吉林三省企业债券及股票融资占社会融资的比例明显低于全国平均水平，地区社会融资规模与发达地区相比有较大差距，尤以黑龙江省的社会融资增量最少，仅为930亿元人民币，处于全国融资水平的下游。

3.劳动力流失

在振兴东北战略的实施过程中，产生了劳动力流失的新问题。东北地区的人口在加速减少，并已严重影响到其经济复苏。根据中国统计年鉴数据，按户籍人口统计，2000年全国第五次人口普查时，东北地区人口净流入36万；而到了2010年全国第六次人口普查时，辽宁、吉林和黑龙江3省共流出人口400余万，减去流入的人口，东北地区人口净流出180万。

产生劳动力流失问题的原因，除了低出生率以外，与经济萎靡是不可分割的。在东北人口大量外流的背后，是东三省的经济全面告急。东北三省经济发展较南方地区相比明显滞后，就业机会不多，2000年代初，东北国有企业占到经济总量的三分之二以上，目前已经降至50%左右，但仍高于全国30%的平均水平，这些国企没有能力提供更多的就业岗位；与此同时，东北的经济结构也恶化了，更依赖投资和制造业，2013年投资占到东北GDP的65%，较十年前翻番，虽然投资能带来经济数据的增长，但对普通人的生活质量改善不大；除此之外，能提供最多就业岗位的民营企业在东北却举步维艰，发展缓慢。

4.农业发展面临困难

一直以来，东北三省作为我国的大粮仓，农业在三省经济中占据十分重要的地位。但是长期发展以来，东北地区过量施用化肥造成土壤板结，土地透支严重，土质下降，加上农田基础设施比较落后，农业的抗风险能力也比较差。2014年夏季，我国东北地区发生63年来最严重的干旱，导致玉米大面积减产甚至绝收。辽宁省近1/3作物受灾，吉林省农安、公主岭等10个产粮大县也发生大旱，部分地块绝收，黑龙江省也多次发生洪涝灾害，频发的自然灾害对东北的粮食生产造成严重损失。另一方面，从2013年开始，由于国际粮食连年丰收，我国的粮食价格受到了很大冲击，国内、国外粮食价格出现倒挂现象，粮食高价难以长期维持。这对东北地区的粮食发展带来很大的压力和风险。

三、新时期下区域政策的重点发展方向

（一）调整产业结构，深化重点领域改革

为了增强东北地区未来经济社会发展的动力，必须全方位深化改革，彻底解决体制机制问题。首先，在国企改革方面，应加大国企改革力度，积极构建专业化分工明确的集团企业，实施企业股份制改造，同时抓住现阶段我国资本市场改革这一重要机遇，鼓励企业改制上市，通过利用资本市场来实现企业的转型发展，从而为东北经济注入活力。其次，在政府职能改革方面，将着力点放在简政放权上，减少政府对市场经济的干预，适当扩大企业的自主权，鼓励自由竞争，彻底改变东北地区原有的依靠政府投资发展经济的局面。最后，在产业结构调整方面，在积极落实党中央提出的各项政策的基础上，东北地区可以借鉴德国鲁尔区重工业基地改造的成功经验，通过技术创新和自主品牌的打造，让一大批中小型企业发展起来，积极发展新兴产业，加快快速膨胀新型能源、机械装备制造、海洋工程、电子信息、生物科技和高端服务业等六大产业的发展，大力扶持服务业，继续搞好东北地区旅游业、文化产业的建设，从而为东北经济注入新鲜的血液。

（二）协调区域内部发展

在促进东北地区振兴的过程中，地区发展不平衡、抢夺中央政策支持的现象愈来愈严重，国家在今后制定政策的过程中，应着重缩小地区内部发展差距，打破地区间封锁和垄断的市场，积极构建区域统一市场，促进地区间贸易量的增长，协调好各地政府的战略目标，反对重复建设和“跟风建设”，打造各省独特的产品，从而进一步提高东北地区的整体利益。

（三）进一步加快农业现代化

农业发展是东北三省发展的坚实基础，各省应继续保持在农田集约化经营方面的优势，一要加强农田水利建设，规划开展新灌区建设；二要抓住农村土地制度改革这一契机，加快土地流转速度，增强对农业的资金投入力度，提高农业的抵御风险能力；三要加快农村基础设施建设，完善农村教育、卫生、医疗等公共设施建设，为农业发展创造良好的环境；四要推进国家商品粮基地的建设，鼓励有绝对优势的玉米、大豆等粮食对外出口；五要着重偏向于保障农民的利益，减免农业税，提高农民的收入水平，从而实现农业的现代化和可持续发展。

（四）将创新深深植入经济

在中国未来的发展过程中，创新将起到越来越重要的作用，科技进步对经济增长的贡献率将会越来越高。东北地区欲提高创新能力，一是将科技创新融入传统优势产业中，推动传统产业从资源型向科技型产业过渡，既保证了传统产业的生命力，又推动了产业结构的优化升级；二是通过充分利用科技和人才密集的优势，发展新兴产业，尤其是高新技术产业的发展。通过建立东三省科学实验室和高新技术产业开发区，加强学校、科研所与企业的合作，设置技术开发机构，来缩小同东南沿海等发达地区的差距，将高新技术产业培育成为我国东北地区的接续产业，同时加大对电子信息、汽车电子、生物产业等新兴产业的科技投入力度，培育新兴企业的自主知识产权，提升大型企业的国际竞争力，打造自主品牌。在十三五规划中，黑龙江省将继续打造成为我国北方重要电子信息产业基地。三是地方政府通过鼓励创新，让更多有创新精神、创新能力的人才发挥作用，积极投入到企业的生产和研发过程中来，激发东北经济发展的活力；四是加大中央财政对东北科技的投入力度，鼓励企业加大对研发新产品的投入，对创新型企业和项目给予经济支持。

（五）构建对外开放新格局

十三五规划中提出，全方位扩大开放倒逼改革将是振兴东北的重要方向。在新时期下，东北地区应从三方面提高开放水平。一要积极引进外资，利用优势吸引外商投资，扩大外资规模，缩小与东南沿海、京津唐等地区的开放水平差距，提高利用外资水平；此外，还要积极建立开放示范基地，引进国外先进的技术，与外国建立合资企业，例如吉林在近些年与德国大众合作发展汽车产业，很大程度地推动了吉林省汽车产业科技水平的提升。二要充分利用东北地区特有的地理优势，即处于东北亚的中枢地区，加快与俄罗斯、日本、韩国、蒙古、朝鲜等国合作机制的建立，不仅从贸易方面，还要从资源、技术、人力等多方面进行合作交流，与临近国家制定较吻合的合作战略，以求同存异为基础，形成稳定的合作关系，并逐一落实制定的合作规划。我国提出的“一带一路”建设与俄罗斯方面提出的“欧亚经济联盟”达成了一致，在十三五期间应该落实发展下去。除此之外，还应加强东北三省与俄罗斯的原油、天然气管道等能源设施建设，打造东北亚交通枢纽，推进中俄同江大桥等重要基础设施建设。三要加强边境口岸的建设，发展边境贸易。辽宁应继续推进沿海经济带的开放，黑龙江珲春作为和俄罗斯进行边境贸易的重要城市，进一步加强与俄罗斯的合作。

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