生态文明视角下的土地利用总体规划

2016-05-19新疆石河子土地学会石河子市832000夏国刚

石河子科技 2016年6期

（新疆石河子土地学会，石河子市，832000）夏国刚

生态文明视角下的土地利用总体规划

（新疆石河子土地学会，石河子市，832000）夏国刚

阐述生态文明的内涵及其意义，揭示现行土地利用规划面临的新问题，提出新一轮土地利用总体规划如何体现生态文明建设的要求，为编制新一轮土地利用总体规划提供有益的借鉴。采用文献研究法和调查研究法相结合。结果表明，在生态文明的视角下，探索研究土地规划如何体现生态文明建设的要求以及规划转型发展的方向，以期提升土地规划的针对性、前瞻性、稳定性、协调性和有效性。国土资源是生态系统的重要组成部分，是绿色发展的物质基础和重要载体，在生态文明建设中处于基础和自然主体地位。认真把握新形势新要求，充分认识以绿色发展引领国土资源科学管理的重要意义，将生态文明理念贯穿于土地利用总体规划编制和实施的全过程，以落实生态文明建设的要求，不断优化国土空间开发利用格局，充分发挥国土资源在生态文明建设中的基础支撑作用，为加快推进生态文明建设奠定坚实基础。

生态文明；土地规划；编制要求

1 引言

随着我国工业化与城市化的推进，生态环境问题日益突出，国家对生态文明建设越来越重视，2015年3月中央审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设作出了顶层设计和总体部署。土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，也是落实土地用途管制的重要依据。认真落实党中央提出的生态文明建设要求和绿色发展理念，应转变编制思路，探索编制方向转型，充分落实生态文明建设要求，将生态文明理念贯穿于土地利用总体规划编制和实施的全过程。不断优化国土空间开发利用格局，充分发挥国土资源在生态文明建设中的基础支撑作用。

2 生态文明的内涵及其意义

研究生态文明视角下的土地利用总体规划的问题，首先要深刻理解生态文明的内涵及其意义。

生态文明是指人类自觉遵循自然、社会和经济规律，在改造客观物质世界的过程中，通过采取生态化的生产方式和生活方式，改善和优化人与自然、人与人关系所取得的物质、精神、制度成果的总和。

建设生态文明，以把握自然规律、尊重自然为前提，以人与自然、环境与经济、人与社会和谐共生为宗旨，以资源环境承载力为基础，以建立可持续的产业结构、生产方式、消费模式以及增强可持续发展能力为着眼点，以建设资源节约型、环境友好型社会为本质要求。生态文明的核心问题是正确处理人与自然的关系。人与自然的关系是人类社会最基本的关系。大自然本身是极其富有和慷慨的，但同时又是脆弱和需要平衡的；人口数量的增长和人类生活质量的提高不可阻挡，但人类归根结底也是自然的一部分，人类活动不能超过自然界容许的限度，即不能使大自然出现不可逆转地丧失自我修复的能力，否则必将危及人类自身的生存和发展。生态文明所强调的就是要处理好人与自然的关系，获取有度，既要利用又要保护，促进经济发展、人口、资源、环境的动态平衡，不断提升人与自然和谐相处的文明程度。

生态文明的本质要求是尊重自然、顺应自然和保护自然。尊重自然，就是要从内心深处老老实实地承认人是自然之子而非自然之主宰，对自然怀有敬畏之心、感恩之情、报恩之意，决不能有凌驾于自然之上的狂妄想法。顺应自然，就是要使人类的活动符合而不是违背自然界的客观规律。当然，顺应自然不是任由自然驱使、停止发展甚至重返原始状态，而是在按客观规律办事的前提下，充分发挥人的能动性和创造性，科学合理地开发利用自然。保护自然，就是要求人类在向自然界获取生存和发展之需的同时，要呵护自然、回报自然，把人类活动控制在自然能够承载的限度之内，给自然留下恢复元气、休养生息、资源再生的空间，实现人类对自然获取和给予的平衡，多还旧账，不欠新账，防止出现生态赤字和人为造成的不可逆的生态灾难。

生态文明的特征包括两个方面。在空间维度上，生态文明是全人类的共同课题。人类只有一个地球，生态危机是对全人类的威胁和挑战，生态问题具有世界整体性，任何国家都不可能独善其身，必须从全球范围考虑人与自然的平衡。在时间维度上，生态文明是一个动态的历史过程。人类发展的各个阶段始终面临人与自然的关系这一永恒难题，生态文明建设永无止境。人类处理人与自然的关系就是一个不断实践、不断认识的解决矛盾的过程，旧的矛盾解决了，新的矛盾又会产生，循环往复，促进生态文明不断从低级向高级阶段进步，从而推动人类社会持续向前发展。建设生态文明，就是要求人们要自觉地与自然界和谐相处，形成人类社会可持续的生存和发展方式。

2012年，党的十八大报告将生态文明建设提到前所未有的战略高度，不仅在全面建成小康社会的目标中对生态文明建设提出明确要求，而且将其与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道，纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局，这标志着我们党对社会发展规律和生态文明建设重要性的认识达到了新的高度。我们党所追求的生态文明，就是要按照科学发展观的要求，走出一条低投入、低消耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式；它是人类社会与自然界和谐共处、良性互动、持续发展的一种高级形态的文明境界，其实质就是要“建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约节约型、环境友好型社会”。

3 现行土地规划中存在的生态问题

土地利用总体规划是对土地资源保护和开发利用整治所作的统筹安排与整体部署，是实施土地利用管控和用途管制的主要手段，在土地管理工作中处于综合、先导和基础地位，是土地管理法治化的重要抓手和依据。我国迄今为止编制过三轮土地利用总体规划。第一轮规划的基期是1985年，其编制主要是为解决十一届三中全会后经济快速发展带来人地矛盾突出的问题，主要目的是为了严格保护耕地，保障农业生产，但此轮规划编制后基本未得到落实。第二轮规划的基期是1996年，其目的是为了盘活存量，节地挖潜，建立了占用耕地补偿制度和土地用途管制。第三轮规划的基期是2006年，主要强调了节约集约利用建设用地，提出了耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设用地占用耕地规模等6项约束性指标保护耕地。但是总体来看，土地利用总体规划编制的出发点是为了保障发展和用地需求，但并未把生态文明建设放在与之同等的位置。

3.1 缺乏对于山体、水体、矿藏等生态资源的统筹考虑

现行土地利用总体规划在编制与实施中，对于生态环境要素有一定考虑，但主要集中在耕地总量、林地覆盖率等土地利用数量结构的指标；缺乏对于山体、水体、矿藏等生态资源的统筹考虑，也未考虑土地利用空间格局对生态过程的影响，忽视了土地的巨大生态价值和功能、以及规划实施对生态环境产生的负面效果。

3.2 用地分类未系统明确地考虑生态用地

现行土地利用总体规划将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。农用地、未利用地均具有一定的生态服务功能，建设用地中也存在一部分绿地发挥着生态效用。但目前土地利用总体规划中对于农用地的规划更多是从经济效益角度出发，重视其生产功能，而较少考虑其生态景观功能；未利用地中的湖泊、水域等生态服务功能较强的地类，其生态价值也不被重视；建设用地中的绿地也未明确其生态作用，从而无法较好地进行用地管控。可见，现行土地利用总体规划的用地分类体系不利于生态文明建设。

3.3 忽视了规划实施的生态效果评价

当前我国对土地利用规划实施评价主要从规划控制指标、规划效果指标及执行结果方面进行评价。可见，当前的土地利用总体规划实施评价主要关注规划指标的完成落实情况、以及土地利用的经济效益和社会效益，但是对于生态效益的评价则十分缺乏，导致了土地利用总体规划实施的生态影响无法得到真实衡量。

4 现行土地规划调整完善须把握“三个关键点”

现行土地利用规划实施以来，各地认真执行规划、严格规划实施和管理，在坚守耕地保护红线、推进节约集约用地、保护改善生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展等方面都发挥了重要作用。但随着改革发展的深入推进，土地利用管理也出现了一些新情况、新问题，特别是二次土地调查查明的耕地、建设用地等状况与规划编制时发生了较大变化，现行土地规划与客观实际、发展需求之间出现了一些不协调、不适应，影响了规划的权威性和严肃性。在新的形势下，土地利用是否符合规划是依法管地用地的重要标准，土地规划的能力和水平是土地管理法治化程度的重要标志。2014年6月，国土资源部启动现行土地利用总体规划调整完善工作。本次土地利用总体规划调整完善基期年为2013年，目标年为2020年。这次规划调整完善，是在完成现行土地利用总体规划中期评估的基础上，依据二调成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。具体落实到各地县、市这个层面，就是要抓住“优化两个布局”，即优化好耕地保护布局和建设用地布局。这两个布局优化好了，既能够贯彻落实好党中央、国务院的大政方针，把该划定的耕地划定好，又能够结合当地实际，为当地新型城镇化、工业化的发展留足空间，因此，在具体工作中，必须牢牢把握三个关键点。

4.1 基本农田要划定好

划定永久基本农田，要以做好规划调整完善为前提，在坚守耕地数量红线的同时，严格执行以补定占、占优补优的规定，按照耕地质量等别从高到低的顺序划定永久基本农田，确保实有耕地质量不下降，切实守住耕地质量红线；同时突出重点部位，重点将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地，以及已经建成的高标准农田优先划定为永久基本农田，实行严格管理、永久保护。

4.2 城镇发展要保障好

要做到“三个到位”：一是城镇发展用地要调到位。要对基本农田和建设用地布局进行科学的调整优化，着力解决好基本农田保护区与城镇规划建设用地重叠、冲突的问题，保障城乡建设合理的用地需求。二是科学发展载体用地要留到位。要优先预留城乡一体化示范区、产业集聚区、商务中心区、特色商业区等科学发展载体用地，进一步整合优化现有建成区，充分保障近期发展区，适当预留远期控制区，推动发展载体实现更大规模、更高水平的发展，为工业化、城镇化留够建设用地和发展空间。三是生态环境用地要布到位。通过荒坡绿化、农田林网建设和建设用地绿化等多途径布局生态建设用地，在重要生态功能区、生态敏感区、自然保护区、水源保护区、脆弱区等区域划定生态保护空间，严格用地管控。

4.3 各类规划要衔接好

各县、市要结合“十三五”发展规划、各个专项规划，充分调研论证，做好相关规划与土地利用总体规划的协调衔接，处理好“多规合一”的关系。按照政府组织、部门联动的要求，健全工作机制，探索整合各类空间规划，促进多规融合，为各项规划最后能落地实施打下基础。结合主体功能区规划确定的不同地区国土空间主体功能定位和发展方向，合理调整土地规划目标任务和用地布局，促进各单项规划的衔接协调，统筹做好基本农田红线、城市开发边界线、生态保护红线“三线”划定工作，科学合理的构建城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。为新一轮规划目标的确定、空间布局和结构优化等提供科学依据。

5 生态文明建设对土地规划编制提出的现实要求

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆在“五位一体”总布局的战略高度。国土资源是生态系统的重要组成部分，是绿色发展的物质基础和重要载体，在生态文明建设中处于基础和自然主体地位。要认真把握新形势新要求，充分认识以绿色发展引领国土资源科学管理的重要意义。建设生态文明、倡导绿色发展，对我国土地利用来讲是迫切而又艰巨的任务。强调要坚持绿色发展引领、节约整治与保护并重，为加快推进生态文明建设奠定坚实基础。

因此，针对生态文明建设对规划的要求，新一轮土地利用总体规划在优化国土空间开发格局以及加大自然生态系统和环境保护力度方面，就是要科学划定城市发展扩展边界、布局国土空间，更好保护耕地和生态用地。结合我国土地国情，当前规划编制和实施，要重点做好四项工作：一是科学划定“三条红线”（即城市开发边界、生态保护红线、永久基本农田保护线），强化划划硬约束；二是实现“多规合一”。推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划高度衔接统一，落实到一个共同的空间规划平台上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。三是完善土地资源节约集约利用政策体系。以从源头倒逼绿色发展为导向，按照“严控增量、盘活存量、调整结构、提高效率”的原则，全面推进节约高效利用土地资源。研究存量建设用地盘活与新增建设用地指标挂钩机制，以及批而未供和存量低效用地处置利用。推动城市节约集约用地评价，大力推广节地技术和节地模式应用，合理开发利用地上地下空间，分地区、按产业健全节约用地标准体系。四是大力推进土地综合整治工作。以修复提升绿色发展的国土功能为方向，进一步拓展土地整治空间和范围，紧密围绕山水林田湖的统筹保护和系统修复为目标，组织编制好“十三五”土地整治规划，部署实施新一批土地整治重大工程，大力推进国土综合整治。加强挖掘存量建设用地潜力，促进城镇工矿低效用地的综合整治，完善社会资金参与土地整治机制。

表1 土地利用生态效益评价指标体系

6 新一轮土地规划修编须体现生态文明建设的要求

6.1 强化规划实施生态效益评价

新一轮土地利用总体规划在编制时，要加强规划实施对生态效益影响的评价，建立基于土地生态承载力，土地生态状态等方面评价体系，对人口承载力、土地承载力、社会经济承载力、土地质量状态、土地利用状态等方面进行评价，找出土地利用现状对生态发展的影响，并对土地利用面临的形势进行研判，把握土地利用方向。

根据评价结果，在土地利用总体规划修编中，注重生态环境的建设，从相关国土规划部门开始建立全社会生态效益优先的价值取向，紧紧围绕“三生”空间（即生产空间、生活空间和生态空间），引导城市土地供应，优化用地结构，加强集约节约利用，实现合理布局。

6.2明确界定生态用地，促进用地管控

当前土地利用总体规划的用地分类中，未明确生态用地的类别、范围与功能，不利于实施用地管制和保护生态安全。因此，在土地利用总体规划修编中，可明确“生态用地”这一用地类别，使其与农用地、建设用地并列。其次，明确生态用地的内涵与功能，即是以保护自然生态为主要目的，其用途应侧重自然生态系统的保护及其功能的发挥，尽量避免人类活动对自然生态系统的干扰和破坏。生态用地的范围包括耕地、园地、林地、水域等，此外当前用地分类中的“未利用地”可整体列入生态用地范围。第三，土地利用总体规划可进一步明确自然生态用地的指标控制量以及其他土地利用类型生态保护控制指标，保证生态用地的数量和质量，也使得生态用地、农用地和建设用地的结构合理。

6.3 坚持“底线思维”，推进“三线”划定工作

新常态下为加强生态用地保护，土地利用总体规划需要继续推动各地“三线”（即永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界线）的划定工作，促进城市由增量扩张向增量和存量并重扩张转变。三线划定要体现“底线思维”——即搜集尽可能多的信息，并对可能出现的最糟糕情况作出实事求是的评价，以此控制城市“摊大饼”式的无序扩张，促进高质量、内涵式增长，保护国家战略性、稀缺性资源。三线划定时，可以针对不同地区的国土空间开发特点，根据生态功能和实际程度，确定不同的资源环境主题和保护级别，明确保护重点，促进国土全域保护。

6.4 完善耕地保护政策以有效保护生态用地

耕地除具有保障粮食安全功能外，还具有重要的生态功能。在新一轮土地利用总体规划中，要将耕地资源作为城市的重要绿色空间和生态用地。除了粮食生产功能，本轮规划应充分发挥耕地的生态服务功能、绿色空间功能、文化景观功能、消化人畜排泄物保护水环境的功能，实现耕地的节约集约利用。

要进一步提高对耕地质量的内涵和生态功能的认识，注重耕地生态功能。提升耕地质量，不仅仅是提升土壤肥力、提高土壤有机质含量，最重要的是提升耕地的生产能力。树立“以数量为前提、以产能为核心、以健康为保证、以用养为基础、以效率为导向、以监管为手段”的新的全面的耕地质量观。同时，要特别注意各种耕地质量建设项目中存在的忽视耕地生态功能的现象，一是片面硬化，结果是多了混凝土空间少了自然科技，损失了寄养野生动植物的栖息之所；二是过分强调人机通行方便、水流顺畅，用水时快来快去，不用水时渠干沟枯，断绝了河水涵养万物的功能；三是片面强调耕地面积增加，填了池塘、洼地，挖了土丘、山岗，不能因地制宜地开展生态建设，断绝了野生动植物的生机。