网络空间治理：若干关键争议的是与非

吕晶华

网络空间治理：若干关键争议的是与非

吕晶华

国际社会的网络空间治理“知易行难”，重要原因之一，是各方在一些关键问题上存在剧烈争议，主要包括认知层面的“全球公域”与“网络主权”之争、机制层面的“多利益攸关方”与“多边主义”之争、规制层面的“适用旧法”与“创建新法”之争，以及“网络自由”与“信息安全”的治理目标之争。但深入考察可以发现，搁置空泛的理念争议，在具体问题上“求同存异”，既有迫切必要性又有现实可能性，是推进网络空间治理的重要前提。

网络空间；国际治理；网络主权；

吕晶华 籍贯河北石家庄。军事科学院中美防务关系研究中心，助理研究员，博士学位。

网络空间治理，是当前国际社会的热点话题。人们普遍认为，网络空间的快速发展与广泛运用，一方面推动着人类社会由工业社会进入信息社会，另一方面也带来诸多意想不到、亟待解决的问题。以恰当的方式框定网络空间发展方向，使其继续产生积极、有益的影响，防止负面因素无限膨胀，已是普遍共识。时至今日，有关网络空间治理的争论“已不再是互联网‘能否或是否应该被治理’”，而是何种治理“最受欢迎”①Philip M. Napoli, Diversity as an Emerging Principle of Internet Governance, July 2008, p.5. http：//www.fordham.edu/ mcgannon.。遗憾的是，国际社会在网络空间治理实践上依然举步维艰，这与互联网本身所特有的一些技术属性相关，但更重要的是世界各国在一些关键问题上分歧严重。本文拟就这些分歧作一简要分析，目的是从中找出不同主张之间的可能契合点，为今后的全球网络空间治理寻求可行路径。

一、网络空间治理对象：“全球公域”与“网络主权”与之争

按照“信息社会世界峰会”（WSIS）给出的定义，互联网治理是指“政府、私营部门和民间社会根据各自的作用，开发和实施共同的原则、准则、规则、决策程序和方案，以规范互联网的发展与使用”②World Summit on the Information Society, Tunis Agenda for the Information Society, 2005. http：//www.itu.int/net/wsis/docs2/ tunis/off/6rev1.html.，并不涉及互联网的属性问题。套用此概念，网络空间治理的范畴并不涉及网络空间的属性问题。然而，将网络空间视作不受主权限制的“全球公域”（global commons），还是强调其主权特质，这两种截然不同的理念，直接影响着网络空间治理的方方面面，也是网络空间国际治理弊端丛生的根源。①鲁炜：《坚持尊重网络主权原则 推动构建网络空间命运共同体—— 学习习近平总书记在第二届世界互联网大会上重要讲话精神的体会与思考》，《求是》2016年第5期。

坚持“全球公域”理念者强调，网络空间由遍布世界各地的电子设施联结而成，在这里，人们可以自由进出，数据传输和人际沟通也不再受到物理障碍和政治国界的制约。这种全球特质“对民族国家构成了挑战”，②Daniel W. Drezner, The Global Governance of the Internet： Bringing the State Back In, in Political Science Quarterly, 2002, p.480.使得网络空间成为类似于太空、公海的“全球公域”，③Sean Kanuck, Sovereign Discourse on Cyber Conflict Under International Law, in Texas Law Review, June 2010. http：// findarticles.com/p/articles/mi_7756/is_201006/ai_n54718730/.或是类似于南极那样的“在主权国家管辖范围之外的自然资产”。④United Nations, Glossary of Environment Statistics： Studies in Methods, series F, no. 67, United Nations 1997.其基本含义，是“不能被特定国家所控制，向所有国家、组织和个人开放，由于其存在超越了任何国家主权，必须通过国际条约或协定实施管理”。⑤Tara Murphy, Security Challenges in the 21st Century Global Commons, in Yale Journal of International Affairs, Spring/ Summer 2010, p.30.

与之形成鲜明对比的是，以中国、俄罗斯、巴西等为代表的众多新兴国家，强调网络空间的主权属性毋庸置疑。无论是连接网络的物理基础设施，确保网络运转的计算机、路由器、交换机等设备，还是在网络中不断流动的信息，以及创造和使用信息的主体——人，都与传统的国家有着千丝万缕的联系。因此，“所有政府在国际互联网治理领域应有平等的地位和责任”，国家拥有实施各自互联网政策的“主权权利”。⑥Tom Gjelten, Behind the Cyber Disarmament’s Debate, in Army, March 2011, p.33.中、俄两国2016年6月签署的《关于协作推进信息网络空间发展的联合声明》强调，“恪守尊重信息网络空间国家主权的原则……反对侵犯他国网络主权的行为”。⑦《 中华人民共和国主席和俄罗斯联邦总统关于协作推进信息网络空间发展的联合声明》，《人民日报》2016年6月26日，第3版。

两种主张之间的矛盾，已成为网络空间治理中无法绕过的话题。“多利益攸关方”“互联网自由”等广泛传播的概念，其逻辑起点都是对网络主权的全部或部分否定，有人甚至认为，“互联网自由”同“网络主权”之间的冲突俨然已经开启了一场“数字冷战”。⑧Min Jiang，China’s “Internet Sovereignty” in the Wake of WCIT-12，February 6, 2013. http：//www.chinausfocus.com.不过，随着网络空间国家化趋势的发展，这种分歧至少在中、美两国间开始有所弥合。美学者约瑟夫•奈认为，网络空间“部分受到主权控制”，⑨Joseph S. Nye, The future of Power, Pblic Affairs, 2011, p.143.最多只能称为“不完全公域”，或是具有联合归属权但却缺乏完善规则的共同所有物。⑩Joseph S. Nye, Jr., Cyber Power, Harvard Kennedy School, 2010, p.15.曾任美司法部长助理的杰克•戈德史密斯也认为，互联网“反映了各个国家施加的影响”。⑪Jack Goldsmith and Tim Wu, Who Controls the Internet? Illusions of a Borderless World, New York： Oxford University Press, 2006, p.41.美国政府在近期的官方文件中也都避免将网络空间归类为“全球公域”，而是先后提出了“全球连接空间”（globally connected space）、⑫Chairman of the Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America, February 2011, p.5.“共享空间”（shared space）⑬The National Security Strategy of the United States of America, February 2015, p12.等术语。

要在“网络主权”问题上解锁，还必须形成更大的共识。一方面，这要求美国等西方发达国家客观看待网络发展中国家的正当需求，接受适当的“权力让渡”，放弃追求、维护网络霸权的既有企图。另一方面，“网络主权”概念也有待进一步的细化、拆解，美国学者史蒂芬•克莱斯纳从四个层面加以解读的分析框架①网络主权可分为国内主权、独立主权、国际合法主权和威斯特伐利亚主权四类。前两者涉及各国政府对国内网络事务的管辖，是中、美等国共同认可的。各方分歧主要体现在后两类主权上，即是否将对方作为国际社会的平等成员，承认其享有独立处理网络事务的权利，可在不受外部干扰的情况下决定内部政治安排。具体内容参见：Stephen Krasner， Sovereignty： Organized Hypocrisy , Princeton University Press, 1999.具有重要参考意义，近期沈逸所提的“数据主权”②沈逸：《全球网络空间治理需要国际视野》，《中国信息安全》，2013年第10期，第39页。、郝叶力所提的“三视角”理论③《郝叶力：网络空间治理求同存异，“中国声音”获国际认同》，“环球网”2016年8月23日，http：//wap.huanqiu. com/MV8wXzkzNDQpMDRfMzcxXzE0NzE4ODQxMjA.等也都是这方面的有益尝试。笔者认为，或可尝试借用海洋的观念来看待网络空间，将其划分为完全归属一国主权管辖的“领网”、国家拥有部分权利的“专属经济区”和人类共用的“公网”，依据不同网络元件的不同性质划定其归属与政府权责。

二、网络空间治理机制：“多利益攸关方”与“多边主义”之争

治理首先要以恰当的体制机制为依托。美国学者罗伯特•达尔认为，建立治理体系需要四个方面的“政治秩序”，即制定适应政策的职权、执行政策的法律规则、对违背法律规则者的惩罚机制和为掌权者提供制定决策、实施法规空间的管辖权。④Robert Dahl, Democracy and Its Critics, Yale University Press, 1989.其中贯穿着一个关键要素——“权”，即各种主体享有什么样的权力。在网络空间，该争论的核心在于政府权责，由此引发了在治理机制上的“多利益攸关方”与“多边主义”之争。

赞成“多利益攸关方”模式的多为美、欧等发达国家。他们认为，网络空间是在政府影响领域之外成长起来的，90%以上的基础设施由私营部门掌管，⑤Rebecca Grant, Rise of Cyber War, a Mitchell Institute Special Repot, Mitchell Institute Press 2008, p. 16公司、国家、跨政府组织和民间社会等各类利益攸关者的共同参与，是网络空间持续发展的必要条件，政府的作用则被明显边缘化。这种模式走向极致，则是拒绝一切权威，以至于秉持“多利益攸关方”理念的互联网治理论坛（IGF），被认为值得肯定之处正是它缺乏决策制定权，因为这样它就不会做出错误的决策。⑥Social & Economic Factors Shaping the Future of the Internet, NSF/OECD WORKSHOP, JANUARY 31, 2007. http：//www. oecd.org/internet/economy/37966708.pdf.

另一种观点则认为，虽然互联网本身是分散的，但政府依然处于塔顶端，网络治理的主导权依然应归属于以政府为主体的多边机构。与前者相比，这种被称为“多边主义”的模式更强调“政府主导”特性，并以其高效性、易行性而在国际上得到越来越多的支持。印度、巴西、南非（IBSA）多次建议，在联合国系统中成立恰当机构，以“协调和发展与互联网相关的、一贯的、完整的全球公共政策”。⑦IBSA Multi-Stakeholder Meeting on Global Internet Governance- Recommendations, 2011. http： //www.culturalivre.org.br/ artigos/IBSA_recommendations_Internet_Governance.pdf.2012年国际电信大会(WCIT)上讨论的新版“国际电信规则”，附有“所有政府应对国际互联网治理拥有平等作用和责任”的条款，遭到美国、英国、加拿大、澳大利亚等国强烈抵制，但144个成员国中有89国最终同意签署。⑧International Telecommunications Union, Final Acts, World Conference on International Telecommunications, Dubai, 2012, Resolution 3, p. 20. http：//www.itu.int/en/wcit-12/Documents/ fi nal-acts-wcit-12.pdf.

近年来，两种模式之争愈演愈烈，美国政府甚至在决定交出“互联网名称与编码分配机构”（ICANN）管理权时明确表示，只能将其移交给“全球多利益攸关体”，“绝不接受任何政府主导的或政府间国际组织获得管理权”。⑨NTIA Announces Intent to Transit Key Internet Domain Name Functions, March 14, 2014, http：//www.ntia.doc.gov/pressrelease/2014/nita-announces-intent-transition-key-internet-domain-name-functions.但实际上，两者之间并不构成“非此即彼”的根本性矛盾。西方学者也认为，网络治理涉及技术标准、资源分配和公共政策3类要素，如果说前两者需要多种行为体共同决策的话，公共政策则是政府的传统职责范围。①John Mathiason, Internet Governance： the New Frontier of Global Institutions, Oxon： Routledge, 2009.在承认政府作用的前提下，两者完全可以相辅相成，互为促进。有待协商的，只是在不同领域政府应在多大程度上拥有主导权。

更重要的是，发达国家必须认识到，“多利益攸关方”模式之所以遭到抵制，是因为在众多发展中国家看来，“在西方国家已经形成既得利益的互联网领域”，②［英］马丁•雅克著，张莉、刘曲译：《当中国统治世界：中国的崛起和西方世界的衰落》，北京：中信出版社，2010年版，第7-8页。现有模式仅仅有利于“北方国家”，他们自己则被排除在治理架构之外，其关切无法得到关注。③Internet Governance： Mapping the Battleground, a Report from Global Partners and Associates, 2013, p.4. http：//apo.org.au/ resource/internet-governance-mapping-battleground.发展中国家强调政府主导的根本目的，是尽力争取在网络事务上拥有一定的发言权。正如时任中国国家互联网信息办公室主任鲁炜所说，“多边才能体现集体的力量” 。④“网络经济的未来——2014夏季达沃斯论坛对话活动”，新华网，2014年9月10日。http：//www.xinhuanet.com/ fortune/zhibo/2014dwslt_zb3/index.htm.可见，“多利益攸关方”与“多边主义”之争，表面上看是对政府作用的分歧，实质上则源于“数字鸿沟”的存在和持续扩大。帮助更多的发展中国家增强网络实力，是弥合各方分歧，协力推进网络空间治理的根本解决之道。

三、网络空间治理规则：适用旧法与创建新法之争

制定规则是网络空间治理的核心元素和最终途径，而其制定方式也成为当前国际社会热议的话题之一。其核心，是网络空间能否适用既有规则的问题。

西方发达国家作为现行国际法体系的主要创建者，认为其在网络空间的适用并不困难。美国2011年发布的《网络空间国际战略》明确指出，“发展网络空间国家行为准则，并不需要创建新的国际法律习惯，也不需要废止现行国际规则。长久以来形成的用以指导国家行为的国际准则，无论是和平时期或是冲突时期的准则，同样适用于网络空间”。⑤The White House, International Strategy for Cyberspace： Prosperity, Security and Openness in a Networked World, May 2011, p.9.在早期，美曾以此为由，拒绝俄罗斯等国关于制定网络空间军备控制规则的要求，声称世界各国“还没有明智到坐下来建立新条约的程度”，因此只能依靠逐渐积累国家实践和司法判例，找到在网络空间适用现有国际法的新途径。⑥Phillip A. Johnson, Is It Time for a Treaty on Information Warfare? , in Michael N. Schmitt eds., Computer Network Attack and International Law, Naval War College Press 2002, p.439.其目的是秉持“先建设后谈判”的拖延策略，为自身网络实力建设创造尽可能宽松的环境。在近期，西方国家基于这一论调，迫不及待地推出尚不成熟的《塔林手册：国际法在网络空间战中的适用》，企图通过抢占网络空间战规则制定权，维护在网络空间的绝对军事优势。

另一种看法则认为，网络空间是第一个由人建造的新空间，具有进入门槛低、行动隐蔽性强、难以溯源等与传统空间截然不同的新特点，现行国际法体系在其中难以适用。中、俄等国反复强调，应以其向联合国提交的“信息安全国际行为准则”为基础，以政府为主体，在联合国框架下开展协商，尽早就规范各国在信息和网络空间行为的国际准则和规则达成共识。该文件提出了维护信息和网络空间安全的一系列基本原则，是目前国际上就信息和网络空间安全国际规则提出的首份较全面、系统的文件。遗憾的是，中、俄等国的努力却被美国视为“旨在使政府有能力对网络信息的内容及流动施加控制”，⑦Of fi ce of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2013, Annual Report to Congress, May 2013, p.37.因而遭到有意的抵制与冷落。

与前两类分歧相比，这两种观点间的分歧更不显著。无论是创建新法还是适用旧法，都需要建立新的一套准则。近年来国际社会在网络规则制定方面的进展，无论是欧洲委员会2000年出台的《打击网络空间犯罪公约》，还是北约“卓越网络空间合作防御中心”2013年发布的“塔林手册”，都是重新制定一套法律的过程。在笔者看来，与其无休止地争论是否能适用旧法，不如将既有的法律原则作全面梳理，以考察哪些原则可以适用于网络空间，哪些则具有先天缺陷，需要确立全新的法则。例如，“主权”原则的适用既有必然性又有必要性，否则中美两国领导人达成的“共同推动制定网络空间国家行为准则”的共识，便会因政府管辖权的缺失而无法推进；反之，由于溯源问题难以解决，如将“自卫”原则适用于网络空间，则有可能导致一国“基于怀疑”发起反击，无异于打开了网络战争的“潘多拉”之盒，导致国际法中禁止滥用武力的堤坝最终崩溃。①31、Thomas Darnstaedt, Marcel Rosenbach and Gregor Peter Schmitz, Arming for Virtual Battle： The Dangerous New Rules of Cyberwar, in Spiegel Online, April 4, 2013, available at： http：//www.spiegel.de/international/world/expanding-combatzone-the-dangerous -new-rules-of-cyberwar-a-892238.html.对于这样的传统国际法原则，就绝不可在网络空间加以适用。

四、网络空间治理目标：“网络自由”与“网络安全”之争

网络空间治理的目标固然是多元的，但不同行为体出于各自的利益和关切，都会设定最优先目标。对美国而言，“网络自由”受到的关注度最高。互联网在设计建构之初，就将开放、互联作为首要考虑，这也使得人们在很长一段时间内，将网络视作“自由”的代名词。借用普通民众对绝对自由的向往，美国政府一再宣扬其“互联网自由”理念。2007年美国会的《全球网络自由法案》、2009年奥巴马访华期间的“网络自由”演讲，以及2010、2011年时任美国国务卿希拉里两次发表的“网络自由”演讲都反复表明，“全球连接自由”是美外交政策中的首要目标。②Speech of Secretary of State Hillary Clinton, January 21, 2010, available at： http：//www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135519.htm.2011年5月发布的《网络空间国际战略》，更加明确地强调“信息流通自由”的重大意义，将“网络自由”作为美国的政策方向，并对与其意识形态不同的国家大加抨击。

但对发展中国家而言，不同的社会发展阶段、国家建构和身份认同，使得他们普遍将维护政府合法性、保持社会稳定作为更重要的任务。广泛普及的信息网络，既是这些国家达成经济与社会发展目标的有力工具，也对他们的社会稳定构成前所未有的挑战。借助“推特”发起的“占领华尔街”运动、因社交网站大量传播而加剧的伦敦“街头骚乱”，以及“推特”、“脸书”等社交网站在东欧“颜色革命”、中东“阿拉伯之春”和东南亚多国的政治风波中所发挥的特殊作用，都给这些国家敲响了警钟。因此，他们多主张对网络实行一定程度的监管，要求在实施网络空间治理的过程中，要确保网络特别是网络信息安全。

这两者之间的分歧，既有理念与价值观上的差异，也有概念被恶意滥用而人为制造的矛盾。真正意义上的“信息自由”与“信息安全”不仅不构成矛盾关系，相反是互为依托的。正如现实世界中，人们通过制定交通规则确保道路安全，基于道路安全保障自由驾驶一样，发展中国家所追求的“信息安全”，实际上正是信息自由流动的根本保障。而他们所反对的“信息自由”，也只是不加束缚、以损害他人利益为代价的无限度自由，某些国家以此为工具达成干涉本国内政的政治目的。当前，抑制有害互联网言论的传播，已经成为包括若干西方国家在内的很多国家所推行的共同政策。2011年英国骚乱时期，卡梅伦首相在下议院指出，“我们正与警方、情报机构和业界密切协作，期望以此确定，在得知暴力、动乱和犯罪密谋的情况下阻止人们通过社会交媒体进行通信交流是否合适”。③Ronald Deibert and Masashi Crete-Nishihata, “Global Governance and the Spread of Cyberspace Controls, in Global Governance： A Review of Multilateralism and International Organizations, July-September, Vol. 18, No.3, 2012, p.343.“记者无国界”组织发布的《互联网之敌报告2014》（Enemies of Internet）也显示，美国、英国“一直声称捍卫言论和信息自由流动”的民主国家，也在强化对网络内容的审查和过滤。①Enemies of the Internet 2014： Entities at the Heart of Censorship and Surveillance, March 11, 2014. http：//rsf.org/en/news/ enemies-internet-2014-entities-heart-censorship-and-surveillance.随着“伊斯兰国”等恐怖组织日益娴熟地利用网络进行宣传、筹集资金、招募人员，有效控制网络言论、防止网络恐怖主义泛滥，符合各国的共同利益，为网络合作提供了新领域。

综上所述，当前各方在网络空间治理问题上的诸多争议，有价值观和利益不同造成的根本性分歧，也有理解和表述差异带来的问题，有些是可以通过默契和利益平衡达成妥协的。②方兴东、胡怀亮：《中美网络治理主张的分歧及其对策研究》，载《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第5期。回顾历史，治理一词在国际关系中的广泛应用，始于1992年世界银行推出的《治理与发展》报告，基调是推动受援国政府采取措施，实现更好的发展。可见，治理是手段，发展才是目标。网络空间治理作为一种新兴事务，更是以促进网络良性发展为目标的探索。“搁置争议，共同开发”的理念和“求同存异”的基本精神，在网络空间治理的实践当中依然具有指导性意义。与其在国际场合中拘泥于一些大而空泛的概念之争，不如努力将大争议化解为小问题，由易到难，循序渐进地实现突破，为网络空间的良性发展创造条件。

（责任编辑：钟宇欢）

An Analysis on Critical Debates Regarding Global Cyber Governance

LV Jing-hua

Despite the consensus about the necessity of global cyber governance, there are still a lot of obstacles in its process, including several critical debates on the nature of cyberspace, the governance model, the rule-setting principle and the aim of cyber governance. However, some of the different opinions are actually not as incompatible as imagined. It is both urgently necessary and practically possible to fi nd common ideas and work together to enhance global cyber governance.

cyberspace; global governance; cyber sovereignty

G20

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