世界信息社会峰会和全球互联网治理论坛十年回顾与未来展望

胡献红

世界信息社会峰会和全球互联网治理论坛十年回顾与未来展望

胡献红

本文旨在介绍联合国发起并倡导的世界信息社会峰会的核心理念和互联网治理论坛的中心议题，梳理全球信息社会过去十年的发展趋势及面临的挑战，分析互联网治理论坛十年来的议题演变、新增话题和所取得的阶段性成果。2016年是世界信息社会峰会完成第一个10年目标，开启下一个10年的第一年。本文借此机会综述十年来全球信息社会和互联网治理过程中出现的比较重要的国际法律文书及其主要精神和成果，并佐以国际政策界常用的数据来源和相关指数为中国的信息社会建设和互联网治理提供一定的政策和学术参考。本文仅阐述作者个人认知和观点，不代表所服务机构的任何观点和立场。

信息社会；互联网治理；以人为本；包容

胡献红 联合国教科文组织（UNESCO）传播与信息项目官员，2007年北京大学新闻与传播学院传播学博士。

一、世界信息社会峰会（2003－2005）和全球互联网治理论坛的建立（2006）：“以人为本，包容全纳，和促进发展的信息社会”

上个世纪中期以来，飞速发展的信息和传播技术，给人类社会带来巨大影响和冲击，许多专家认为人类已经进入“信息社会”。而以联合国为代表的国际社会第一次系统地对信息和传播技术带来的发展机遇和挑战进行评估和讨论，则始于2003年和2005年联合国召开的世界信息社会峰会“World Summit on the Information Society”(WSIS)。这两次峰会分别在日内瓦和突尼斯召开，主要由世界各国的政府代表团参加。由于信息社会所牵涉的议题广泛，同时也邀请了相关的联合国机构，国际组织，非政府组织，公民社会和私营企业参加，从而缔造了一个典型的“多方利益相关者”（Multi-stakeholder）参与的进程和论坛。以日内瓦峰会为例，来自175个国家的4,590位政府代表，3,310位非政府机构的代表和514位企业界人士，总计一万多人参加了会议。①数据见国际（ITU）官方统计：http：//www.itu.int/net/wsis/geneva/newsroom/index.html由于这次日内瓦峰会取得了巨大成功，后续的二段突尼斯峰会总参与人数达到了19,401人，政府代表5,857多人，非政府代表6,241人，以及大幅度增加的企业代表4,816人。②数据见国际（ITU）官方统计：http：//www.itu.int/net/wsis/tunis/newsroom/index.html

表1：2003年日内瓦峰会的多方利益相关者参与情况

正是由于广泛的参与，这两届峰会就信息社会的走向进行了深入的讨论，取得了丰硕成果，并达成了深远的共识，提交了四个纲领性文件：1、《日内瓦原则宣言》；2、《日内瓦行动计划》；3、《突尼斯承诺》；4、《突尼斯信息社会议程》。

2003年通过的《日内瓦原则宣言》明确提出国际社会“以人为本，包容全纳，促进发展的信息社会”愿景，在此信息社会中，人人可以创造、获取、使用和分享信息和知识，使个人、社区和各国人民均能充分发挥各自的潜力，促进实现可持续发展并提高生活质量。①信息社会世界高峰会议《原则宣言》（2003）：http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=1161|0这就是峰会达成的全球信息社会发展和建设的核心理念。这一理念也设定了信息社会的宏大目标，具体如何践行呢？《日内瓦行动计划》进一步概括了各国在截止2015年建设信息社会的11个方向和专业领域：②http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=1160|0

1.各国政府和所有利益相关方在推动信息通信技术促进发展方面的作用：即政府和公众以及企业应当建立伙伴关系，有效参与信息社会的发展和建设，也就是建立多方利益相关者参与的机制。

2.信息通信基础设施：即各国在信息科技战略方面要首先提供硬件设施和网络连接，尤其是在不发达的国家和地区。

3.获取信息和知识：即个人，组织和社区都可以利用通信网络获取信息和知识，使得信息和知识通过新兴传播技术实现广泛分享。

4.能力建设：即通过教育和培训来提高公众使用信息技术的能力和技巧，包括专业人员，女性和儿童。

5.树立使用信息通信技术的信心并提高安全性：即在国际和国内范围提高信息技术和数据信息的安全性。

6.环境建设：主要指建立配套的法律监管和政策环境。

7.信息通信技术的应用：即将信息通信技术应用在社会和生活的各个方面：电子商务、电子学习、电子卫生、电子就业、电子环境、电子农业、电子科学等。

8.文化多样性与特征，语言多样性与本地内容：即通过信息技术来保护和促进文化语言和内容的多样性，包括通过传统和数字媒体服务，提供与信息社会中个人的文化和语言相适应的内容。

9.媒体：即在传统社会中扮演重要角色的传统媒体例如报纸、广播电视以及新型媒体应当在信息社会中继续发挥重要作用。独立，自由和多样化的媒体在建设信息社会中发挥着举足轻重的作用，要鼓励南北国家之间的媒体合作和交流，优化信息技术的媒体功能，鼓励媒体发挥弥合知识鸿沟和文化多传播的内容。

10.信息社会的道德内涵：即弘扬信息社会应遵从普遍认同的价值观，推进公共利益，防止滥用信息通信技术。

11.国际和区域性合作：即通过国际和区域合作进一步促进普遍接入和弥合数字鸿沟。

表2：过去十届互联网治理论坛（IGF）的举办国以及大会议题一览

《突尼斯承诺》③http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=2266|0强调了弥合数字鸿沟的社会性挑战，即在促进各国信息技术基础设施建设的基础上，弥合数字鸿沟要以人为本，包括使得残疾人、妇女、儿童、社会边缘群体、弱势群体，原住民等都能够从信息社会受益，而在国际范围内，要特别关注发展中国家、经济转型期国家、最不发达国家以及其它处于困难时期的国家的特殊需要。针对作为社会数字鸿沟一部分的性别鸿沟，主张鼓励妇女参与信息社会和决策过程。

鉴于互联网技术的飞速发展和全球普及，2005年的《突尼斯议程》①http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=2267|0最重要的贡献是设置了全球互联网治理（Internet Governance）的议程。该文件明确指出“互联网已发展成为面向公众的全球性设施，其治理应成为信息社会日程的核心议题”。《突尼斯议程》前瞻性地提出：“互联网的国际管理必须是多边的、透明和民主的，并有政府、私营部门、民间团体和国际组织的充分参与。它应确保资源的公平分配、促进普遍接入，并保证互联网的稳定和安全运行，同时考虑到语言的多样性”。②http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=2267|0这段话列出了多方利益相关者（Multi-stakeholder）的主体：政府、私营部门、民间团体和国际组织。在过去十年里，随着社会各界更广泛地参与互联网治理，参与者的范围也在扩大，国际社会逐渐认可了一些新的利益相关者，比如2014年巴西召开的全球互联网大会（Netmundial）就在成果文件里正式确认了“技术团体”（technical community）“学术团体”（academic community）以及网络用户个人（users），③这种提法可以参见2014年互联网治理的里程碑式文件Netmundial推荐原则http：//netmundial.br/wp-content/ uploads/2014/04/NETmundial-Multistakeholder-Document.pdf而在联合国教科文组织有关互联网治理的成果文件④又见联合国教科文组织的ConnectingtheDots成果文件http：//www.unesco.org/new/ fi leadmin/MULTIMEDIA/HQ/CI/CI/ pdf/outcome_document.pdf里，还确认了新闻媒体（news media）作为互联网治理的另一个重要参与者。

关于互联网治理（Internet Governance），2005年的时候还没有统一的定义，《突尼斯议程》的第34段给出了工作定义：“由政府、私营部门和民间团体，基于各自领域，共同制定和采纳可以共享的原则、规范、规则、决策程序和项目，从而指导和引领互联网发展和使用的方向”。①注：所有这四个纲领性文件都有联合国的六种官方语言版本（英语法语西班牙语俄语阿拉伯语和中文），本文主要在参考英语原文的基础上，采纳大部分中文版的翻译，但某些关键定义，比如“互联网治理”，进行了更加精确化的翻译和处理。《突尼斯议程》的第35段强调互联网的治理包含技术和公共政策两个方面的问题，而且呼吁所有利益相关方：私营部门、民间团体、和相关政府间和国际组织（如联合国教科文组织UNESCO，国际电信联盟ITU等）的参与。与此对应的还有更加具体的举措：《突尼斯议程》的第72段请联合国秘书长在一个开放而包容的进程中于2006年召集一次有关利益相关方政策对话的新论坛，该论坛被称为互联网治理论坛（Internet Governance Forum, IGF），以讨论互联网治理相关的公共政策问题。

2006年，第一届互联网治理论坛在希腊的雅典召开，由此开启了全球互联网治理论坛的序幕。这是一个鼓励多方利益相关者参与的开放式国际论坛，所有人只要在网上注册就可以参加论坛。该论坛为期一周，2000多名政府、私营企业、民间团体和国际组织代表自主组织和参与两百场左右的分会场，工作坊以及圆桌会议，议题涉及网络接入，开放性，网络安全和多样性四大领域。在过去十年中，互联网治理论坛便在各国政府的接力主办下声誉日隆，议题和参与者也经历了很大演变，成为全球互联网治理的最有代表性的旗舰式论坛。过去十年中，该论坛逐年在不同的大洲和不同的国家举办，②http：//www.intgovforum.org/cms/home-36966吸引了越来越多的参会者，成为全球互联网治理政策讨论最权威的论坛。2016年的互联网治理论坛将于12月在墨西哥举行。③http：//www.igf2016.mx/

以2015年在巴西举行的第10届互联网治理论坛为例，由于恰逢信息社会峰会的十年审查进程以及联合国大会刚刚通过了2030可持续发展议程，大会主题聚焦于互联网治理对于可持续发展的作用，而事实上在过去10年中，“发展”是几乎每届论坛主题的关键词，这充分体现了互联网治理论坛对世界信息社会峰会“以人为本，包容全纳，和促进发展的信息社会”理念的贯彻。在2015年巴西大会上，共有来自116个国家的2000多名注册参会者，以及上千人通过网络远程参与论坛讨论。为期四天的会议，总计超过150个分会和工作坊，讨论了包括网络安全和信任、互联网经济、包容全纳和多样性、开放、加强多利益相关方合作、互联网和人权、关键的互联网资源以及新近话题等。

值得注意的是，本着透明和分享的原则，这十次论坛的大会议程和会议纪要，逐场文字实录都如实地保存在联合国经社部互联网治理论坛秘书处维护的互联网治理论坛网站④http：//www.intgovforum.org/cms/home-36966上，成为普遍接入和分享的公共信息资源，为世界范围的政策制定者和研究者提供参考。最近有一个自发性的活动叫“互联网治理论坛之友”，通过更加先进的数据管理和搜索技术，建立了一个十分用户友好的网页，⑤互联网论坛之友：http：//friendsoftheigf.org/方便读者从理解使用关键字来查询互联网治理论坛的网站内容。

二、信息社会峰会后续十年：趋势与挑战

日内瓦和突尼斯峰会之后，日内瓦行动方案的11条发展方向和专业领域主要由联合国系统几大国际机构牵头协调和执行：国际电信联盟（ITU）、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）、联合国教科文组织（UNESCO）和联合国发展基金（UNDP），总协调机构是位于UN总部直接向联合国大会（UNGA）报告的经社理事会（ECOSOC）及其授权的科技促进发展委员会（CSTD）。在过去十年中，国际电信联盟在其他机构的合作下，每年在日内瓦举行世界信息社会峰会论坛（WSISForum），旨在跟踪和讨论日内瓦行动计划的贯彻执行情况。

2015年12月份，联合国第70次大会审批和通过了《信息社会峰会成果文件》，①《关于信息社会世界首脑会议成果文件执行情况全面审查的大会高级别会议成果文件》http：//workspace.unpan.org/ sites/Internet/Documents/UNPAN96085.pdf标志着峰会后续执行的第一个十年告一段落，同时展望了2015后致力于实现2030可持续发展目标②联合国2030可持续发展目标http：//www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/的信息社会战略。《信息社会峰会成果文件》充分认可了过去十年信息传播技术在连通性、使用、创造和创新方面实现的显著增长，这些技术成为消除贫困和改善经济、社会和环境的新工具。该文件特别引用了许多具体数据来说明这一点：全球移动电话用户数目已从2005年的22亿增加到2015年的71亿；到2015年底，有32 亿人上网，超过世界总人口的 43%，其中 20亿人来自发展中国家；固定宽带用户普及率已近 10%，2005 年为 3.4%；移动宽带仍然是增长最快的市场部门，保持着两位数的增长率，在 2015 年达到 47%，自 2007 年以来增加 11 倍。

日内瓦峰会确立的“以人为本，包容全纳，和促进发展的信息社会”的愿景在过去十年来持续激励全球范围内的后续行动，而这一愿景正在逐渐地变成现实：从2005到2015十年间，信息技术对社会和经济发展的影响力迅速增加，信息技术极大地推动了几乎世界上每个国家的社会和经济发展，国际电信联盟和世界经济论坛都有报告和数据证明这一点。

下面图表来自国际电信联盟2013年发布的全球报告，自2003这10年来最为显著的发展就是全球手机用户的剧增，从20%多增加到96.2%，几乎实现了全球范围的全面普及，成为最为广泛的信息接入方式。其次就是全球互联网接入率从不到20%增加到41.3%，与此同时移动宽带的接入近年来高速增长到29.5%，直追固定电缆网络接入的38.8%。而唯一出现下降趋势的就是传统固定电话的用户，已经逐渐减至16.5%。

图1：全球信息传播技术接入的发展，2003-2013③国际2013年报告：测量信息社会，第2页http：//www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2013/ MIS2013_without_Annex_4.pdf

本着日内瓦信息社会峰会“以人为本，包容全纳，和促进发展的信息社会”的精神，信息传播技术的物理接入鸿沟的弥合并不意味着数字鸿沟的全面克服。《信息社会峰会成果文件》关切数字鸿沟的社会层面挑战，例如互联网使用的社会鸿沟，国家之间和国家内部以及 男女之间的数字鸿沟仍然存在，为此须采取进一步行动，并加强创造有利的政策环境和国际合作，以改善互联网接入的可负担性、互联网用于获取工作和教育机会、促进能力发展、互联网上多种语言的内容生产、通过互联网促进多元文化保护、促进互联网方面的投资和适当筹资，等等。从下图可以看出，发展中国家数字鸿沟的一大挑战，互联网使用的性别鸿沟，相比发达国家男女网民几乎持平的情况，发展中国家的女性网民比男性网民低16%。因此在未来要鼓励所有利益攸关方充分参与信息社会并有机会获得新技术，特别是促进发展的信息和通信技术，确保妇女在相关领域的权益。

图2：互联网使用方面的性别鸿沟：2013④国际2013年报告：测量信息社会，第12页http：//www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2013/ MIS2013_without_Annex_4.pdf

为综合测量信息技术对社会和经济发展的推动作用，国际电信联盟于2009年开发了信息技术发展指数（ICT Development Index, IDI）,该指数由信息技术接入指标（包括电话，手机，电脑和拥有互联网接入的家庭数）、使用指标（互联网用户、宽带用户和移动宽带的比例）和技能指标（指平均识字率、高中入学率和大学入学率）组成，用来测量不同国家信息技术接入、使用和所掌握的技能的水平。发达国家和发展中国家在这个指标上有显著差异，以2013年为例，发达国家的IDI指数为7.25，而发展中国家为4.88。①2014年全球信息技术报告，第65页：http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/基于此，国际电信联盟2014年发布的报告作了一个信息技术发展指数和人均国民收入（Gross National Income, GNI）之间的相关性分析，从结果来看，两者存在非常显著的相关性（r=0.78），图中信息技术发展指数较高的国家所对应的是人均国民生产总值最高的欧洲，北美和亚太较发达国家。该报告还指出，在那些信息技术指数领先的国家，信息技术市场的自由度和竞争性更强，更多创新，而且人们使用信息技术的技能更好。②国际2014年报告：测量信息社会，第46页http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/

图3：信息技术发展指数(IDI)与人均国民收入（GNI）的相关性分析2013③国际2014年报告：测量信息社会，第60页http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/

正基于此，《信息社会峰会成果文件》指出，数字经济是全球经济中一个重要和日益增长的组成部分， 信息技术的发展与国内生产总值的增加相互关联，扩大所有国家、特别是发展中国家在数字经济中的参与至关重要。而且，信息和通信技术有助于提高社会福利水平和包容程度，为公民、企业和政府提供了新的渠道，使其能够分享和增进知识并参与影响其生活和工作的决策。藉助信息和通信技术，在政府提供公共服务、教育、保健和就业以及在商业、农业和科学等方面取得了突破，更多的人有机会获得过去可能难以企及或负担不起的服务和数据。

为了更加全面衡量不同国家和社会信息技术发展的完备程度及其对社会和经济的促进程度，达沃斯世界经济论坛（World Economic Forum, WEF）的全球信息技术报告研发了网络完备度（Networked Readiness Index，NRI）的综合指数，综合考量了四大分支指标：1、政策法规和企业创新环境2、基础设施，数字内容，可负担的价格和技能3、个人使用、企业使用和政府使用水平4；经济和社会影响水平。④2014年全球信息技术报告，第6页：http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/该指数的统计结合了定量和定性的数据，并广泛采纳了国际机构和研究机构的可靠数据。从2014年的统计结果显示（图表4），网络完备程度最高的前十国家主要是北欧、北美、日本、韩国、新加坡等，其网络完备指数在5.4-7.0之间，中国的网络完备指数为4.05，居世界第62位。

该指数意在说明一个国家的信息技术发展在多大程度上促进了社会和经济的发展和福祉，该报告还分析了一些代表性国家网络完备指数的成因：⑤2014年全球信息技术报告，第9-23页：http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/以连续2013-2014两年网络完备指数居首的芬兰为例，芬兰拥有出色的信息技术基础设施建设，90%的人口上网，技术和非技术创新水平高，加之芬兰自1990年中期以来将建设信息技术生态系统作为应对经济危机的对策，而且所有利益相关方（政府，企业和个人等）都积极参加了这个过程，因此总体上取得了积极的成果。新加坡的信息完备指数连续两年位居第二，成功原因在于其十分有利于企业和创新的政策法规环境，政府制定了一个非常清晰的数字战略，提供了世界上最好的在线服务，其城市规模也有利于信息技术基础设施不断得到提高，而且拥有世界上最好的教育质量。中国尽管从整体规模上是一个信息技术和互联网大国，但网络完备指数偏低，主要因为中国在充分利用信息技术潜能方面相对滞后，虽然专利申请数目有所增长，但整体水平相对较低（世界第32位）：每100万人口只有11.5个专利申请。虽然中国的个人上网率增加很快，但只有40%的网民比较常用互联网，而且固定宽带接入率只有13%（世界第51位），移动宽带接入为17%（世界76位）。因此同企业（44位）和政府（38位）相比，中国的个人互联网使用程度相对较低（80位）。中国有人口规模的限制，政策和税收环境也需要朝着更有利于信息技术采用和企业发展方向改进。

图4：网络完备指数（NRI,2014①2014年全球信息技术报告，第9页：http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/)

总的来说，正如联合国贸易和发展大会撰写的《信息峰会十年回顾报告》②http：//unctad.org/en/PublicationsLibrary/dtlstict2015d3_en.pdf的评价：“信息科技网络和服务能力比十年前增畅了30倍，万维网由于社交媒体和其他用户生产内容平台的出现变成一个更加交互的平台，而新兴的技术：云计算、大数据、社交媒体分析等，都在催生新兴的企业和政府运作形式，增进人民对社会和经济趋势的预测，并为促进发展的新举措开辟新道路。然而，在2005年人们讨论《突尼斯议程》时，固定和无线宽带、移动互联网、智能手机和平板电脑、云计算、开放数据、社交媒体和大数据都还没有进入视野，但现在已被视为可持续发展的重要推进工具。这也体现了信息技术发展的速度之快和不可控制的特点，正因如此，如何最大限度发挥信息技术的潜力，如何将信息技术融入社会和经济发展，如何运用信息技术改善政府、企业、教育、卫生等公共服务事业，如何制定和更新相应的政策法规框架，如何赋能每一个公民和个人通过信息技术获益，都将持续挑战2015年后的每一个国家和社会。

为应对这些挑战，《信息社会峰会成果文件》再次强调了多利益相关方合作和参与的价值和原则，这种合作和参与是信息社会世界首脑会议进程从一开始就具有的特征，确认各国政府、私营部门、民间社会、国际组织、技术和学术界以及所有其他相关利益相关方的各自作用和责任范围内的有效参与、伙伴关系和合作，特别是在发展中国家享有均衡代表性的前提下，对于建设信息社会仍然至关重要。

三、全球互联网治理论坛（IGF）多方利益相关者参与的十年实践：议题与成果

已经举办十届的全球互联网论坛（Internet Governance Forum）缔造和实践了多方利益相关者参与政策讨论的最佳典范，也是信息社会峰会后续的显著成就之一。而这种参与模式正在世界范围内迅速复制和铺开。除每年一度的全球互联网论坛，每年世界上所有地区和许多国家还举办总计超过70个以上的地区性和国家范围的互联网治理论坛，而且还开创了诸如“动态联盟”(dynamic coalition)，“最佳实践分享论坛”(Best Practice Forums, BPFs)，为政策制定者提供相关领域的参考文件和资源，比如如何规范和消除不良通讯，如何建立计算机安全事件反应团队(Computer Security IncidentResponse Teams ，CSIRTs)，如何建立多方利益相关者参与的机制，如何应对网络欺凌和针对女性的网络暴力，如何就IPV6和IXPs制定政策等等。

互联网治理论坛的一个制度性创新是于2011年创建了“多方利益相关者咨询组”（Multistakeholder Advisory Group - MAG①http：//www.intgovforum.org/cms/magabout），这是一个由联合国秘书长直接任命的专家组，为秘书长就互联网治理论坛的组织和日程给予建议，一般由55位来自政府、私营企业、公民团体、学术和技术团体的专家组成，由各团体自主推荐人选，除政府代表由各国政府指定外，其他成员每年轮换大约30%。也就是说，每位MAG成员的最长任期是3年。中国互联网协会于 2013年首次成功推荐了来自中国的互联网专家进入到MAG专家组参与互联网治理论坛的管理和组织工作。②http：//www.intgovforum.org/cms/component/content/article/121-preparatory-process/1290-mag-2013MAG专家组不仅讨论确定每年互联网治理论坛的主题，而且直接评估并批准每年来自全球各方的200多个工作坊提议，因此对整个互联网治理论坛的成功举办起了决定性的作用，而他们代表多方利益和观点的兼容并包性则从制度上保证了互联网治理论坛的代表性。

因此，全球互联网治理论坛不再只是一个年度论坛，而是成为一个庞大的全球性生态系统，③David Souter “Inside the Information Society： The IGF - retreating to advance, https：//www.apc.org/en/blog/inside-information-societyigf-retreating-advance在这个生态系统里，各方人们就他们关心的互联网使用和政策问题在国际、地区和国家层面进行广泛和无微不至的参与和交流，从而影响和催生互联网政策和实践的结构性变化。

值得注意的是，在过去十年中，发展中国家在互联网治理论坛中的代表性持续增加，从最早的发达国家为主到目前基本持平。以2016年底即将举行的第11届论坛为例，大会一共收到超过270个工作坊的提议（最终由MAG专家组筛选出100个左右给予举办），其中来自发达国家的提议数量是54%，发展中国家的提议数占46%。

互联网治理论坛也广泛采纳多方利益相关者参与设置的议题，在即将举办的11届大会，来自公民团体的提议占了二分之一强，其次是技术团体，来自私营企业和政府的提议分别占10%和6%，MAG专家组认为应该鼓励政府、私营企业和学术界更加积极 的参与论坛议题的建议，以进一步提高论坛政策讨论的代表性和质量。

图5：2016互联网治理论坛工作坊提议的多方利益相关者比例

在过去十年的论坛进程中，有关互联网治理的议题也逐步确立了各方共同关注的核心领域，而每个领域的具体议题则处在不断变化之中，以应对迅速发展的互联网技术所带来的新挑战。总的来说，正如《突尼斯议程》定义的那样，互联网治理是一个很宽泛的概念，全球互联网治理论坛从第一届雅典开始基本确立了内涵十分丰富的五大议题领域：

第一大议题领域：互联网的开放性（Openness）。开放性，被认为是互联网最重要和最独特的原则和特点，互联网为亿万网民提供了无远弗界的实时动态交流平台。互联网治理论坛所关注的是如何最大限度维护这种开放性，不因种种政策和技术更新而受到不利的限制，也不因国家和用户的贫富而在获取信息方面受到影响，从而使得互联网的开放性服务于社会发展和推进公民线上的表达自由和信息接入权利。

第二大议题领域：网络安全(CyberSecurity)。网络安全既指互联网基础设施的安全，这需要国家、国际组织、私营企业以及技术团体的通力合作，同时也包括网民个人的隐私权不受侵犯以及用户免予受到网络病毒、垃圾邮件以及其他形式的网络攻击。网络安全的问题在“斯诺登泄密”事件后急剧升温，国家如何合法合理的进行互联网监控，国家安全措施如何不以妨害网民隐私权和其它基本权利为代价，等成为互联网治理论坛上持续讨论的热点问题。

第三大议题领域：互联网的多样性(Diversity)。互联网多样性的核心问题是语言多样化（Multi-lingualism），互联网作为全球性的公共舆论和信息交换平台，应该承载丰富多样的语言内容，各国应该鼓励和推动网民使用本地语言上网，从互联网名称与数字地址分配机构①https：//www.icann.org/zh（ICANN，Internet Corporation for Assigned Names and Numbers）推行的国际化互联网域名（International Domain Name）到政府和企业采取措施促进多语言接入互联网和本地内容的生产，都有利于促进互联网的语言多样化以及文化多元。联合国教科文组织早在2003年通过了《关于普及网络空间及提倡和使用多种语言的建议书》②http：//www.unesco.org/new/en/communication-and-information/about-us/how-we-work/strategy-and-programme/promotionand-use-of-multilingualism-and-universal-access-to-cyberspace/，就“开发多种语言的内容和系统”、“推动网络和服务的使用”、“开发公共领域的内容”和“重申公平兼顾权利拥有者与公众双方的利益”四个方面给予了政策建议。

第四大议题领域：互联网接入（Access）。2005年，全球有10亿网民，2010年增加到20亿，2014年增加到30亿。③数据来源：http：//www.internetlivestats.com/internet-users/如何让下一个10亿人上网，是互联网治理论坛的经典话题。政府在国家层面营造适当的政策环境，促进电子商务，扩大宽带覆盖面，鼓励互联网服务商的竞争以便降低价格，对于互联网的普及起关键作用。

第五大议题领域：关键的互联网资源(Critical Internet Resources)。这个议题涵盖互联网物理和逻辑基础设施的一系列问题：互联网域名domain name system (DNS)和Internet protocols地址的管理问题，根服务器的管理，网络标准制定，互联节点（interconnection points），电信基础设施，涉及许多国际机构、技术团体，如IETF（互联网工程任务组，全球互联网技术规范的研发和制定）、W3C（万维网联盟,国际中立性技术标准机构）、ISOC(国际互联网协会,负责制定互联网相关标准及推广应用为目的)等。而位于美国的互联网名称与数字地址分配机构（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN)）作为域名体系和根服务器等诸多关键互联网资源的管理者，成为讨论的焦点，许多人担心该机构由于其同美国商务部的合同关系，会使得属于世界的互联网的关键资源受到美国政府的控制。经过许多届论坛的争议（论坛似乎没有这么大的影响力，应该是多方面的因素决定的），美国商务部电信和信息管理局于2014 年3月14日做出了一个历史性决定，即宣布将互联网关键职能IANA（ICANN中管理域名、互联网协议地址、相关数字标识符和协议参数的顶级注册管理机构）的管理权移交给全球互联网多方利益相关社群，而这一移交进程仍在进行之中，并持续在互联网治理论坛上进行讨论。

在最近几次互联网治理论坛上，由于“斯诺登泄密”事件的持续影响，公民的隐私权利和线上表达自由权利成为热点，联合国人权理事会因此于2012年通过了《促进、保护和享受互联网上的人权》④http：//hrlibrary.umn.edu/hrcouncil_res26-13.pdf决议，联合国大会于2014通过了《数字时代的隐私权》决议，⑤http：//unbisnet.un.org：8080/ipac20/ipac.jsp?session=1PQ86449792T1.4551&pro fi le=bib&uri=full=3100001～!1038902～!113 &ri=1&aspect=subtab124&menu=search&source=～!horizon决议强调，按照国际人权法规定的各国义务，任何人的隐私、家庭、住宅或通信均不得受到任意或非法干涉。该决议促请所有国家审查其有关通信监控的程序、做法和立法，及其截获和收集个人数据，包括大规模监控的做法，以期通过确保充分和有效执行国际人权法规定的所有义务，维护载于《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》（适用于公约缔约国）的隐私权。联合国人权理事会于2015年任命了第一位隐私权的特别报告员，①http：//www.ohchr.org/EN/Issues/Privacy/SR/Pages/SRPrivacyIndex.aspx与此同时，国际社会对于当前网络隐私权的重视驻日提高，许多国家把隐私权方面的立法保护和更新提上日程。

在过去十年中，受互联网治理论坛启发，催生了一系列全球性互联网政策论坛和机构，例如智囊机构全球互联网治理委员会(Global Commission on Internet Governance)，非洲多方利益相关者倡议的“非洲互联网权利和自由运动”(African Declaration on Internet Rights and Freedom initiative)，巴西政府和互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）2014年联合举办了世界互联网大会(“NETMUNDIAL”)，一千多名世界各地的代表起草并通过了世界互联网②http：//netmundial.br/netmundial-multistakeholder-statement/多方利益相关方文件，里面设定了有关互联网治理的基本原则和路线图，在互联网政策界成为广为引用的文件。联合国教科文组织于2015年3月份举办了“点点相连”互联网多方利益相关者大会，其195个成员国在2015年底的38届大会上通过了“点点相连”大会的成果文件和“互联网普遍性”（Internet Universality）的概念框架，为该组织在互联网接入、言论自由、隐私和网络伦理四个领域确定了未来发展方向，并提出了38项行动建议。

在2016年论坛的工作坊提议中，下列图表统计了各方所关注的议题分布，最受关注的议题集中互联网上的权利问题（包括隐私权、自由表达权、性别平等、儿童保护等）和互联网的接入和发展问题（包括网络接入、互联网经济、网络安全、网络素养等）。

图6：2016年互联网治理论坛的议题比例③MAG 咨询会文件http：//www.intgovforum.org/cms/documents/igf-meeting/igf-2016/magmeetings/801-open-consultations-12-july-igf-2016-workshop-evaluations-stats-synthesis

四、结论

信息社会世界峰会的十年历程显示，信息技术不但带来经济繁荣，而且促进社会进步。《信息社会峰会成果文件》制定的愿景是：建立一个以人为本、兼容并包和促进发展的信息社会。为了实现这一目标，各国政府、私营部门、民间社会、国际组织、技术和学术界在内的所有利益相关方需要持续努力和行动。

互联网治理论坛（IGF）作为世界信息社会峰会的重大成果之一，也需要进一步提升所有相关方的参与。联合国经社理事部（UNDESA）作为全球互联网治理论坛的主管单位，于2016年7月在纽约举行了互联网治理论坛研讨会，并公布了研讨纪要，④互联网治理论坛十年研讨纪要http：//www.intgovforum.org/cms/documents/igf-meeting/igf-2016/812-igf-retreat-proceedings-22july/ file总结了互联网治理论坛举办十年来的主要影响。在过去十年里，在全球互联网治理论坛的框架下，诸如网络犯罪和人权、连接下一个10亿人上网、互联网监控和隐私等热点问题得到充分讨论与关注。该论坛创造了一种新型的更具有兼容性和包容性的政策讨论和决策文化，打造了一个包括技术团体、政策团体以及民间团体可以有效对话的全球性动态社区，促进了国际和地区性合作，也持续吸引更多的人加入到各个层面的政策讨论。过去十年来地区和国家层面的互联网治理论坛（national and regional IGFs (NRIs)如雨后春笋般涌现。

(责任编辑：李晓晖)

WSIS and Global Internet Governance Forum Ten Years Review and Future Outlook

HU Xian-hong

This paper based on the author’s ten years work experience in WSIS and Global Internet Governance Forum, aims at introducing the core idea of WSIS and the central topic of Internet Governance Forum. The article also wants to sort out the developments and challenges of the global information society in the past ten years and analyses the evolution of the topics, the new topics and the substantive results of Internet Governance Forum. WSIS completed the fi rst 10 years target in 2016, starting the fi rst year of the next 10 years. This research summarizes the important international legal instruments, main spirits and achievements of the process of global information society and internet governance in the past ten years, providing some sources of frequently-used data and related index in the international policy community, with the hope that this research can provide somecertain policy and academic reference for the construction of information society and internet governance in China.

information society; internet governance; People-centered; inclusiveness

G203

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