ICANN治理架构变革进程中的方向之争：国际化还是私有化？

沈 逸

ICANN治理架构变革进程中的方向之争：国际化还是私有化？

沈 逸

2016年9月30日即将揭晓的IANA监管权限转移进程结果，是ICANN治理架构变革，以及其所象征的全球网络空间治理架构变革中最具象征性的事件。整个变革进程中，始终贯穿国际化还是私有化的方向之争。这是资本和政治权力扩散至网络空间的必然。本文尝试简单梳理相关发展进程，从基础实施和基本政策实践角度提出若干看法和建议。

网络空间治理；国际化；私有化

沈逸 复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，复旦大学网络空间治理研究中心副主任，中国网络空间研究院特约研究员。

2016年8月16日，美国商务部电管局（the National Telecommunications and Information Administration，缩写NTIA）通知互联网名称与地址管理机构（the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，缩写ICANN），如无重大意外，将考虑让互联网地址分配局（the Internet Assigned Numbers Authority，缩写为IANA）监管权限的委托合同于2016年10月1日自动过期。①Lawrence E. Strickling, “Update on the IANA Transition”, http：//www.ntia.doc.gov/blog/2016/update-iana-transition，（2016年9月10日）如果生效，这一不可逆转的进程，将被解读为全球网络空间治理朝着“国际化”，或者说，摆脱美国政府事实上的单独控制，迈出重要的一步。

截至2016年9月20日，上述转让进程已经进入最后、也是最为艰巨的阶段，即美国国会要批准商务部电管局同意转让监管权限的决定。2016年9月8日，美国参众两院4名国会议员，联名致信美国商务部部长和司法部部长，要求相关部门在10月1日之前，就监管权限转移可能带来的负面影响，特别是“由于转移监管权限可能导致威权国家在互联网治理中的地位上升”问题，做出详细回答。②来源：https：//www.judiciary.senate.gov/imo/media/doc/2016-09-08%20CEG,%20Senate%20Commerce,%20House%20Judicairy,%20 House%20E&C%20to%20DOJ,%20DOC%20-%20IANA%20Transfer.pdf （2016年9月10日）

除了美国国内，IANA监管权限的转移，以及与此紧密相连的ICANN治理架构变革，也是利益相关方密切关注的焦点。这个变革的方向，在ICANN官方网站的移交权限专栏，以及美国政府的正式文件中，都称其为“私有化”（Privatization）；而在另一些场合，其他利益相关方，尤其是新兴经济体和发展中国家的政府代表，则通常会使用“国际化”（Internationalization）来描述这一进程。

从20世纪90年代开始，“私有化”和“国际化”就贯穿在IANA监管权限机制构建的始终，也一直左右着全球网络空间治理结构变革前行的方向。

一、ICANN与美国政府的监管权限：从“绿皮书”到“白皮书”

有关ICANN以及IANA监管权限国际化的问题，核心指向支撑互联网乃至全球网络空间正常运行最为关键，可能也是最具象征意义的资源，包括域名注册、解析、根服务器、根区文件和根区文件系统等。①相关参考和说明资料，参见RFC 2870 - Root Name Server Operational Requirements，RFC 2826 - IAB Technical Comment on the Unique DNS Root。从美国政府的角度看，这一问题的起点，是1997年7月1日，时任美国总统克林顿签署行政备忘录，要求美国商务部推进实现域名解析的私有化，这一私有化必须有助于增强域名解析的竞争性，并有助于推动域名管理的国际参与。②参见：The White House, “Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies,” (July 1, 1997), http：// clinton4.nara.gov/WH/New/Commerce/directive.html（2016年9月10日）

为了回应这一要求，美国商务部电管局在1998年1月30日出台了名为“绿皮书”（Green Paper）的政策立场文件（Statement of Policy）初稿，尝试落实克林顿政府推进域名解析私有化的要求。在此之前的两天，1998年1月28日，在域名解析的技术和早期管理中发挥重要作用，主导创建IANA的波斯特尔（John Postel）教授，进行了一项理应被关注，但经常被忘记的实验：通过一份电子邮件，他将12台互联网区域根（域名）/辅助根服务器（regional root nameserver）中的8台，指向了一个不同的主根服务器：从原先国际应用科学公司（Science Applications International Corporation，缩写为SAIC）下属网络解决方案（缩写为NSI）公司的A根服务器（名称为：A.ROOTSERVERS.NET，IP地 址 为：198.41.0.4）， 指向了IANA自有的根服务器（名称为：DNSROOT. IANA.ORG，IP地址为：198.32.1.98）。在一段比较有限的时间里，当时全球的互联网实际上运行在具有两个“根服务器”构成的域名解析系统里，其中一个根区包含一台主根服务器，八台处于非美国政府部门控制下的辅助根服务器；另一个根区包含一台主根服务器，四台处于美国政府部门（航空航天署，国防部，弹道导弹实验室）控制下的辅助根服务器。用户并没有感受到什么影响。从能够接触到的公开材料看，各方倾向于将此描述为一个“实验”，在接到政府官员等各方的系列电话、要求以及命令之后，波斯特尔教授在1998年2月5日前结束了这一“实验”，将整个域名解析系统的根区恢复原状。③根据相关资料整理，主要来源：Klein, Hans. "ICANN and Internet governance： Leveraging technical coordination to realize global public policy." The Information Society 18.3 (2002)： 193-207；Mueller, Milton. Ruling the root： Internet governance and the taming of cyberspace. MIT press, 2002.

“实验”结束之后，同年2月11日，波斯特尔教授与时任互联网架构理事会（Internet Architecture Board，缩写IAB）主席卡朋特（Brian Carpenter）成立了IANA移交建议组（IANA Transition Advisor Group， 缩写为ITAG），整个组包含六个小组，成员来自与互联网工程师任务力量（Internet Engineering Task Force，缩写为IETF）长期保持联系的“圈内人士”：除了卡朋特之外，还有Verio国际公司布什（Randy Bush），宾夕法尼亚大学的法伯（David Farber），澳大利亚域名电信供应公司Telstra的胡斯顿（Geoff Huston），MCI的柯林森（John Klensin）以及思科公司的沃尔夫（Steve Wolff）。④Mueller, Milton. Ruling the root： Internet governance and the taming of cyberspace. MIT press, 2002.

ITAG的成立，一般被认为是一个重要的妥协方案：波斯特尔教授停止并修正他的“实验”之后的一周内，美国商务部电管局立刻通过了一个名为“改善互联网名称和地址管理倡议”的文件，其中明确规定了任何对根服务器、根区文件和根区文件系统的修改，必须得到美国商务部电管局的书面许可。对于电管局和波斯特尔教授之间的这一轮互动，比较中性的解读是：波斯特尔教授，作为DNS的“教父”，对绿皮书的私有化方案存在相当不满，因此通过实验方式直接展示了另一种更符合国际化审美标准的解决方案；但这个实验所暗示的内容，即当时的互联网根服务器、根区文件和根区文件系统并不处于美国政府的有效控制之下，一封电子邮件就可以指导运营商对此进行重新设定，在美国政府内部造成了巨大的恐慌，美国政府通过改变操作流程的方式，强化了控制。但最终，这两者之间的关系还不能彻底的闹僵，于是这个工作组的建立，成为帮助波斯特尔教授缓和与美国政府关系，推进以符合波斯特尔教授等人“国际化审美”的方式，来实现对根服务器、根区文件和根区文件系统的管理。

这个最终的妥协方案，就是最终被称为“白皮书”的文件。在这个文件中，形成了从1998年开始一直延续到现在的管理机制：首先是由私营机构牵头，构建一个“美国的非盈利机构”，即现在人们熟悉的ICANN，在ICANN的架构设计中，确保既能够满足波斯特尔教授等需求的国际化因素，又能够确保避免其他国家的政府人员在其中获得决策权，因为相关章程明确规定有政府职务者不能在ICANN理事会中获得具有投票权的职位，同时来自各国政府的代表只能组建政府建议委员会，该委员会不具有决策权；其次是将IANA从一个事实上独立存在的机构，变成一种介于功能和实体机构之间的存在，并确保ICANN必须以招标合同的方式，按照一定期限由ICANN从美国商务部电管局通过招标方式获得；第三是开始在ICANN和根服务器、根区文件和根区文件系统的实际配置之间设置比较明确的区隔，由私营公司实现最终的技术性操作。这方面一个比较重大但同样容易被忽视的变化，发生在1999-2000年间，在此期间，根服务器从NSI公司，通过并购业务的方式，转由威瑞信（Verisign）公司负责；并且修改了主根服务器和辅助根服务器的配置，将原来的“1+12”的结构变成了“1+13”，即取消主根服务器和辅助根服务器的区别，设置一个被称为“隐藏分配主服务器”（hidden distribution master server）的“数据源”，13台公开的根服务器之间不再有主根和辅助根的区别，形成了“隐藏分配主服务器”+公开服务器+镜像服务器的架构。①参见：https：//www.ripe.net/participate/meetings/roundtable/march-2005/presentations/the-root-name-server-system-operation-ofthe-k-root-server，（2016年9月10日）

整体来看，在从“绿皮书”到“白皮书”的发展过程中，“私有化”和“国际化”的主张进行了第一轮较量。当然，需要说明的是，波斯特尔教授主张的“国际化”是一种更具理想主义乌托邦色彩的主张，比现在所说的“国际化”更加理想化；在整个互动过程中，波斯特尔教授真正坚持了从20世纪60年代美国反权威主义思潮那里继承下来的精神，以在网络空间追求真正的个体解放、社群主导和公平的国际化为目标，努力避免代表资本力量的大财团，以及代表国家权力的政府部门，实质性地介入网络空间关键资源的管理。这种追求，有着显著的个人色彩，也更加纯粹。

至于美国政府的主张，克林顿签署的私有化备忘录，整体是克林顿政府时期推行政府部门绩效改革大潮的产物，他所要求的国际参与，是用来点缀和修饰私有化的，更准确地说，是要实现如下目标：首先，政府部门要重建对根服务器、根区文件和根区文件系统的有效控制，当然这里说的是美国政府。从波斯特尔教授做的实验，以及实验前后美国商务部的反应可以知道，确实一段时间里，技术社群的实践某种意义上处于比较严格的政府监管范围之外，不受政府监管的技术操作，比如转换一个根区，已经达到美国政府能够忍受之外；其次，私有化是最重要实现的目标，也就是互联网必须为资本增值服务，技术社群活动的整体大方向不能与之违背；第三，面对来自波斯特尔教授这样罕见的实验，其威望、影响和行动能力确实可以阻断美国政府的初衷，采取更加变通和务实的做法，但最终，私有化这个大目标和大方向只要有合适的机会就冒出来。

最后，需要说一下国际化与私有化进程博弈的某个阶段性标志：1998年10月16日，文中提及的“实验”结束9个月后，波斯特尔教授因为心脏手术的并发症在洛杉矶去世，时年55岁。指出这一点，是为了铭记历史；也有助于人们意识到，真正要推进网络空间治理结构的变化，需要怎样的勇气，以及，曾经有人为此做出过何等努力；需要指出的一个耐人寻味的细节，就是从2014年3月14日美国商务部宣布考虑转让监管权限以来，波斯特尔教授做的实验以及他的逝世，基本没有在美国政府的官方文件中被提到的；2016年9月14日美国参议院司法委员会下属委员会的听证会上，这个互动的过程，也被轻易的跳过了，似乎这段历史从没有存在过。

二、ICANN从国际化退向私有化：从“突尼斯进程”到“后棱镜”

20世纪90年代末，互联网在全球范围的高速扩展，全球网络空间的形成，及其与现实生活的紧密嵌入与互动，促成了新一轮要求互联网治理国际化的浪潮。这个浪潮的主要源头，是在冷战后迅速涌入全球网络空间的其他国家，特别是存在巨大需求但实力和能力相对较弱的发展中国家。也因为如此，这一轮国际化的尝试借助联合国这个政府间国际组织的大平台，及其下属的国际电信联盟这个机构，作为推动国际化尝试的大平台。

这种尝试的主要表现之一，是全球信息社会峰会的召开。在2003年召开的全球信息社会峰会（World Summit on the Information Society）突尼斯会议上首次就互联网是否要治理，如何治理等问题展开了激烈的讨论，这一讨论的结果，推动联合国秘书长设置互联网治理工作组（Working Group on Internet Governance），授权此小组研究并提出网络治理的定义；2004年至2005年，此工作组召开了四次会议，最终于2005年6月，互联网治理工作小组提交了工作报告，此报告界定了互联网治理的工作定义：互联网治理就是政府、私营公司和社会，根据各自的角色、共享的原则、规范、规则、决策过程以及程序，来塑造互联网的演化和使用。与此同时，这份报告首次明确提出了互联网治理的对象：网络治理的对象远远不止网络地址和域名管理，还包括更加重要的内容，包括关键网络资源，互联网安全，确保使用互联网促进发展等。①Report of the Working Group on Internet Governance

这份报告同时对当时全球互联网的治理状况进行了评估，然后从六个方向指出了治理结构中存在的问题：

其一，根区文件和文件系统的管理，事实上处于美国政府单独控制之下。报告认为造成这种现象的主要因素是历史因素，即美国政府在推进互联网发展中所具有的特殊地位，因此美国政府是唯一一个在现有的多利益相关方模式中有权且有能力更改根区文件和系统的主权国家；同时，从技术操作流程看，对根服务器、根区文件和文件系统有操作权限的行为体与美国政府之外的主权行为体缺乏正式的法律管辖关系，换言之，这意味着其他主权国家对这些资源缺乏有效的法律管辖。这个论断，也构成了推进ICANN改革的争议焦点；根据比较经验的归纳来看，自由主义意识形态的扩展可以在很大程度上缓解这种焦虑，主要的认知变革——行为路径是自由主义意识形态配合美国公共外交，构建美国属于良性霸权的形象，进而认可和接受。比较初步的经验观察显示，在互联网治理结构变革，以及斯诺登披露棱镜系统之后，这种认知变革——行为路径在全球各主要标志性国家和地区，以及关键人群中，均有效发挥了缓释效用。②Report of the Working Group on Internet Governance

其二，互联网接入费用，存在显著的不同平分布。报告认为，从实践，距离骨干网越是遥远的互联网服务供应商，也即越是来自落后区域的互联网服务供应商，越是需要支付昂贵的网络接入费用。而在报告撰写时期，对这一接入费用的问题，缺乏有效的解决方案。这是报告从发展角度指出数字鸿沟将如何阻断和影响网络用于发展的最具体的描述。造成这种现象的机制，就是私有化机制。互联网在这种私有化的背景下，被当成纯粹的获取利润的工具，加剧，而非有助于缩小贫富差距。①Report of the Working Group on Internet Governance

其三，报告认为，在保持互联网的稳定、安全以及预防网络犯罪方面，仍然缺乏有效的机制和工具。报告认为无论是考虑到保持互联网接入的稳定和安全，还是有效打击网络跨国犯罪的问题，当时的互联网均未能提供有效的治理模式。②Report of the Working Group on Internet Governance其四，就各类行为体参与全球网络空间政策制定的问题，报告明确指出，现有的多利益相关方模式存在显著缺陷，阻碍了弱势方实质性参与全球治理体系。报告认为，这一缺陷的主要表现，是缺乏透明度、公开性和可参与的进程；政府间组织和国际组织的参与受到限制，对发展中国家、个人、社会组织和中小企业来说进入门槛过高；全球网络空间治理的会议举办集中在发达国家；缺乏有效的全球网络空间的参与机制。从已经有的实践看，多利益相关方模式，以及所谓技术社群自下而上的决策机制等，某种意义上形成了一种排斥普通人，即不是熟练的技术人员，不能熟练识别那些专业缩略用语的行为体，实质性地进入并在决策过程中有效地输出意见。在具有决策权力的关键岗位的选举机制上，多利益相关方模式下实质运行的更像是常见于西方发达国家的“兄弟会”架构，海量的基础参与者，与少数依托人际关系和信任组织起来的圈内精英人士，共同组成这个架构。基础参与者负责提供形式和程序上的合法性，精英则实质性地垄断决策过程。

不过整体来看，尽管WSIS的报告曾经正确地指出了全球网络空间治理国际化的目标与方向，面临的弊病，但最终凭借技术、产业方面的硬实力，意识形态领域的优势，以及制度创建与议程主导能力的优势，美国在相当长一段时间里有效地抵制并迟滞了要求ICANN国际化的进程。美国实践的方式，在最为极端的情况下，可以包括否决ICANN的招标资格。③Notice - Cancelled Internet Assigned Numbers Authority (IANA) Functions - Request for Proposal (RFP) SA1301-12-RPIANA,来源：http：//www.ntia.doc.gov/other-publication/2012/notice-internet-assigned-numbers-authority-iana-functions-requestproposal-rf,（2016年9月10日）

2014年3月，在棱镜系统曝光之后明显感受到巨大压力的美国政府，宣布将放弃对互联网数字分配当局（IANA）的监管权限，尽快把它移交给一个遵循“多边利益相关方”组建的私营机构。移交进展才开始取得了新的进展。在这份声明中，IANA也表示这次转让实则是在履行1998年成立ICANN时商务部发表的《政策申明》中的承诺——确保私营机构（private sector）在域名管理中处于领导地位。因此，美国政府在确认转让这一方案的同时，通过申明四大原则实际上提出了一套新的方案，这四条原则对理解IANA的转让方案有着重要作用：

第一个原则是支持和促进“多利益相关方”模式。通常来说，“多利益相关方”（Multistake-holder）模式是相对于“多边主义”（Multilateralism）而言，“‘多利益相关方’为欧美发达国家所偏好”，包括各种形式的国家，公司，非政府组织及个人；“‘多边主义’则被新兴经济体为代表的发展中国家所喜爱”，主张“主权平等”的主权国家为中心对全球网络空间实行共同管理。美国主张将ICANN管理权移交给“多利益相关方”，而极力反对“让一个由政府主导的（government-led）或政府间(intergovernment)组织来接管”，其理由是“比起政府主导的或政府间组织，私营机构能够更多地创新和发展出解决问题的技术，从而促进互联网发展”，政府应该仅作为利益相关方中的一方，通过ICANN下属的政府建议委员会（GAC）或以个体的身份参与到管理中来。

第二个原则是维持全球网络域名系统（DNS）的安全性，稳定性和弹性。IANA通过这一原则试图说明，原有的DNS集中分配式的结构应该被保留，新的管理机构也应该本着公开透明的原则，继续实行责任制。而为了维护全球网络系统的稳定，ICANN和威瑞信公司 (Verisign) 共同管辖的根服务器也应该保持原有状态。

第三个原则是满足全球IANA客户的需要和期望。也就是说，ICANN管理权的转移及其有关的政策发展应该和它的日常运营活动区分开，以保证客户的需求不会因为其内部政策变化而受影响。

第四个原则是维持全球网络空间的开放性。在IANA看来，保持全球市场的开放实际上就是维持ICANN管理部门的中立和自由裁决，契合了其倡导的“多利益相关方”模式。四大原则伴随着IANA的移交方案应运而生，从中可以看出，美国对ICANN的移交始终围绕着强化“多利益相关方”模式，看似放弃管理权的方式实际上是“以退为进”，继续维持强化这一模式，意味着美国仍然可以凭借其强大的公司，个人，社会团体等优势通过“利益相关方”的方式参与到ICANN管理之中。对于广大发展中国家来说，既没有在IANA的移交方案中看到任何建立在“主权平等”基础上管理全球网络空间的可能，也无法改善在关键资源控制上所处的不利地位。

在这个移交进程中，有关治理原则之争，主要体现在如何认识和理解“多利益相关方”模式的争议中：所谓多边利益相关方，是美国在20世纪90年代推进互联网商业化进程中采取的一种运作模式，将公司、个人、非政府组织以及主权国家都纳入其中，最高决策权归属于由少数专业人士组成的指导委员会（Board of Directors），相关的公司、个人、非政府组织在下属的比较松散的区域或者专业问题委员会开展工作，政策制定采取所谓“自下而上”的模式，有下级支撑委员会向指导委员会提出建议和草案，然后指导委员会加以通过；其他主权国家的代表则被纳入政府建议委员会（Government Advisory Committee），只具有对和公共政策以及国际法等相关的活动或者事项的建议权，而没有决策权，其建议也不具有强制力。①Kruger, L. G. (2013). Internet Governance and the Domain Name System： Issues for Congress, Congressional Research Service, Library of Congress.

纵观整体发展，可以说，发端于2014年的IANA监管权限移交进程，新监管权限本质上是一个“私有化”方案，而非“国际化”方案。最终移交效果从三个方面被纳入美国预期的轨道：

其一，坚决杜绝任何主权国家进入的可能，为此不惜动用美国的否决权，即保留对所有移交方案以及ICANN章程最终修订版本的最后审核权；其二，主动用私有化方案作为移交方案的基础，将移交方案讨论的焦点，从如何更加有效地实现对根服务器、根区文件系统的国际化管辖，转移成为对ICANN工作流程透明度和有限监督的讨论，通过这种讨论，实现对ICANN理事会的弱化、虚化，用社区授权机制和授权委员会实质性削弱乃至架空理事会，同时有针对性地继续削弱本来就不强势的政府建议委员会的地位和作用；其三，在人事关系方面，强化ICANN决策层的兄弟会属性，严厉打击ICANN高层改善与美国之外国家，尤其是改善与中国关系的举动。美国国会，以科鲁兹参议员为首，组建专门的国会连线，对ICANN高层任何被视为靠拢中国的举动，通过媒体进行严厉质问，通过ICANN社群进行直接施压，确保中国能够被严格地排除在相关变革进程之外。

美国能否如期完成ICANN的转让，一个关键点就是它所提出的“多利益相关方”模式能否得到落实。由美国官方对已有的移交方案反应来看，凡是提案中有涉及“由主权国家或政府间组织来接管”的内容，美国政府一律表示了否决态度，并广泛向世界多利益相关方征集议案。发展中国家的“多边主义”原则虽然注重对主权的尊重，但是，受到具体能力的制约，对“多利益相关方”原则的冲击和挑战，还很难落到实处。 而发展中国家在网络空间管理中面临的不利局面，最主要的是在技术等硬实力上的不足，美国在互联网芯片，操作系统，关键基础设施的绝对垄断优势，决定了其在网络空间的绝对话语权。因此，ICANN的转让仍然会在美国的话语体系中进行，IANA只接受来自利益相关方委员会的方案，并且只有当方案满足了其提出的要求时才会接受，这也就进一步模糊了其转让的时间。

三、阶段性的小结：推进ICANN国际化的未来

从最积极的视角看，无论如何，只要美国国会没有实质性的否定移交方案，整个ICANN的国际化，就将取得一个极具象征意义的进展。这一进展的意义在于，尽管ICANN还是处于美国加州公司法的管辖之下，但美国政府如果真的要启动或者说使用对ICANN的管辖，很难轻易通过美国行政机构内部的流程完成相关工作，管制效率会呈现显著下降；更直白地说，完成这一私有化进程的ICANN，将在一定意义上进入一个“各显神通”的竞争状态，未来发展的方向将因此产生更多的不确定性。当然，美国政府是不会松口说这一私有化的进程会削弱美国的实际利益，或者对全球网络空间的管控。一如在2016年9月的听证会上，积极推进如期移交监管权限的美方官员是用这样的逻辑来说服组织听证的国会议员的：按期移交，将提升美国的声望，有助于推行和实现美国倡导的基本价值，即互联网自由。如果对美国的内政与外交比较熟悉的话，可以发现，这个说服逻辑，和20世纪90年代白宫游说美国国会通过对华贸易议案，包括同意中国加入WTO等，都曾使用过。至于效果，见仁见智。

从全球网络空间的发展和演变来看，美国在其中逐渐失去曾经有过的绝对优势，并使得全球网络治理结构慢慢走向国际化，是一个毕竟东流去的进程，包括中国在内，可以从长期和战略层面，维持谨慎的乐观。当然，在具体细节上，如果真的希望实质性地推进ICANN国际化，以及在更广泛意义上地推进全球网络空间治理国际化，应该还可以从如下方面着手：

1、全面改变资源分布和能力分配的不对称性，是推进未来ICANN以及更加重要的全球网络空间治理真正实现国际化的关键。尽管存在很多理论分析和政策术语，但本质上全球网络空间的治理结构是由客观的实力以及资源的分配所决定的。意图，构想，规划或者设计，只有在与之相互匹配的实力的支撑下才能得到有效的贯彻和落实。导致此次IANA监管权限转移事实上被发达国家，尤其是美国主导的关键，就是资源和能力的不对称分布。这种不对称分布，包括技术和产业领域的不对称分布，包括支撑全球网络空间关键基础设施的不对称分布，包括在全球网络空间治理组织结构的关键节点上的不对称分布。

2、明确国际化和私有化的实质性区别，进而设立推进国际化应努力争取的方向和目标。ICANN的国际化进程，IANA的监管权限，是讨论全球网络空间治理国际化进程中最具象征意义，也最容易得到媒体聚焦和关注的问题。“私有化”和“国际化”的区别是直接而清晰的：其一，“私有化”的主导力量是私营部门，尽管遵循多利益相关方模式，但最终整个主题的定性仍然是私营部门；而字面意义上的“国际化”则要通过正式的程序让其他主权国家能够对决策过程有实质性的影响；其二，“私有化”与“国际化”在司法管辖权上存在本质的差别，“私有化”方案形成之后，坐落于美国领土边界内的“私有化”实体仍然将接受美国的司法管辖，“国际化”方案如果真的通过，将让新的行使IANA权限的机构变成类似联合国框架下的各种组织，即使地理位置处于美国领土边界之内，但却不能依托美国国内法对其实施司法管辖；其三，从主导力量看，“私有化”方案最后形成的实际运作流程，必然是与资本密切结合，或者说能够得到资本支持的技术精英在“自下而上”“社群决策”的外壳下，实质性主导这个进程；“国际化”方案最终是要让主权国家，尤其是技术、产业、资本、治理等实体能力相对弱势的发展中国家，依托主权平等提供的法权基础，在全球网络空间关键资源的治理上占据更多的发言权，因为在任何情况下，相对弱势的群体总是更容易占据数量上的优势。

3、提出具有吸引力，符合各方合理利益需求的解决方案，并着手启动相应的进程，实质性地推进。ICANN的国际化进程，在相当程度上有些类似国际货币基金组织的改革，直到中国推出并成功实践亚洲基础设施投资开发银行以前，相关的改革进程进展缓慢。在通过展示补充性的，但又相对独立的新解决方案之后，有关强势方才会有更大的动力来做一些实质性的变革。美国主导这一轮ICANN国际化改革，是在缺少真正有影响的替代性解决方案的大环境下进行的。

巴西曾经提出过温和改进方案，即所谓的Netmundial方案。该方案于2014年4月圣保罗会议上出台， 其核心要义是试图对ICANN架构做出温和的调整，要求有限度地提升ICANN内政府建议委员会（GAC）的立场；将ICANN制定网络治理政策的职能，和直接管理并配置根服务器权限的职能分离；明确局限要管辖的根服务器是由Verisign公司和ICANN管辖的三台顶级根服务器，不触及对其他处于美国政府部门、高校管辖下的根服务器。这个方案体现了巴西等国家的利益偏好，他们并没有多大雄心塑造一个全新的网络空间新秩序，而是希望通过对多利益相关方模式的有限改革，换取美国政府极其有限的让步，即确认ICANN对其所管辖的数量有限的服务器的独立管辖。这种让步的本质，就是希望占据实力优势的国家能够自我约束。

印度则出台过比巴西方案更加激进的调整构想，其核心要求是试图将全球网络空间治理的主要职能转交给国际电信联盟（ITU）。为了实现这一策略，他们首先是在2014年国际电信联盟的釜山会议上尝试将有关关键技术和权限交给电信联盟，为此不惜令釜山会议面临流产的险境；同时，印度关于重组全球网络空间关键资源的建议也是颠覆性的，它提出应该参考现有的国际长途电话的管理模式和运行机制，各国将数据资源置于本国境内，然后通过类似拨打国际长途电话的方式，在访问相关网络资源时，使用统一分配的国别网络识别码，再进行接入。由于构想过于惊世骇俗，在提交大会讨论时又存在程序瑕疵，印度这个方案至少在釜山会议当场就引发了美国的强烈不满，美方明确表示将尽一切力量抵制印度的方案。釜山会议之后，有美国研究者在不同场合都提到，“因为印度在釜山会议上的所作所为，所以印度已经失去了继续推进网络空间新秩序建立所必须的声望”。

对中国而言，值得努力的方向之一是构建更多建设性、参与性的方案，而不是简单的否定性参与。同时，在参与和推进全球网络空间治理国际化的进程中，中国需要在观念和能力上进行有效的调适和建设：一方面是要形成从中国国家利益和战略需求出发，构建中国方案。这个方面工作的重点是要勇于和善于讨论中国的国家利益；另一方面是要提升中国在全球网络空间治理领域的战略决策能力，这个方面工作的起点可能是国内网络治理领域的战略创新。从实践看，要在全球网络空间技术社群提升中国的地位，就必须提升能够进入这个社群的中方技术精英的国家认同感；实现有效创新的目的，是确保在这些社群，有能够代表中国利益的有效意见输入，而不是相反。

(责任编辑：钟宇欢)

Direction dispute during the process of the governance structure change of ICANN : internationalization, or privatization?

SHEN Yi

The result of IANA regulatory authority transfer process will be announced on September 30, 2016. It will be the most symbolic event of the governance structure change of ICANN and the global cyberspace. Internationalization or privatization is the main issue through the process of change. It’s inevitable when capital and political power spread to cyberspace. This paper attempts to brie fl y sort out the relevant development process and puts forward some views and suggestions based on the basic implementation and policy practice.

cyberspace governance; internationalization; privatization

G20

：A