互联网全球治理的新篇章：IANA管理权移交与ICANN问责制度改革

薛 虹

互联网全球治理的新篇章：IANA管理权移交与ICANN问责制度改革

薛 虹

2014年3月14日美国商务部国家通讯与信息管理局宣布互联网关键职能管理权将移交给利益有关各方的全球社群。自此，ICANN在两年多的时间内召集互联网利益有关各方磋商形成了管理权移交的方案，同时有关社群形成了ICANN问责制度改革的方案。2016年8月，美国商务部国家通讯与信息管理局认可了ICANN提交的上述实施方案，宣布管理权将于2016年10月1日移交给ICANN建立的运行IANA功能的新机构“PTI”。同时，ICANN修订了其宪章与章程，建立新的问责制度，保障有关社群拥有监督与制约ICANN组织机构与政策决策的权力。管理权移交及ICANN问责制度改革将深刻改变利益有关各方的权力关系，并对国际政治与互联网全球治理产生深层影响。

ICANN；IANA；管理权移交；问责制度；PTI

薛虹 北京师范大学法学院教授、法学博士、博士生导师。北京师范大学法学院互联网政策与法律研究中心主任。

2016年8月16日，美国商务部国家通讯与信息管理局（NTIA）致互联网名称与数字号码分配机构（ICANN）的一封短信令全球互联网沸腾。信中称：“NTIA于2016年8月12日收悉ICANN提交的互联网号码分配机构（IANA）管理权移交实施状态报告。报告确认管理权移交的所有任务已经或者将于2016年9月30日之前完成。NTIA全面审查了该报告。经审议，克服巨大困难，NTIA意愿允许IANA功能合同于2016年10月1日到期。”

寥寥数语，信息量很大。吸引了全球目光的IANA管理权移交究竟为何？移交如何实现？未来发展如何？

一、IANA：所罗门之匙

2014年3月14日美国商务部国家通讯与信息管理局（NTIA）宣布愿意将负责互联网核心资源的IANA的管理权移交给利益相关各方的全球社群，管理权移交的大幕从此开启。IANA管理权是何方神圣？引群雄逐鹿？它其实是开启互联网黑魔法的钥匙。

互联网域名系统最初的技术开发者与管理者是美国南加州大学的Jon Postel博士，他掌管互联网初期核心资源如根服务器的管理和分配。1987年他分配了7个根服务器（后扩展为13个根服务器），全部位于美国。由于互联网增长迅速，安全问题日益突出，美国政府认为一个人管理这些互联网核心资源不够安全，1988年，美国政府要求Jon Postel采取更安全和更合理的措施来保证互联网核心资源的分配和管理。Jon Postel于是建立了互联网号码分配机构（IANA）负责管理互联网核心资源。1988年以后的互联网资源分配即由IANA进行。IANA有三项职能：（1）管理全球域名系统；（2）协调互联网协议（IP）数字地址的分配；（3）根服务器协议的协调。这三项权力也就是通常所说的互联网根的管理权。IANA是互联网这样完全非中心化的分布式构架中唯一中心化的部分。不知如此设计，是Postel博士的天才还是错误。

ICANN于1998年建立，总部设在洛杉矶郊区Marine Del Ray，是一个采用国际化组织形式运营的非盈利性机构。ICANN机构注册地在美国，是遵照美国加利福尼亚州法律成立的非政府机构。ICANN必须遵守美国法律，并可受到美国的司法管辖。

ICANN建立之始，美国商务部与ICANN签署了“合同”，将IANA功能以“零成本”委托给ICANN管理。双方合同约定，IANA所管理的根服务器功能系美国政府资产，美国政府通过有期限的合同将IANA委托给ICANN来运行。IANA从此成为ICANN的一项功能，由其一个内部部门运行。根据和美国商务部签署的谅解备忘录和合同，ICANN的工作就是负责在互联网域名系统和地址系统上的政策协调。ICANN形成的政策决议，由IANA人员在根服务器的根区文件中进行体现。美国商务部对于IANA的运行有最终的管理权。

IANA系互联网核心资源，如同一个人的神经中枢，在身体健康、行动自如之时，只在“后台”悄然运行、难以察觉，但是一旦受到打击或者损害，就会导致整个人瘫痪。由于互联网的全球性特点，根的任何改动都影响到互联网在全球的正常运行，特别是互联网在各国之间的互联互通。

二、IANA管理权移交：牧神的午后

美国政府对于IANA的终极管理权力，一向令其他国家与全球互联网社群不满。在斯诺登事件爆发之后，美国政府受到世界舆论的强烈抨击，在IANA管理权方面承受了前所未有的压力。

2014年3月14日美国商务部国家通讯与信息管理局（NTIA）宣布，IANA的管理权将移交给利益相关各方的全球社群，责成IANA的现行运行机构ICANN召集全球利益有关各方，发展形成有关IANA管理权移交的建议。美国商务部国家通讯与信息管理局要求ICANN所提交的建议应当在得到全球社群广泛支持的前提下，符合如下4项基本原则，即：（1）应当支持与加强利益有关各方共同参与的治理模式；（2）应当保持互联网域名系统的安全性、稳定性和强韧性；（3）应当满足全球IANA使用者与合作者的需求与预期；（4）应当保持互联网的开放性。

1、IANA管理权的移交方案

为此，ICANN于2014年7月成立了IANA管理权移交协调小组（ICG），由来自13个不同社群的30位专家组成，其中包括了直接或者间接的利益有关方。鉴于IANA功能与使用者分为域名、数字地址、互联网协议参数三个部分，协调小组让域名社群（由ICANN内部的支持组织与咨询委员会组成）、数字地址资源社群（由地区性互联网地址分配机构RIR组成）和互联网协议参数社群（由互联网工程工作组IETF组成）三个不同社群分别形成有关的建议。三个社群按照自身的程序与方式形成关于IANA管理权移交的相关建议，提交协调小组。协调小组在征求公众意见之后，整合三个社群的建议，最终提交美国商务部NTIA。美国政府有权审议有关的建议是否符合移交管理权的前提条件与基本原则，并最终决定是否完成IANA管理权的移交。

2015年10月协调小组公布了关于IANA管理权移交的域名、数字地址、互联网协议参数三个社群已经完成的建议方案。

（1）以IETF为代表的互联网协议参数社群对于ICANN目前运行IANA的相关功能表示满意，不建议移交管理权之后进行改变。

（2）以RIR为代表的数字地址社群基本同意ICANN继续运行IANA的相关功能，但是将与IANA运行机构签订服务水平合同，并建立由来自RIR的社群代表组成的评审委员会，审议IANA运行机构的服务情况。

（3）由ICANN各个支持组织与咨询委员会的代表组成的域名社群工作组建议：（a）建立一个新的、独立的法人组织，即“移交后的IANA”（简称PTI），不再是ICANN的内部部门，根据与ICANN之间的合同，成为ICANN的一个分支机构及IANA中的域名功能的运行机构。ICANN在美国加利福尼亚州的司法管辖权维持不变。（b）建立使用者常设委员会，根据合同要求与服务水平的预期，监督移交后的IANA的运行情况。（c）建立利益有关各方共同参与的IANA功能评审程序，审议IANA与域名相关的功能的运行情况。（d）域名社群的建议以ICANN跨社群工作组正在形成的关于问责制度的建议完成为前提条件。

数字地址社群与互联网协议参数社群均同意域名社群关于建立“移交后的IANA”（PTI）的建立，保证移交后的IANA将运行现有的全部三项功能，但是三个社群将分别享有审议与变更相关功能的权力。

2、ICANN问责制度的改革

IANA管理权移交协调小组公布了三个社群的建议之后，收到的多方反馈，均对于IANA管理权移交之后ICANN的问责制度，各方表示了质疑与不信任。正如互联网社群不信任美国一国掌控IANA一样，ICANN如果独揽大权，也将不被信任。不论是ICANN的现行宪章还是ICANN的内部结构，均没有有效的内部与外部机制对于ICANN权力加以问责与制约。因此，IANA管理权移交协调小组表示在完成关于完善与改革ICANN问责制度的建议、并满足域名社群关于ICANN问责制度改革的要求之前，不将全部建议提交美国商务部。

2014年12月ICANN中的ASO、ccNSO、GNSO三个支持组织与ALAC和GAC两个咨询委员会（另外两个咨询委员会SSAC、RSSAC可以随时加入）共同起草了章程，建立了关于ICANN问责制度的跨社群工作小组（CCWG），以加强在IANA管理权移交之后ICANN的问责制度。①ICANN社群由数字地址支持组织（ASO）、国家顶级域名支持组织（ccNSO）、通用顶级域名支持组织（gNSO）、普通用户咨询委员会（ALAC）、安全与稳定咨询委员会（SSAC）、根服务咨询委员会（RSSAC）与政府咨询委员会（GAC）组成。根据跨社群工作小组的章程，在终止与美国政府之间历史性的合同关系，IANA管理权转移给全球互联网社群之后，ICANN必须加强其问责制度，各个社群必须强化对ICANN权力的约束与制衡。同时，完善与改革ICANN的问责制度也是为了满足域名社群提出的IANA管理权移交的建议的要求。跨社群工作小组将其工作分为两个部分，第一部分（WS1）是在完成IANA管理权移交之前必须建立与强化的问责制度，第二部分（WS2）是在移交完成后可以继续开发完善、全面实施的制度。

跨社群工作小组由ICANN各个支持组织与咨询委员会的28名代表与175名其他自愿参与者组成，其中比较活跃、不断发言与提议的人不超过15人。跨社群工作小组经历了300多个会议与电话会议，三万多封电子邮件讨论磋商，前后四易其稿，先后三次征求ICANN社群的意见，终于2016年2月25日公布了关于第一部分的问责制度改革建议的报告。当时尚有少部分问题未能在各个社群之间达成共识，其后跨社群工作小组征求了各个支持组织与咨询委员会的意见后，形成了最终报告。

跨社群工作小组提出了完善与改革ICANN问责制度的12项建议，主要包括如下四类内容：

（1）修订ICANN的使命宣言，澄清了ICANN不得随意超越其使命范围行使权力或者发挥作用；

（2）强化了独立评审程序，通过有约束力的独立评审裁决，遏制ICANN越权行为；

（3）赋予ICANN社群7项新的权力，在现行的磋商、讨论、构建共识不能奏效的情况下，对ICANN采取行动，包括：

－否决ICANN预算、IANA预算、ICANN五年期战略及运行长期计划；

－否决ICANN对其宪章核心内容的修改；②ICANN的 “Bylaws”确定了其根本使命、地位、权力范围、责任与义务，是最根本性的治理文件。Bylaws区别于ICANN的“章程”（Articles of Incorporation），后者主要是组织机构登记、注册的运行文件。为了显示两者的区别，突显ICANN公共治理方面的地位，本文将“Bylaws”译为“宪章”，特指该文件对于ICANN及其社群的约束力。

－批准ICANN新的根本性宪章、细则及ICANN重大财产的出售与其他处置；

－罢免ICANN理事会中的某个成员；

－罢免整个ICANN理事会；

－发起独立评审程序，裁决结果对ICANN具有约束力，并可据此向有管辖权的法院申请强制执行；

－否决ICANN理事会作出关于IANA功能运行的决定，包括不允许移交后的IANA独立或者分离的决定；

－监督与调查ICANN理事会、官员及工作人员的权力。

（4）发起社群性的独立评审程序，监督ICANN理事会的作为或者不作为行为的正当性与适当性。

上述所有建议的社群权力均必须在广泛磋商讨论、努力消除分歧，构建共识的前提下，才能行使。一旦磋商讨论无法达成共识，组成社群的支持组织与咨询委员会将通过多数票表决的方式决定是否及如何行使社群性权力。关于投票的程序及适合的投票人，各个社群之间存在很大的争议与利益冲突。政府咨询委员会（GAC）是否应当被排除在社群性权力之外就曾是争议的焦点之一。目前的妥协性方案是GAC在部分情况下被排除于社群性权力之外。GAC中的14个国家政府代表曾对此明确表示反对。

为了行使社群性权力，ICANN社群需要成为所谓“赋权性社群”，并建立相应的法律机制，获得法律上的依据与支持。根据建议，赋权性社群将依据美国加利福尼亚州法律（ICANN注册地）成为所谓“单一授权代表”（Sole Designator），获得独立的法律地位。ICANN所有核心性质的治理文件（包括根本性宪章、细则）的修订都必须经理事会与赋权社群双方同意。

除此之外，跨社群工作小组还建议在如下方面继续工作，包括如何在ICANN中引入尊重人权的原则，如何将2009年9月30日美国政府和ICANN签署的“承诺确认文件”（Affirmation Of Commitments， AOC）中对于全球互联网社群的承诺引入宪章中，①以及如何加强各个社群组织自身的问责制度。跨社群工作小组还在筹备在IANA管理权移交完成后继续完善并监督有关的问责制度的实施。

3、进展情况

关于IANA管理权移交的方案与ICANN问责制度改革的方案，经ICANN社群的广泛讨论与评议，终于获得大多数的支持。根据管理权移交与问责制度改革所达成的方案以及美国商务部NTIA的要求，ICANN于2016年5月27日批准了对于ICANN宪章的修改，与IANA运行有关的其他机构签署了新协议，于8月9日批准了对于ICANN章程的修改。2016年8月10日，ICANN向美国加利福尼亚州政府递交了建立“移交后的IANA”机构的申请文件，新机构定名为“公共技术性识别符”机构（简称PTI）。在管理权移交完成后，PTI根据与ICANN之间的协议，将取代IANA并运行其所有的功能。

根据IANA管理权移交方案，ICANN应当在移交后的IANA建立相应的监督、审议机制。为此，2016年8月12日，PTI的根区评估评审委员会建立。8月12日，PTI的宪章公布，供公众评议。9月份，ICANN与PTI的各项功能协议与服务协议将相继公布，全部程序至9月底完成。ICANN于2016年8月12日向美国商务部NTIA报告了进展情况，并于8月16日收到了NTIA的正式回复，确认管理权的移交将于10月1日开始。

总之，IANA管理权移交与ICANN问责制度改革的方案是几经周折、利益有关各方冲突与妥协的产物，它看起来宏大、复杂、充满想象力，实际上还有诸多细节尚待完成，在实施中尚有诸多挑战。魔鬼总隐身在细节之中。

三、未来治理：权力的游戏

1、后斯诺登效应

2014年美国商务部NTIA作出IANA管理权移交的姿态，很大程度上是为了缓解国际社会对其一国控制互联网关键资源的长期压力，同时平息因美国情报部门大规模监控非美国公民被斯诺登披露所造成的国际社会、甚至其主要西方盟国的强烈不满。2015年10月6日，欧洲法院裁决欧盟委员会2000

① 2009年9月30日，美国政府和ICANN签署了“承诺确认文件” （Af fi rmation Of Commitments，简称AOC） ，声称ICANN已经实现完全独立，ICANN今后将真正实现向互联网社区的所有利益有关方负责；美国商务部重申承诺支持一个由多方利益有关方参与，私营部门主导，拥有自下而上的政策制定机制的域名系统技术协调发展模式。AOC承诺对ICANN组织的问责性和透明度定期审查。审查小组将由社区志愿成员组成，需接受公众发表意见。审查后产生的报告将提供给ICANN董事会和征求公众意见。根据AOC的规定，为了确保ICANN的责任度和透明度，ICANN需要设立了四个评审小组：责任度和透明度评审小组、安全与稳定评审小组、竞争与用户保护评审小组、以及WHOIS政策遵守评审小组。ICANN通过评审不断改进其治理模式与结构。年作出的承认美欧之间跨境数据流动的避风港原则的决定无效，①为了美国企业能够满足欧盟关于数据与隐私保护的相关指令，使个人信息能够获准从欧盟传输至美国，2000年5月美国通过了与欧盟互相承认的“避风港原则”。理由是美国情报部门大规模地从避风港认证的公司获取数据，因此避风港无法充分地保护欧洲公民的个人数据。②美国与欧盟经重新谈判，于2016年2月形成了新的“隐私盾框架协议”（US-EU Privacy Shield Framework Agreement），取代了原来的避风港原则，2016年8月1日开始实施。欧洲法院的裁决说明，斯诺登事件仍然在持续发酵，美国继续单独控制IANA这一互联网关键资源已经丧失了国际信誉与合法性。

美国商务部作出关于IANA管理权移交的声明之后，得到了欧盟国家强烈支持与赞同，一定程度上巩固了美欧之间的联盟。在IANA管理权移交建议与ICANN问责制度改革建议的形成过程中，美国之外最为活跃的群体就是欧洲国家的政府、域名注册管理机构、企业界及民间组织的代表，他们参与讨论，提出议案，与美国的参与各方一起左右了建议的走向及最终的内容。因此，美国所谓将IANA管理权移交给全球互联网社群，在很大程度上是为了实现与欧洲盟国分享权力，巩固与重构美欧共同利益的联盟。

2、利益有关各方共同治理

IANA管理权的移交是对ICANN治理模式的考验。ICANN采用所谓“利益有关各方共同治理”的模式，为此还造出了Multistakeholderism一词。Stakeholder在国内还没有准确的翻译，在此暂且将其翻译为利益有关方，multi-stakeholder就被解释成了利益有关各方。

从ICANN的机构构成中就能看出，它是被互联网影响到的各国政府、顶级域注册管理机构（gTLDs和ccTLDs）、域名注册商、ISP、使用互联网的公司（如Google或可口可乐公司）或机构（如国际奥委会）、社会团体（如隐私保护组织）、学者以及普通互联网用户都可以以“公开透明”、“自下而上”发起并“建立共识”设立政策的形式来参与ICANN的政策制定工作。

具体来说，如果有任何一个利益有关方（Stakeholder），在ICANN内部，如果有对于某个政策的设立或者修改的提议，不管这个提议是来自于社区成员还是ICANN外人事，都可以通过电子邮件或大会发言等形式向ICANN直接发表意见或建议。ICANN会将问题归类提交各支持组织与咨询委员会进行讨论并将讨论结果提请公众讨论。如果提议得到认可，将会成立工作组起草政策建议。政策建议在得到支持组织与咨询委员会的认可之后，将会提交到ICANN理事会进行讨论。一旦通过，将成为ICANN的政策并得到执行。在整个政策讨论的过程中，ICANN都要尽可能通过其网站公开政策讨论的全部过程，并邀请所有人参与对创制政策发表评论或意见。

在ICANN的政策制定进程中，单个互联网用户可以就ICANN职责范围内的任何事务发起意见或建议。有的时候，一个政府的提议或建议会由于某个技术专家的反对意见而被阻止通过。在形式上，个人用户、商业机构、社会团体和一个国家政府所具有的政策建议权和参与的权利是一样的。

ICANN的多利益有关方模式是传统的IETF个人模式和国际组织多边模式的混合。这种模式一定程度上也恰当地反映出互联网上ICANN职责的复杂性。一方面，ICANN仅仅是一个美国注册的私营性非营利公司，但是ICANN的职责和管理却是全球性的；另外一方面，ICANN以“自下而上”的民主模式来制定政策，自称同时向ICANN内部的社群和外部全球互联网社群负责。

美国商务部为IANA管理权的移交设定了前提条件与基本原则，只能移交给互联网全球社群，明确排除了向联合国系统或者任何其他政府间国际组织移交的可能。但是，互联网全球社群并非清晰的可界定的概念，商务部所设定的条件为美国维护其既得的政治、经济利益预留了足够的空间。在建议形成的过程中，美国政府并未以任何直接的方式干预各个社群或者相应的工作机构的工作，但是美国的企业界、域名业界、学者、民间智库等发挥了极大的作用，产生了左右全局的影响力，充分体现其在国际活动中非政府的软实力。同时，IANA管理权移交方案在ICANN社群得到大多数支持，被广泛认为是利益有关各方共同治理模式的胜利，该治理模式经受了考验，足以在复杂环境下完成重大的制度设计与改革。

3、权力新格局

从IANA管理权移交与ICANN问责制度改革之后， ICANN的权力结构与治理模式将有较大的改变。其中，ICANN理事会的权力将受到很大的限制与约束，新增的社群的权力将全方位、多层次地监督、审查与制衡理事会的决策；与此同时，由142个国家政府代表组成的政府咨询委员会（GAC）在现行制度下的权力与地位将受到极大的遏制，在现行模式下，该委员会向理事会提出的共识性建议，如非特殊情况，理事会必须采纳执行，但是改革后理事会即便采纳执行，赋权的社群也可以动用其权力否定理事会的决定，甚至罢免整个理事会。根据建议，ICANN的权力将更加分散，各个部分之间彼此牵扯，构成更加复杂的结构与系统，这将对缺乏经验与实力的发展中国家、新兴国家的政府、企业参与ICANN有关的政策制定与资源分配，构成更大的挑战。

4、美国国内政治

IANA管理权能否最终完成移交，ICANN问责制度改革能否实施，还受到美国国内政治的影响。2014年3月美国商务部宣布移交IANA管理权的意愿之时，ICANN与美国商务部之间关于运行IANA功能的合同将于2015年9月30日到期。因此，美国商务部预计IANA管理权可能在2015年9月30日前完成。但是，此预期落空。2015年8月美国商务部宣布，将与ICANN之间的IANA合同延长一年至2016年9月30日。美国商务部官员曾经非正式表态，移交的过渡期可以自2015年9月起延长四年，而且即便ICANN社群有关移交的建议在2016年9月前提交，美国商务部也将非常审慎地评估。

2016年8月16日，美国商务部NTIA的信函一经公布，一时间各种解读纷至沓来，绝大多数人认为IANA管理权移交大功告成、尘埃落定。然而，舆论中心的ICANN却对此“爆炸新闻”保持了意味深长的沉默。一方面，NTIA的官方表态说明，奥巴马政府决计在有限的剩余任期内完成历时冗长、工程浩大、复杂艰难的IANA管理权的移交，给密切关注与参与此事的全球互联网社群一个交代。另一方面，美国国内政治笼罩在管理权移交之上的阴影仍旧挥之不去。美国国会曾举行数次听证，审议IANA管理权的移交是否会造成美国国有财产的流失或者国家利益的损害，甚至一度出现制止管理权移交的立法提案。虽然国会至今未采取实质性的手段干预奥巴马政府的行政决定，但是共和党控制的国会与国内保守派仍然蠢蠢欲动，寻找各种可能的手段在最后阶段予以阻挠。正在进行、高潮迭起的美国总统大选也给管理权的移交平添变数。由于美国正值总统大选之年，各方政治势力纷纷借此角力，前总统候选人克鲁兹在内的很多议员对于移交表示了强烈反对。一旦IANA管理权移交未能在奥巴马政府的任期内得到批准，总统大选之后，一切将难以预测。NTIA在信中称“克服巨大困难”，实有所指，一言难尽。因此，只要2016年9月30日未至，NTIA、ICANN与全球翘首以待的互联网社群均仍然处于忐忑不安之中，喜大普奔，为时尚早。

总结

不论多少艰难波折，多少妥协无奈，IANA管理权移交与ICANN问责制度的改革已成天下大势，顺应着互联网安全与稳定、开放与互通的潮流，呼应着全球互联网社群“同一个互联网”的梦想，已经不可逆转。互联网治理旧的时代终将结束，新的篇章正在开启。

(责任编辑：李晓晖)

ICANN第57届会议

时间：2016年11月3-9日

地点：印度海得拉巴国际会议中心

本次会议将向更广泛的全球受众展示ICANN社群及支持组织（SO）与咨询委员会（AC）的工作。

The new era of global governance IANA over control with ICANN accountability system reform

XUE Hong

The United States Department of Commerce National Telecommunications and Information Administration (NTIA) made the announcement in March 2014 that the IANA stew ship may be relinquished to the global Internet community through a process convened by ICANN, which has been operating the IANA function. All through two years, the ICANN IANA Stewardship Transition Steering Group (ISG) completed the transition proposal. Meanwhile, ICANN crosscommunity working group worked out the proposal on the reform of ICANN accountability mechanisms, which is supplementary to the Stewardship Transition. The NTIA con fi rmed in August 2016 the proposals submitted by ICANN and announced the commencement of the stewardship relinquishment from October 1, 2016. The Public Technical Identifier (PTI), a new organization operating IANA function under the contract with ICANN, has been established. ICANN’s Bylaws and Articles of Incorporation have been amended to implement the new accountability mechanisms. With the coming close of the saga, the new power landscape will emerge and the dynamics of the multi-stakeholder governance will be changed.

ICANN; IANA; Stewardship Relinquishment; Accountability; PTI

G20

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