曲靖市精准扶贫的现状与对策研究

高满良 (曲靖师范学院西部农村发展研究中心 云南曲靖 655011)

曲靖市精准扶贫的现状与对策研究

高满良 (曲靖师范学院西部农村发展研究中心 云南曲靖 655011)

消除贫困、改善民生，逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。曲靖市贫困人口规模大，贫困程度深，减贫成本高，脱贫难度大，必须采取超常规举措，拿出过硬办法，不断创新扶贫开发思路和办法，坚决打赢脱贫攻坚战。

曲靖；精准扶贫；对策

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.06.015

精准扶贫是粗放扶贫的对称，指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。消除贫困、改善民生，逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。

一、曲靖脱贫攻坚任务繁重，脱贫难度大

曲靖是人口大市，也是贫困大市，是全省农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的州（市）之一。截止2015年底，全市还有建档贫困人口66.64万人，占全省的13.9%，居全省第二位，贫困发生率14.8%，全省每7个贫困人口曲靖就占1个，全市每5个农民中就有1个贫困人口，贫困行政村475个，占全省的11%，贫困乡镇50个，占全省的10.5%。各县（市、区）的贫困人口主要集中在贫困乡和贫困村，其余的贫困人口呈插花式分布，点多面广，常规的扶贫项目难以覆盖，常规的扶贫方式难以凑效。从地理环境看，现有贫困人口大多居住在深山区、石山区、边境一线、高寒山区、革命老区、地方病多发区和少数民族聚居区 。[1]自然条件恶劣、基础条件差、人畜引水困难、交通不便、信息闭塞，自身缺乏“造血”功能。影响贫困的原因复杂多样，既有宏观原因，也有微观原因，既有群体因素，也有个体因素，条件型、素质型贫困叠加凸现，扶贫开发成本高，脱贫难度大，扶贫攻坚任务繁重。

二、曲靖市精准扶贫的基本做法

1.明确目标，强化责任

明确目标：到2019年，全市79.91万贫困人口实现脱贫，5个贫困县全部摘帽，50个贫困乡、475个贫困村出列，解决4个片区区域性整体贫困。到2020年，实现农村贫困人口不秋吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（两不愁、三保障），与全市、全省、全国同步全面建成小康社的奋斗目标，确保实现扶贫对象脱贫、摘帽、增收3个主要目标。脱贫，即全市79.91万农村贫困人口全部脱贫，消除绝对贫困现象；摘帽，即分期分批实现5个贫困县全部摘帽，50个贫困乡、475个贫困村出列；增收，即到2020年，确保建档贫困人口可支配收入超过贫困线标准；强化责任：并调整充实扶贫开发领导小组，市、县领导小组实行党政“一把手“双领导制，5个片区县和重点县扶贫办单独设置，贫困乡设立扶贫机构，省、市、县、乡、村层层签订脱贫摘帽责任书，明确责任主体，强化组织保障。

2.建立健全“挂包帮”“转走访”扶贫机制

实行省、市、县（市、区）、乡（镇、街道）四级干部整体联动，建立健全扶贫攻坚“领导挂点、部门包村、干部帮户”定点挂钩扶贫工作长效机制。在建立“挂包帮”长效机制基础上，全市统一开展“转作风走基层遍访贫困村贫困户”工作。领导挂点：市“四班子”主要领导、市委副书记分别挂包5个贫困重点县，市级领导挂包50个贫困乡村全覆盖。部门包村：市级机关和企事业单位及中央、省驻曲单位主要负责人挂联1个贫困乡（镇、街道）、挂包不少于1个贫困村。县（市、区）部门各挂包不少于1个贫困村和有贫困人口的非贫困村，确保对贫困村和有贫困人口的非贫困村挂包全覆盖；干部帮户：省、市、县、乡四级机关和企事业单位及中央、省驻曲靖单位的干部职工，在本部门本单位所挂包村内确定帮扶对象，采取“一帮一”、“一帮几”、“几帮一”或“支部帮”等形式，结对帮扶所有建档立卡贫困户，确保对贫困户的帮扶全覆盖。每个贫困村都有驻村扶贫工作队，派有第一书记，每户贫困户都有帮扶责任人，确保精准扶贫、精准脱贫各项措施落实到位。

3. 落实“八个一批”精准脱贫措施

曲靖市紧紧围绕国家 “两不愁、三保障”脱贫目标，突出抓实抓细“八个一批”脱贫措施。一是发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫。二是易地搬迁脱贫一批，贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富。三是生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。四是发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。五是社会保障兜底一批，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底。六是转移就业脱贫一批，对有劳动能力、有就业意愿的贫困人口开展就业培训，让有条件的贫困户掌握1—2项实用技术，转移就业脱贫。七是开展医疗保险和医疗救助脱贫一批，对贫困人口参加新型合作医疗个人缴纳部分由财政给予补贴，提高贫困人口的医疗费用报销标准，将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围。八是探索资产收益脱贫一批。引导贫困村将集体资源、资产、资金、贫困户将土地承包经营权和个人资产入股，采取委托经营，合作经营等多种方式，提高资产收益，增加贫困户入股资金分红和土地租金等收入。

4.搭建精准扶贫政策体系

研究出台了以《关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》为统领，以14项行业精准扶贫脱贫攻坚行动计划和11项工作机制为支撑的“1+X+N”(1+14+11)脱贫攻坚政策体系，实行工作目标、实施计划、政策措施、考核问责“刚性”，打出了一套精准扶贫、精准脱贫政策“组合拳”。《决定》强调了脱贫攻坚的重要意义、明确提出了曲靖市脱贫攻坚的总体要求、总体目标、具体目标、脱贫路径、超常举措和过硬办法；14项行业精准扶贫脱贫攻坚行动计划，是对《决定》各项精准扶贫举措的进一步细化、实化，对发展特色产业、乡村旅游扶贫、易地扶贫搬迁、生态补偿、退耕还林、医疗保险和救助、农村低保政策兜底、基础设施建设、光伏扶贫、信息基础工程，农村电商扶贫、安居工程、整乡整村推进、少数民族地区扶贫，革命老区扶贫等行业部门精准扶贫、精准脱贫的目标任务、实施计划、政策措施、责任分工等进行明确、非常具有瞄准性、针对性和可操作性；11项工作机制对精准扶贫的领导、组织、考核、管理和督察等具体保障机制进行了明确和规定，确保扶贫工作精心组织、统筹安排、合力攻坚、全力推进。

三、曲靖市精准扶贫存在的突出问题

1.部分贫困对象识别不够准确，识别标准运用及量化困难

贫困对象的精准识别是精准扶贫、精准脱贫的基础。当前，曲靖市贫困户的识别和认定依据“五看、五不录、六优先”（看住房，看大件，看劳力，看产业，看负担；有机动车的不录，有新建住房的不录，有城镇商品房的不录，有公职人员的不录，有较大实体产业的不录；有重病人的优先，有重度残疾的优先，有在校学生的优先，无壮劳力的优先，住危房的优先，重灾户优先）的原则去识别，在操作层面要做到精准识别十分困难。另外，财产的核实和科学量化有一定难度，年收入多少，年支出多少，及现有财产量化十分困难，导致贫困对象识别不够扎实，不够准确，部分群众对扶贫工作的认同度不高。

2.部分贫困户存在“等、靠、要“思想，脱贫的积极性、主动性不强

贫困户甚至非贫困户还大量存在“哭穷、争穷、显穷”的思想和行为，不能正确、理性地看待贫困与自我发展问题，把国家的扶贫看作社会公共福利，认为“你有我有大家有”，缺乏脱贫致富的积极性和主动性。部分贫困户对产业、对信贷、对国家扶贫政策缺乏基本认知，没有也不愿意主动学习和了解，信息闭塞，对国家的福利政策和扶贫政策持怀疑态度，在产业发展规划上仍停留在传统的种植、养殖层面，习惯“朝九晚五”的生活方式，组织观念、经济观念、市场观念淡薄，不愿意尝试新鲜事物，导致精准扶贫困难重重。

3.扶贫项目的实施不够精准，绩效有待提高

扶贫项目的立项、运行、监督、考核等环节行政色彩浓，大量项目进村在推动村庄发展的同时，也出现重复立项、立项不足、立项不合理等现象。扶贫项目的分配不够不理，乡村一级存在一定程度的“跑”项目现象，扶贫项目落地后，在实施过程中缺乏一套公开透明的招投标程序，项目实施质量参差不齐，项目的监督和考评，缺乏科学合理的指标体系，含含糊糊的实施，含含糊糊结项，造成项目资源浪费，项目实施绩效有待提高。

4.驻村扶贫工作队员工作的积极性不高、主动性不强

在国家大扶贫格局下，各挂包单位为了完成精准扶贫的“挂包”任务，单位上是“硬抽人”，但事实上并没有做到“抽硬人”。 部分队员并不是很想下乡，业务上、工作上未能与派出单位完全脱钩，不熟悉精准扶贫的政策法规，不熟悉农村工作实际，积极性不高、主动性不强，工作上有畏难情绪，没有真正深入到村到户，工作浮在表面，很难主动性、创造性地开展驻村帮扶工作。

四、推进曲靖市精准扶贫的对策措施

1.精准识别贫困群体，做好贫困户建档立卡及其动态管理工作

“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效”。[2]精准识别贫困群体是开展驻村扶贫工作的前提。各级扶贫部门、村三委、广大驻村干部要增强使命意识、责任意识，发扬讲认真、有担当、钉钉子精神，俯下身子、放下架子、走进群众，特别是第一书记要带头走村串户，详细调查贫困户的生产生活、家庭收入、残疾重病等情况，真正了解掌握所在村的贫困现状、致贫原因，以及群众的真实需求，分类做好登记，列出清单，对扶贫人群进行精准定位，对贫困村、贫困户摸清底数，做到识别准确，群众满意，为因户施策、帮扶精准打好基础；进一步推动做好贫困户建档立卡及其动态管理工作。对照贫困县和国家“两不愁、三保障”的标准，全面核查建档立卡信息，做到不错不漏，能进能出，在入户核查的基础上，组织党员会、村民会议，通过无记名投票，民主测评等方式，对建档户进行比较和评议，对党员或群众提出的意见、建议、问题进行核实，做到有漏必补、有错必纠，杜绝弄虚作假、优亲厚友现象，做到建档贫困户得到群众公认，脱贫群众认账，避免贫困户“被脱贫”、“被摘帽”。

2.全面统筹，强化规划引领

各级扶贫部门、挂包单位、扶贫驻村工作队要帮助所驻贫困村深化村情认识，理清发展思路，依据资源禀赋和劳动力资源以及实际需要，制定切合村情实际的脱贫规划。脱贫规划既要有村级层面的长远发展和建设规划，包括贫困村的产业发展、基础设施建设、公共服务建设等。更要有密切针对贫困户、贫困人口的脱贫规划、依据不同的致贫原因，对脱贫的目标、措施、进行科学谋划和安排，明确脱贫时限、按照时间节点，对户对人对表，分阶段、分步骤的推进精准扶贫工作。同时，充分结合中央决定优化经济发展空间格局，促进各地区协调发展、和谐发展、共同发展，加大对欠发达地区基础设施和公共服务投入的战略契机，争取将片区规划中尚未实施的项目安排到“十三五”规划中，研究“多规融合”改革，实现扶贫规划与其他规划有机结合。

3.因地制宜，精准实施“八个一批”脱贫措施

曲靖在结合国家提出的“五个一批”脱贫措施的基础之上，结合曲靖市的实际情况提出了发展特色产业脱贫一批，实施异地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批，转移就业脱贫一批，社会保障兜底脱贫一批，医疗保险和医疗救助脱贫一批，探索资产收益脱贫一批的“八个一批”脱贫措施，但在具体落地实施的过程中，不同的村自然环境、生产条件，经济基础、产业结构不同，不同的贫困户致贫原因、能力素质，生活条件差异大，要实现精准帮扶不能“眉毛胡子一把抓”，要“一把钥匙开一把锁”，必须是缺什么补什么。要针对贫困户的具体情况，对扶贫政策进行科学分类，结合“八个一批”的要求，因地制宜、因户制宜，“一村一策、一户一法”，该精准到户的一定要精准到户，该精准到群体的一定要精准到群体，该精准到区域的一定要精准到区域，扶持到村到户到人，让贫困群体真正受益，做到措施精准、方法精准、效益精准。

4.构建大扶贫格局，强化驻村工作队的职责和功能

坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。[3]把驻村扶贫工作队建设成为推进扶贫攻坚和农村改革发展的骨干力量。第一书记和驻村扶贫工作队担负着帮助贫困地区贫困群众脱贫致富的重任，要充分了解水、电、路、住房、教育、卫生、文化场所建设等面上的情况，充分发挥引导、联络和协调作用，把主要精力放在完成扶贫攻坚任务上，做到贫困村不摘帽、贫困户不脱贫、工作队坚决不撤出。工作队员要当好挂乡包村帮户的联络员，认真执行上级安排部署，做好上情下达、下情上报和部门的挂包工作，协助各级党委、政府和挂联部门用好“挂包帮”工作成果，主动承担扶贫发展规划的对接与协调。

5.加强扶贫政策的宣传和引导，发挥群众主体作用

要充分发动、广泛调动群众参与脱贫攻坚的积极性、主动性和创造性，要尊重群众的主体地位和创造精神，鼓励群众参与扶贫规划制定等工作，积极吸纳群众意见、建议。着力解决脱贫攻坚上冷下热，干部干群众看等问题，引导贫困群众转变观念、自力更生、艰苦奋斗，坚决摒弃“等、靠、要”思想，让“自己的事情自己干、大家的事情一起办”成为农民群众的共识和自觉行动。要加强媒体舆论宣传和引导，充分发挥党报党刊、电视、电台等主流媒体作用，利用好互联网、微博、微信等新兴媒体，加大宣传力度，准确解读和介绍中央、省、市、县相关扶贫会议精神以及强农惠民政策，努力使一些最基本的道理、最基本的观点、最基本的事实入脑入心，真正让群众明白惠在何处、惠从何来，全面宣传脱贫攻坚中取得的显著成绩，生动展示各地各部门精准扶贫、精准脱贫的丰富实践和典型经验，先进人物，提炼升华精准扶贫的实践成效，讲好减贫的曲靖故事，凝聚脱贫攻坚的强大合力。

6.加大政策创新力度，夯实扶贫攻坚政策支撑

充分发挥政策的撬动作用，强化精准扶贫的政策支撑。一要创新金融扶贫机制。充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增强贫困地区信贷投放，完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息，扩大扶贫贴息贷款规模。推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村致富环境，加快信用户、信用村、信用乡镇建设，发展农业担保机构；二要完善政府财政投入机制。充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，拓宽扶贫资金渠道，争取中央和省级一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央、省级预算内投资向贫困地区倾斜，积极调整和优化市级财政支出结构，加大财政专项扶贫资金投入；三要加大行业扶贫力度。整合目标相近、方向类同的涉农资金和项目，加大行业扶贫力度，把各行业主管部门安排的惠民政策、项目和工程，最大限度地向贫困地区、贫困村、贫困人口倾斜，集中财力解决突出问题，以县为单位，以扶贫规划为引领，把专项资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用，提高资金使用效益。

7.构筑扶贫长效机制，巩固扶贫成效

一要进一步完善“挂包帮、转走访”扶贫工作机制。持续开展“挂包帮、转走访”工作，把进村入户开展调查，宣传扶贫政策，研究制定帮扶措施，落实帮扶措施，完善和核实建档立卡资料，收集村情民意、化解矛盾纠纷，推动基层组织建设，跟踪回访问效当作扶贫工作的常态要求，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大扶贫格局；二要加强扶贫资金和项目的监管，强化扶贫资金项目的事前、事中、事后全程监管，加强财政监督检查、审计和稽查工作。各级纪检监察机关要通过组织开展专项检查、重点抽查和随机调研的方式，加强对项目审批、实施以及资金使用情况的监督。三要建立科学合理的考核机制。建立和完善曲靖市脱贫摘帽考核奖惩办法、曲靖市行业扶贫考核办法，曲靖市“挂包帮、转走访”工作考核办法，曲靖市驻村工作队考核办法，明确考核对象、考核内容、考核组织、考核方式、考核标准、考核程序、考核结果运用等，充分发挥“考核指挥棒”的作用。四要巩固扶贫成效。注重发展和培育长效扶贫项目，加大产业扶持力度，增强发展后劲，激发内生动力，力争每个贫困户都有稳定的增收项目或实现充分的社会就业，确保贫困户脱贫后不再返贫，巩固扶贫成效。

[1]中共云南省委.让贫困地区同步全面建成小康社会—— 深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫开发的战略思想[J].求是,2015(07):13

[2]习近平在部分省区市党委主要负责同志座谈会上强调谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[N].人民日报,2015—06—20(02).

[3]习近平.携手消除贫困，促进共同发展[N].人民日报,2015—10—17(02).

高满良（1980-）男，彝族，云南曲靖人，曲靖师范学院马克思主义学院讲师，主要从事乡村社会治理、政治哲学研究。