发达国家大众体育政策评估的特点及启示——以美国、法国和日本为例

程 华，戴 健，赵 蕊

发达国家大众体育政策评估的特点及启示
——以美国、法国和日本为例

程 华1，戴 健2，赵 蕊3

（1.上海体育学院武术学院，上海200438；2.上海体育学院学院办公室，上海200438；3.上海体育学院经济管理学院，上海200438）

运用文献资料法、归纳与演绎法等，对美国、法国和日本3个发达国家大众体育政策评估的特点进行梳理与分析，研究发现：发达国家大众体育政策具有秉持公平与效率兼顾的价值理念；法律法规保障手段不断完善；社会各界高度重视绩效评估等共性特点。这对优化我国大众体育政策评估带来有益启示：强调大众体育政策评估在全民健身战略中的作用、健全保障大众体育政策评估的法律体系、构建多方参与的大众体育政策评估模式、不断完善大众体育政策评估标准、强化大众体育政策评估结果反馈及运用等。

发达国家；大众体育；体育政策；绩效评估；全民健身战略

大众体育是提高公民素质的关键环节，也是反映社会发展程度的重要内容，同时大众体育的发展程度也是反映一个国家综合国力强弱的重要指标［1］。2014年10月全民健身上升为国家战略，这一战略的确立为我国大众体育事业的发展提供了广阔的空间。一个国家的大众体育要可持续健康地发展，必须构建科学的政策进行引导，而与此相关的大众体育政策的评估将对其后续执行及其效果产生重大而深远的影响。大众体育政策评估是按照某种特定的标准和程序，对于大众体育政策的价值、效率以及效益进行判断的过程，进而可以不断完善既有政策及为制定新的政策提供参考依据［1］。纵观大众体育政策发展历程，在西方发达国家，体育服务的获取被认为是公民享有的基本权利，大众体育成为公民理应享有的福利之一，所以西方发达国家纷纷制定政策推动本国大众体育的发展，在维护公民切身的体育利益同时以此来增强国民体质，引导其树立积极生活的观念。我国大众体育事业发展起步较晚并且发展速度较为缓慢，大众体育政策评估领域发展不完全成熟，忽视了对于大众体育政策进行评估的重要性，同时在评估方法体系方面的研究也相对滞后［2］，在某种程度上影响了大众体育政策的科学化、规范化，同时也降低了大众体育政策推进我国大众体育事业发展的效率。因此，笔者通过阐述美国、法国、日本3个发达国家大众体育政策评估特点，总结发达国家大众体育政策评估中的发展共性，在借鉴经验的基础之上，结合我国大众体育实情提出完善我国大众体育政策评估的相关启示，为促进我国大众体育事业的良性发展提供参考。

1 主要发达国家大众体育政策评估模式和特点

1.1 多元化评估模式：美国大众体育政策评估的主要举措和特点

1.1.1 美国大众体育政策评估主要举措

20世纪60年代起，公共政策的评估受到了美国政府的普遍关注与重视。此后公共政策的评估广泛应用于教育、卫生、环境、社会保障等各个领域，大众体育政策也逐渐兴起。例如，1980年由美国卫生与公共服务部（HHS）颁布的《促进健康、预防疾病，健康公民1990》制定了15个促进健康的优先发展领域和226个可量化的健康战略目标；1990年由美国卫生部与公共服务部（HHS）颁布的《健康公民2000》制定了22个优先发展领域和319个互不重复的健康目标，并把体力活动与健康作为首要发展领域；2010年颁布的《健康公民计划2020》制定了42个优先领域和近600个具体指标，规模和覆盖范围空前广阔与全面。

1.1.2 美国大众体育政策评估的特点

1.1.2.1 评估标准规范、清晰、量化 美国的大众体育政策在评估标准上清晰明确，而且政策的目标基本上由可量化的指标组成，因此美国的大众体育政策具有较高的可操作性。例如，2000年美国政府颁布《健康公民2010：促进健康的国家目标》，这项政策通过约700余页的篇幅对于实施的目标进行分解，并进行详细的阐述，该计划共有2个总目标，通过28个关键领域的467个指标进行衡量，并且在总目标下还细分了子目标、次级目标、再次一级目标，形成了层次分明的目标体系［1］。同时，为了更加准确地衡量公民的健康情况，该计划还设立了10个先进的健康指标，并在分析研究公民健康信息的基础之上，为各个指标确立了起始值，在计划实施的过程中测量当前的指标值，并与设定的目标值进行对比，如果发现偏差，就要采取相应措施进行调整［2］。由此可见，层次清晰的目标和可量化的评估指标大大增强了美国大众体育政策的可操作性。

1.1.2.2 评估主体多元化 美国大众体育政策的评估主体多元化，既包括政府组织、非政府组织，同时也包括商业组织、大学和公民个体。对于积极参与到政策评估中的个人和集体，政府给予一定的资金支持。2000年美国颁布《国家计划：促进中老年人身体活动》，在该计划实施的5年中，全体成员共举办40多次学术会议，70多家全国性体育组织参与到计划的评估中，由多个相关组织的专家组成研究小组，确定有效且可靠的测量方法，对体育活动和锻炼效果进行评价，同时制定该政策时还寻求卫生系统、家庭与社区、宣传与营销等领域的机构的帮助［3］。制定后的政策交由美国政府部门、总统健康与体育委员会、美国疾病预防控制中心、美国退休者协会、美国运动医学学会和美国伊利诺伊大学及商业组织等负责具体的执行。美国多元化的评估主体和具有公信力的评估组织客观上增强了美国大众体育的科学性，同时也调动了公民参与的积极性和主动性，增加了公民对于政策的了解，为美国大众体育政策进一步的推广奠定了基础。

1.1.2.3 定性与定量评估方法有效结合 美国在制定公共政策时采用定性与定量相结合的评估方法，在对于政府绩效进行评估时采用成本收益分析法和成本效果分析法，这些先进的评估方法在一定程度上保障了评估的准确性与科学性［4］。美国对于大众体育政策的执行效果的评估也采用了先进的评估方法，这些评估方法为其他地区大众体育政策效果评估积累了独特的评估范式。美国采用前后对比法评估政策的效果，据美国退休协会提供的信息显示：“2001年颁布的《国家计划：促进中老年人身体活动》实施之前，体育活动不是该协会的重点工作，但是该计划实施之后，体育活动就成为了该协会的重点工作。”通过前后对比法，能够清楚地了解该计划的实施效果［5］。此外，为了评估政策实施后对社会产生的影响，采用设置政策回应度这一指标对该政策的效果进行评估，发现《国家计划：促进中老年人身体活动》出台后，众多与老年人相关的组织都将该计划链接到了网站主页上，由此来评估政策对于社会的影响程度。

1.2 一元评估模式：法国大众体育政策评估主要举措和特点

1.2.1 法国大众体育政策评估的主要举措

在法国，由原负责规划本国经济工作的计划总

署和全国评估委员会负责本国公共政策评估工作［6］。同众多发达国家一样，法国政府也重视大众体育政策发展，并将大众体育政策的评估工作交由青年与体育部和国民教育部。如1984年颁布的《法国大众与竞技体育活动的组织和促进法》就对业余体育与职业体育发展的相关评估目标进行了明确的阐述；进而在1986年的《复兴法国体育计划》中特别明确了学校体育、运动医学体制、财务预算管理等方面的评估指标；1994年颁布《法国大众与竞技体育活动的组织和促进法修订版》中更加明确身体与运动教育、地方体育政权、体育运动协会、各类体育公司、体育联合会在发展大众与竞技体育中的重要作用，并在医疗监护、体育保险、体育设施与安全等众多方面设置评估指标。

1.2.2 法国大众体育政策评估的特点

1.2.2.1 国家评估委员会作为唯一合法的评估组织 1946年，法国政府成立国家战略和预测总署，即现在法国通俗讲的国家评估委员会，其重要职能就是对相关政策进行评估，同时法国公共政策评估并不是由单一的某一部门或者机构独立完成，而是由某些公共机构共同协作完成［6］。从法国体育管理体制来看，其特征属于国家－社会混合管理型模式，国家没有设置专门的政府机构来管理体育事务。具体管理职能由总理府下属的青年与体育部和国民教育部进行分管。青体部负责协商国家对体育团体的资助，制订和实施有关身体活动和体育运动职业的规定并对执行情况进行监督。国民教育部负责监督和管理大、中、小学的体育协会以及大、中、小学体育联合会，同时青体部参与相关体育组织工作目标的制定和实施。由此可见，由国家层面组织的评估委员会在法国是唯一的、合法的体育评估组织。

1.2.2.2 法律法规制度保障评估工作顺利开展

法律保障法国评估机构顺利开展大众体育政策评估工作，法国政府于1985年颁布法令，通过法律的形式保障大众体育评估的地位和目标的实现。在1984年7月16日《Avice法则》的颁布，此法则赋予法国大众体育组织更多的权力，允许并批准单项体育联合会提供更多的公共体育服务，具有为志愿者提供相关专业培训并为合格者颁发证书的资质。同时，1989年5月成立了法国国家研究评估委员会，从法律条款实用角度来看，就有16条适用于该委员会［6］。同时法律还规定了评估人员资质、评估权限等，从而保障了评估的有效性、独立性和公平客观性。特别是2000年7月，法国对《Avice法则》进行修订，使得大众体育组织的权力也得以增加和强化，从而促进了该国大众体育政策评估得以持续、科学化发展。

1.2.2.3 评估结果直接影响体育组织发展 从法国体育管理的体制来看，属于国家和社会共推型，青体部是法国唯一的官方体育管理部门，在法国96个省分别设有地方的青年与体育部门。各体育组织均隶属于相关的体育协会或者单项体育组织。从法国大众体育发展来看，其组织主要归属于非奥运项目协会和综合体育协会，这些协会的主要经费来源包括会费、赞助、政府补贴等，其中政府补贴大致占80%［7］。因此，各个协会高度重视协会目标设定、实施、过程的自我监控，以期待通过政府部门牵头的评估获得更多的政府补贴。如果没有通过评估或者评估较差，相应的政府补贴就会逐渐减少或者取消该协会的资格，这样就会直接影响到整个协会的发展。

1.3 发展评估模式：日本的大众体育政策评估的主要举措和特点

1.3.1 日本大众体育政策评估的主要举措

2002年，日本在体育行政工作中引用了新公共管理理论，文部省开始对体育政策进行评估，并在《关于行政机关实施政策评价的法律》中对于评估的各项事宜进行了明确。目前，日本体育政策的评估工作在青少年体育局指导下顺利开展［8］。如1961年到2012年这50余年间，政府通过颁布《体育振兴法》（1961年）、《体育振兴基本计划》（2000年）、《体育振兴基本计划修订版》（2006年）、《体育基本法》（2011年）、《体育立国战略》（2010年）、《体育基本计划》（2012年）等政策和法律规定，对体育的整体法规框架、内容进行了不断的完善和细化，同时不断设定量化的指标体系，对相关的政策实施进行较为科学、准确的评估，如基础条件的配备、参与体育机会的环境配备、综合型地域体育俱乐部数量等，同时文部科学省要求各地区根据国家体育政策的基本要求，结合各地区实际情况制定发展地区体育政策和条例并设置指标性政策目标进行科学的评估。

1.3.2 日本大众体育政策评估的特点

1.3.2.1 大众体育政策的连续性特征突出 日本为了推进本国大众体育的发展，不断完善大众体育政策，2000年文部科学省颁布《体育振兴基本计划》，该计划明确提出了要充实地方体育环境以实现社会体育终身化的目标，提升日本竞技体育的国际竞争力，推进社会体育、竞技体育与学校体育和体育教育相互合作的三大政策。2011年日本出台《体育基本法》，该法明确保障了公民的体育权利，并且在立法立意上更加明确，在具体的政策内容上更加丰富，对于实现政策目标的方法和手段也进行了详细地阐述［9］。随后2012年日本政府公布《体育基本计划》，该计划制定未来10年日本体育发展的政策与指导方针，以及在接下来的五年期间的具体政策，详细地阐述为了实现体育立国这一伟大目标开展的具体细则，并明确了实施这些细则的执行主体［10］。由此可见，日本政府部门是通过颁布实施具有连续性和推进性的大众体育政策来不断推动本国大众体育的发展。

1.3.2.2 注重大众体育的软环境评估 日本大众体育政策除了重视对于包括体育场馆、体育设施、社会体育指导员的配备情况之外，还重视对于大众体育软环境的评估，例如2011年颁布的《体育基本计划》在保证开展户外和娱乐活动的体育设施安全的前提下，为体育设施增配体外自动除颤仪器设施，并且普及该设施用途和用法的相关知识，对于运动中出现的损伤和意外情况进行研究，并采取措施避免这些情况的发生［11］。同时该计划重视加强思想上的建设，强调各项体育活动要围绕提高体育团队的管理能力、运作的透明度以及对于体育纠纷的解决机制为主要内容，同时积极倡导开展志愿者活动、完善退役运动员的保障工作，为其提供奖学金和就业指导等［12］。日本对软环境的评估给予一定重视，客观上促进了本国大众体育软硬环境的平衡发展，有利于本国大众体育政策的全面发展。

1.3.3.3 强化大众体育综合考察评估 日本重视大众体育政策综合评估，例如，2011年颁布的《体育振兴基本计划》形成了完整的综合评估体系，为了实现提高青少年体力、充实地方体育环境和提升竞技体育水平这三大政策目标。日本大众体育政策评估机构在每一个评估内容中设置了主量化指标和辅助量化指标以及完成政策目标的主措施和基本举措。例如为了实现提高青少年体力这一政策目标，设置了全面的量化指标，其中包括对于学校体育部开展活动情况、青少年体育指导员的构成情况、学校体育设施情况等，为了实现充实地方体育环境这一政策目标，从市町村型俱乐部的建立情况、学校设施向社会开放情况、地方体育行政独立性情况等进行评估。为了提升本国的竞技体育水平，从竞技团体一条龙训练指导培训情况、教练员资格获得情况、反兴奋剂活动情况、国际大赛举办情况等方面进行评估［13］。日本对于大众体育政策进行综合的评估，有助于本国大众体育迈向覆盖范围更广、发展水平更高的阶段。

2 发达国家大众体育政策评估的共性特点

2.1 秉持公平与效率兼顾的价值理念

发达国家在制定大众体育政策时融入公平与效率兼顾的价值理念。美国通过全国性立法来实施其价值，如1919年美国通过颁布《体育法》保障每一个美国公民都享有平等参与体育活动的权利，1972年美国颁布《第九教育修正案》明确规定美国公民都可以平等地参加体育活动。又如日本2010年颁布的《体育立国战略》中，明确提出竞技体育、大众体育、学校体育等要协同均衡发展［14］。发达国家在重视大众体育政策公平的同时也兼顾大众体育政策的效率，日本文部科学省于2012年颁布的《体育基本计划》中，通过设置科学量化指标加强对于大众体育政策的业绩评估。为了提高政策的效率，文部省还对大众体育政策进行事前评估，即事业评估，对备选政策的可行性、有效性、成本、利益等进行评估，在定性的基础上进行定量的分析，为保证大众体育政策效率上了“双重保险”，此外成本收益分析法也被用于对大众体育政策的效率评估。可见，公平和效率是发达国家大众体育政策评估的两大核心理念，并且大众体育政策评估主体始终致力于两者的兼顾。

2.2 不断健全法律法规的保障手段

发达国家的大众体育政策评估工作在较为完善的法律法规保障下顺利进行。日本于2001年颁布的《关于政策评价的标准方针》中对政策评价的主体、客体、方式以及视角等方面做出了明确规定。随后日本又颁布了《政府政策评估法案》，该法案明确规定了政策评估的基本事项，并要求总务局和政府各部门成立以大臣和政务次官为首的政策评估会议等相关机构，该法案的颁布为各行政主体开展政策评估提供了法律保障。2002年，日本政府颁布《关于行政机关实施政策评价的法律》对政策评价的范围、原则、主体、过程、标准、方式等多个方面的内容进行了明确的界定。随后2007年颁布《执行政府政策评估法案的条例》，除此之外，日本还陆续出台《实施政策评估的基本指南》《政策评估的信息公开指南》等操作手册，指导政策评估的顺利展开［8］。在法律法规的保障之下，大众体育的政策评估也逐渐开展，目前日本多个县级政府和市町村都已进行了大众体育政策评估活动。

2.3 绩效评估工作得到社会各界高度关注

发达国家十分重视大众体育政策的绩效评估工作。美国是较早开展绩效评估的国家之一，从20世纪初期一直持续至今。美国国会于1993年颁布《政府绩效与成果法案》，该法案明确规定要将战略目标进一步分解为具体年度绩效目标，以此作为绩效评估的依据和标准；同时该法案还明确规定了政府机构绩效管理的方法、程序与考核，增加了绩效管理的合法性与可操作性，自此国家从法律的高度对政府绩效进行评价。1993年美国成立“国家绩效评议委员会”（NPA）以保证政策的绩效实效，该机构负责对美国政府的政策制定框架和政策绩效进行评估。该机构于1993年9月1日公布了《戈尔报告》，该报告为联邦、州、地方政府建立绩效评估体系和绩效管理制度提供了指导［15］。美国政府于2003年出台《政策规定绩效分析》对公共政策的绩效评价实施工作做出了全面且详细的规定，在美国绝大多数城市中都存在公共政策绩效评估领域就职的从业人员［16］。

3 对优化我国大众体育政策评估的启示

3.1 强调大众体育政策评估在全民健身战略中的作用

政策评估在西方发达国家政府各项事务中得到广泛运用，其目的是通过对现行的政策在制定和执行中出现问题的揭示，逐渐完善管理目标与实施途径，最终形成完善的政策。从以上分析可见，西方发达国家十分重视大众政策评估，并将完整的评估管理模式（如日本采用PDCA评估模式）应用于大众体育战略实施的各个周期与阶段，以保证政策制定的科学性、执行的有效性。但是在我国由于大众体育政策评估的实施较晚，尚未形成科学的政策评估机制，加之在思想上对体育政策评估缺乏科学认识，导致诸多政策缺乏合理性、明晰性、协调性及稳定性。因此，社会各主体应全面且充分认识到体育政策评估的重要作用，不断强化大众体育政策评估在全民健身战略中的作用及功能发挥，为实现“健康中国”目标提供政策保障。

3.2 健全保障大众体育政策评估的法律体系

完善的法律法规是保证大众体育政策评估走向规范的重要前提，同时也是推动大众体育政策得以开展的根本保障。美国、法国和日本等发达国家纷纷出台相关政策对大众体育政策评估过程中各个环节加以规范，同时政府也会对官方、半官方性质的政策评估组织给予一定数量的评估经费，对民间性质的政策评估组织由社会捐赠和政府的项目经费提供。但是，目前我国对于大众体育政策进行评估过程中，由于缺少配套的法律法规，导致一些政策出台少有事前不评估及事后评估，甚至一些政策的评估完全取决于决策者个人的态度，不利于政策目标的实现［17］。因此，要借鉴发达国家的经验，对大众体育政策评估的主体、评估标准、评估原则等内容进行详细的规定，使大众体育政策评估向着制度化和程序化的方向发展，同时政府可以通过出台相关优惠政策和提供大众体育政策评估机构评估资金的方式，推进大众体育政策评估持续、科学开展。

3.3 构建多方参与的大众体育政策评估模式

政策评估主体的多元化和多领域参与有助于政策评估的公正性和科学性。发达国家大众体育政策评估主体包括政府组织人员又包括非政府组织、商业组织中的专家和社会公众等，此外，绝大部分的评估主体具有独立性，它们拥有完备的民主法律制度，能够保护团体及个人的创新精神和独立精神。目前我国对体育政策的评估以官方评估为主，评估主体仍然是政府组织，他们既是政策的制定者又是执行者，在某种程度上存在体育公共利益选择偏向，从而产生不良后果［18］。同时评估过程中会涉及其他领域的知识，但是这些政府组织的人员对于涉及到的基础知识和评估方法与技术并未熟悉掌握，除此之外，在我国包括民间政策研究组织和社会中介评估组织的非官方政策评估组织在数量上仍相对缺乏［19］。因此，要借鉴发达国家的经验，发展多元评估主体，形成政府机构人员、专家和公众共同参与的模式，三种主体相互补充，促进大众体育公共政策评估的科学性与公平性（图1）。

图1 大众体育政策评估的参与机制［20］

3.4 不断完善大众体育政策评估标准

政策评估标准对于政策评估的准确性和科学性至关重要。发达国家在制定公共政策时采用定量分析等科学的分析方法，使得每个评价标准更加清晰、可量化，对于政策评估的过程也给予高度重视。为了确保公共政策评估结果的客观性，发达国家在评估前对评估过程做出了细致的安排，同时还引入效率和公平兼顾的价值理念。我国大众体育政策多采用定性分析的方法，评价标准存在模糊性和概括性的缺陷，对于政策目标缺少可量化的评估指标，导致政策的可操作性不强。对于政策实施效果评估中不注重效率原则，政策需要实施长时间才能见效。因此要借鉴西方发达国家的经验：1）加强对于实现体育政策目标量化指标的开发，增强政策评估的可操作性；2）在坚持公平原则的基础上，重视效率，在评估中加入政策资源的配置是否达到了最佳状态、政策绩效是否达到目标、政策成本是否存在没有必要的浪费等评估内容。

3.5 强化大众体育政策评估结果的反馈及运用

对大众体育政策评估结果进行反馈有利于政策绩效水平的提升与改进。如在美国大众体育政策评估结果会通过绩效报告、政府官方网站等多种途径进行公示，公众可以对其进行查询并监督。但在我国，政府是主要掌握大众体育政策的评估结果主体，并以这些结果作为考评的依据，公众较少知晓或基本不知晓评估结果。因此，政府应利用互联网、自媒体等新兴手段向社会公开大众体育政策评估结果，自觉接受公众的评判和监督，既对评估部门施加压力，促使其提高评估水平，同时及时发现评估中的问题并反馈给被评估对象和被评估单位和机构，避免此类问题的重复出现，以减少政策资源的浪费，提高政策效能。

4 结语

发达国家对大众体育政策的评估工作进行的较早，并且已经形成了符合其国家社会发展的评估模式。而我国大众体育政策评估工作起步较晚并且有的地方尚不成熟，尤其大众体育政策的科学化、规范化方面还存在滞后的现象，因此，借鉴发达国家在大众体育政策评估中的共性经验，不仅能够不断促进我国大众体育政策评估的科学发展，而且还会为大众体育事业的健康发展“保驾护航”。

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责任编辑：刘红霞

Characteristics and En lightenm ent of Public Sport Policy Evaluation in Developed Countries：Focused on the United States，France and Japan

CHENG Hua1，DAIJian2，ZHAO Rui3
（1.School of Martial Arts，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China；2.College Office，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China；3.School of Economics and Management，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China）

Through themethods of documentary，induction and othermethods to arrange and investigate the characteristics of public sport policy evaluation in three developed countries：the United States，France and Japan.The results show that public sports policies evaluation in developed countries holds the value concept of fairness and efficiency consideration；laws and regulations continuously improve；Community attaches great importance to performance evaluation.On the basis above the paper puts forward the suggestion for Chinese public sports policy.It’s that the government should introduce law s to carry out the public sports policy evaluation smoothly；improve participatory mechanisms，form multi-sector and multi-field participationmode and improve criteria of public sports policy evaluation.

developed country；public sports；sports policy；performance evaluation；fitness for all strategy

G813.0

A

1004－0560（2016）03－0036－06

2016-04-10；

2016-05-12

2014年国家体育总局哲学社会科学青年项目（2080SS141112）；2013年上海体育学院085工程教师科研能力提升专项院管课题（2013zx50）；2014年上海体育学院研究生创新科研培育计划（yjscx2014001）；2014上海研究生教育创新计划的交叉学科研究生拔尖创新人才培养平台课题。

程 华（1979—），男，副教授，博士研究生，主要研究方向为体育管理。

戴 健（1957—），男，教授，博士生导师，主要研究方向为体育管理。