长沙市农村火葬区公益性骨灰安置设施建设研究

2016-05-17钟启顺

长沙民政职业技术学院学报 2016年3期

关键词：骨灰墓地公益性

钟启顺

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

长沙市农村火葬区公益性骨灰安置设施建设研究

钟启顺

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

文中在实地调查的基础上分析了长沙市农村火葬区公益性骨灰安置设施建设的背景、建设现状，并对进一步完善建设工作进行了有益的探索。

长沙市；农村火葬区；公益性骨灰安置设施；建

一、问题提出

湖南地处中部地区，人多地少。长沙作为湖南省会总面积为11819.5平方公里,总人口613.9万。其中居住在乡村的人口339.58万人，占总人口的55.37%人口密度远远高于全省平均水平。随着城市化、工业化的不断推进，土地、森林等资源日益紧张。据统计，长沙市农村现有人均耕地已不足1亩，人地矛盾日益突出。从2004年起，为节约耕地，保护森林资源，长沙市大力推行火葬以节约殡葬用地取得了很大的成绩。到2011年，全市农村强制火化区乡镇超过85%，其中长沙县、望城区农村火葬区达到100%，全市农村平均火化率为64.1%。但是，在长沙市农村火葬区，一些地区由于缺乏公共的供奉骨灰的设施（公益性公墓、骨灰堂），致使一些火化的遗体转变为骨灰装棺二次土葬占用大片耕地、林地。因此，如果在长沙农村火葬地区广泛建立可供供奉骨灰的殡葬设施，将有利于节约耕地、林地，缓解人地矛盾，保护生态环境。

本研究所说的公益性骨灰安置设施是指公益性墓地和公益性骨灰堂等

由于内五区（芙蓉、天心、开福、岳麓、雨花）为城市人口集中区域。因此，长沙市农村公益性墓地建设规划区域为农村地区占主体的长、望、浏、宁地区。因而本研究选取望城区（2011年前为县）、长沙县、浏阳市、宁乡县为研究对象。

二、农村公益性骨灰安置设施建设的背景

为了节约土地和森林等宝贵资源，长沙市农村地区从2004年开始推行火化工作。为了引导老百姓接受火葬这一新的遗体处理方法，在长沙市民政局的指导下，县乡政府做了大量深入细致的思想工作。经过各级政府的努力，推行火化工作在初期便开始取得一定的成效。以推进工作较好的长沙县为例，长沙县农村地区共有20个乡镇，2004年4个乡镇实行火葬，2006年又有4个乡镇实行火葬，到2008年，20个乡镇全部为强制火化区。

在推行火葬的初期阶段，由于工作的主要精力放在引导老百姓接受新型的遗体处理方法——火化上，而对于遗体火化后骨灰集中安葬在公共设施没有很好地予以配套，致使各地乱埋乱葬，骨灰装棺二次葬经常发生。耕地、林地被大片占用，树木遭到砍伐，一些地方在祭扫时带来了火葬等安全隐患，没有达到推行火化节约资源、保护环境的最终目标。

（一）占用大片林地，树木被大量砍伐

占用林地，砍伐树木以望城谷山最为典型。2012年8月笔者在望城区民政局调查了解到，望城区星城镇一带以前没有规划集中安葬的地方。遗体火化后集中安置要跑到岳麓区的经营性墓地潇湘陵园。潇湘陵园价格太高且离望城农村较远，墓穴一般都要1万多。由于谷山村的林地所有权分到了私人。林主便将自家坟冢安置在此并接纳周边居民的安葬。谷山村林区共有31户，其中有30户私自接受了外来葬。据2011年11月集中整治时统计，整个谷山林区共有乱埋乱葬坟冢1482座，因以前的乱葬毁坏林地超过200多亩，大批树木被砍伐。

笔者在长沙县调查经过安沙镇谭纭村时，亲眼目睹了以前乱埋乱葬遗留的乱象。2012年8月31日路经此地，公路旁上百亩油茶山上，乱葬墓依稀掩映其间，白花花的花岗岩墓碑和水泥墓穴与青山绿树交相辉映。

（二）占用大量耕地，影响环境

在一些平原或湖滨地区，大批村民将遗体火化后的骨灰装棺葬入田地。在望城区大众垸滨湖地段的新康乡、格塘乡、靖港镇区域内，村民依照当地习俗将骨灰装棺后埋在自家耕地四角，一座座高坟大墓一路望去，满山遍野。一座坟墓少则占地五到六平方米，多则占地上百平方米不等。湖滨地区大量宝贵的土地被无情地占用，一座座白花花的高大墓碑与湖滨地段周围绿意盎然的自然景观显得极不和谐。每到清明节，大众垸内公路两旁稻田、菜地里，装棺土葬的坟堆上到处挂插着扫墓留下的“挂山球”。给靖港古镇旅游的游客心情带来极不相称的影响。挂山球到处“红旗飘飘”，有游客指出，这与建设美好湘江新区、提升城市品位、人与自然的和谐发展背道而驰。人民群众引用水源遭到严重破坏，农村田地面积越来越少，在大众垸内有觉悟的群众迫切希望政府出面改善大众垸内土葬行为和土葬环境。

在长沙县农村调查时同样也了解到，在公益性墓地没有建设之前，主要采取骨灰装棺二次葬，每座坟普遍占地5—6平方米以上。后来国家禁止骨灰装棺土葬，一些村民不得已将骨灰安置在城郊安沙镇的唐人万寿园，这些地方远离家乡，造成祭扫不方便，老百姓怨声载道。

（三）引发火灾等安全隐患

长沙县殡改办姚主任告诉我，长沙县在没有建设公益性墓地之前，由于乱埋乱葬，扫墓区无人管理，因扫墓引发的火灾一年有200到300例。县殡葬协会王主席告诉我，90年代有一年春节安沙镇因上坟引发火灾。有一年某乡镇清明节发生了一起大火灾，着火林地达100亩，造成了严重的损失。

三、长沙市农村火葬区公益性骨灰安置设施建设基本情况

由于农村缺乏可以安置骨灰的公共设施，致使乱埋乱葬和骨灰装棺二次葬在农村火葬区相当盛行，由此引发一系列的社会问题。表现为占用大片林地，树木遭到大量砍伐；占用大片耕地并影响自然环境；因无人管理导致祭扫引发火灾等安全隐患。

鉴于以上情况，长沙市积极酝酿农村火葬区公益性骨灰安置设施建设事宜，以逐步治理骨灰乱埋乱葬和装棺二次葬问题，大体可以分为以下两个阶段。

试点阶段（2006年—2009年）

经过前期的调查研究，由长沙市民政局起草，经长沙市人民政府审核，于2006年5月以长沙市人民政府办公厅的名义发布了《关于在全市农村推行公益性墓地建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》成为了这一时期农村公益性墓地建设的指导文件。

建设基本情况

根据《意见》的要求，在各级政府的努力下，从2006年起，长沙市农村积极推进公益性墓地建设试点工作。到2009年年底，全市农村火葬区共建成公益性墓地17个，并已入葬骨灰7345个，其中长沙县7个，望城县5个，浏阳市5个。历经三年的努力，农村公益性墓地建设已初见成效。

表一：2006年—2009年建成公墓统计表

（1）建设宗旨与定位

根据《意见》，在建设规划时，农村公益性墓地定位是为当地农村居民提供骨灰安葬服务的公共墓地。这就明确提出公益性墓地只能为当地农村居民服务，而且只能是接纳骨灰服务，不能接纳遗体土葬。其建设基本目的是把农村公益性墓地建设作为推行火葬的一项配套措施来抓，以逐步地治理农村乱埋乱葬和骨灰二次入棺土葬的问题。

(2)建设单位

农村公益性墓地由乡、镇人民政府统一规划，有些地方是一村一个，有些地方是几个村联合建立或以乡镇为单位建立。以村为基本单位主要是考虑到祭扫方便，考虑到节约资源，人口较少的村可以几个村联建。在建成的17个公墓中大部分为以乡镇为单位建设或几个村联建。少部分为以村为单位建立，如望城县乌山镇乌山村墓地，长沙县跳马镇嵩山墓地等。

（3）资金来源

在这一时期，农村公益性墓地建设在资金上采取了多种形式筹集的形式。一是政府投入。公益性墓地建设补助标准为：村2万元、乡镇5万元，地方政府不低于相应标准予以配套。二是村民自筹。农村公益性墓地是服务于当地村民的公共设施，属村级公益事业，可通过村民会议或村民代表会议进行“一事一议”后，向当地村民筹集部分资金。在建设的过程中，部分墓地，特别是以村为单位建设的墓地存在严重的资金短缺问题。为解决资金缺口，采取了村民集资甚至招商引资等形式，虽解决了建设资金难题，但留下了严重的遗留问题，改变了农村公益性墓地的根本性质。

（4）其它情况

①选址：根据调查，所建17个墓地基本上选择在荒山瘠地，没有占用可耕地，也没有发现建在水源保护区、文物保护区、风景名胜区、住宅区和自然保护区等明确禁止建坟的区域。

②墓穴大小：根据调查，所建墓地严格遵守国家殡葬法规，控制了墓穴占地面积，符合骨灰单穴墓占地不得超过1平方米，双穴墓不得超过1.5平方米的要求。

存在问题

如前所述，从2006年开始规划试点到2009年底，经过三年的建设，农村公益性墓地建设初见成效。在一定程度上解决了农村骨灰乱埋乱葬的问题。由于农村公益性墓地只收取墓穴用材成本和墓穴管理费用两项构成，减轻了老百姓的负担。据统计，到2009年年底，各地建成的墓地已安置骨灰7345个，比之骨灰装棺土葬至少节约土地50亩。但是，由于公益性墓地建设处于起步阶段，经验不足，经费缺乏，也存在以下问题。

（1）农村公益性墓地缺乏整体规划和管理

由于部分县、乡两级政府对公益性墓地建设的重要性认识不足，没有将农村公益性墓地建设纳入地方总体规划，没有纳入新农村建设体系，墓地建设推行力度不大；有的地方虽然在兴建农村公益性墓地方面作了大量工作，但建设前期规划和后续管理都未能真正做实做好，公益性墓地在选址、建设、管理等方面存在多种多样的问题。一是不按实际人口数和人口死亡率来确定建设面积，盲目求大，造成土地资源浪费；二是选址不科学，位置比较偏僻，道路不畅通，不方便群众；三是大规模动用机械开山辟地，生态破坏严重，建成后绿化工作又无法跟上，造成“白色”污染；四是墓地无专人管理，墓区维护不到位，环境较差。

（2）部分公益性墓地片面追求经济效益

《殡葬管理条例》规定：“农村的公益性墓地不得对当地村民以外的其他人员提供墓穴用地。”是乡村为农村村民提供骨灰安葬的公共设施，属社会公益事业。但部分公益性墓地的管理者为了追求经济效益，舍弃墓地的公益性，违规向本地村民以外的其他人员提供墓穴用地，大规模开展经营活动，将墓地作为本地经济增长点，并在此基础上形成了一定的利益分配格局。公益性墓地使得乡镇和村在经济上受益，导致乡镇和村在相关部门的执法上不配合。

（3）公益性墓地缺乏必要的财政投入引发一系列问题

在这一阶段，市财政对公益性墓地建设补助标准为：村2万元、乡镇5万元，县级财政按不低于市补助标准配套，绝大多数建设和管理资金须由申请主体自行筹集。有些乡镇和村很难拿出足够的资金进行有效的建设和管理，公益性墓地基本设施不完备，没有管理用房，没有围墙或绿化隔离带，道路不畅通，不能满足群众对骨灰安葬地点的基本要求，大多数群众难以接受。另外，相当一部分公益性墓地在建设过程中面临资金严重短缺的问题。虽然根据政策规定，建设公益性墓地，市本级财政补贴为村2万元、乡镇5万元，地方政府不低于相应标准予以配套。实际上有些地方政府对公益性墓地建设投入不够或不愿投入，而建设一个墓地少则十数万元，多则上百万元，加之一些地方公墓规划不从实际出发，规模过大，致使建设过程中出现严重的资金困难。为了解决资金难题，有些地方采取了村民集资的方式，更多的地方采取了招商引资的办法。为了收回社会投入资金，将建成的墓穴违规对外出售，使公益性墓地变成了经营性墓地，有些地方干脆将墓地命名为陵园，带有明显的经营性色彩，严重地违背了最初的建设宗旨。在调查过程中了解到这种违规情况在望城的乌山镇公墓以及长沙县跳马镇的嵩山凤凰山陵园、干杉镇天宇陵园都普遍存在。

（二）推进阶段（2010——）

为了对三年来的建设工作进行科学总结，2009年，长沙市民政局就农村公益性墓地建设和管理问题进行了专题调研，写出了客观翔实的评估报告。

为了纠正农村公益性墓地建设和管理中出现的问题，预防这些问题的蔓延，更好地推进农村公益性墓地建设工作的开展，迫切需要将2006年颁布的《关于在全市农村推行公益性墓地建设的意见》予以修订并上升到法规的高度以增强约束力。市民政局在做了大量调研的基础上起草了《长沙市农村公益性墓地管理暂行办法》并报请长沙市人民政府于2010年4月1日印发。（长政发〔2010〕7号）（以下简称《暂行办法》）。该办法试用1年后根据市民政局申请2011年12月由长沙市人民政府正式发布。《暂行办法》成为新时期农村公益性墓地建设与管理的基本法规。依据《暂行办法》，这一时期农村公益性墓地建设与管理主要做了以下三个方面的工作。

进一步推进农村公益性墓地建设工作

为了全面推进农村公益性墓地建设，巩固来之不易的殡葬改革成果，根据市民政局的要求，长、望、浏、宁在2010年上半年均制定了三年规划，分三年稳步推进尚未建墓乡镇的工作，要求到2012年末，原则上每个乡镇建成一处农村公益性墓地。到2011年底，又建成农村公益性墓地19处。

表二：2010—2011年建成农村公益性墓地统计表

（1）公墓选址与规划更加合理

在实地走访调查中发现，这一时期建设的公益性墓地在选址上更加合理。既考虑到依托荒山瘠地又考虑到区域内老百姓祭扫方便，一般选址尽可能考虑在服务区域的中间地段。对用地进行了科学规划，既保证够用又不浪费土地、盲目求大。长沙市农村行政村一般人口在3000—4000人左右，乡镇人口在3-5万人，考虑到年死亡率与墓穴大小、道路、绿化等多种因素对用地进行了科学的测算。按每千人1.2亩标准规划用地，使用周期为20年，一般村总用地都控制在5-10亩左右，乡镇应为50亩以内，但考虑不浪费土地资源，一般都规划为30亩以内。在墓园内部规划上，一些墓地建设充分体现园林化的要求，涌现了长沙县金井镇墓地等一批生态墓地，符合了绿色殡葬保护环境的理念。

（2）资金来源更加规范

在建设资金上，吸取了以往建墓中出现的一些教训，加大了政府的投入力度。根据《暂行办法》，大大提高了政府资金投入的额度。建设一处农村公益性墓地市财政补贴20万元，县级财政配套标准不得低于市财政的补助标准。改变了以前采取政府投入与资金自筹的做法，严禁民间投资性资本进入。各级政府加大投入，为农村公益性墓地建设和管理提供了保障。同时由于规划做到从实际出发，克服了盲目求大、攀比心理和搞政绩工程等思想，农村公益性墓地建设中吸收社会资本的现象得到了彻底根治，这就从资金源头上杜绝了违规经营现象的发生。

（3）骨灰安置率不断提高

由于大批农村公益性墓地的建成，极大地方便了老百姓，公益性墓地不收取建设基本费和土地使用费。只收取墓穴用材成本和墓穴管理费用，减轻了老百姓的负担。根据我走访市县民政局和实地调查了解到，在长沙市农村地区骨灰安置在公益性墓地，收费都不超过1000元。若采取装棺土葬，算上棺材费和人工费至少要超过4000元以上。因而调动了人们的积极性，减轻了做工作的难度。在长沙县调查了解到，目前安置在公益性墓地的骨灰达1万多个，较之2009年多出了2倍。每个墓穴占地加上公共地段、绿化等约为1.5个平方米，若装棺土葬每个坟堆按平均占地5.5平方米计算，则可节约土地近60亩。若以土葬每口棺材用木1立方米计算，则可节约木材1万多立方。按照以上装棺土葬费用与安葬在公益性墓地费用计算，至少为老百姓节约资金3000万元。

2、集中整治乱埋乱葬

由于历史遗留问题，在一些地方形成了规模庞大的违规乱葬并呈不断蔓延趋势。如果不对这些乱埋乱葬进行集中整治，则规划建成的农村公益性墓地会形同虚设。在各级政府的支持下，对墓主做了深入细致的思想工作，将违规乱葬的骨灰顺利地迁入到规划好的农村公益性墓地。现以两个最典型的案例加以说明。

大众垸迁坟还田

湘江滨湖地带的大众垸包含望城区新康乡、格塘乡、靖港镇、乔口镇等乡镇。境内水域较多，土地较少，人地矛盾尤为突出。随着望城区农村殡葬改革的不断推进，到2008年区内乡镇全部为强制火化区，村民死亡后遗体全部实行了火化。由于受地理条件的限制，加之没有统一规划的农村公益性墓地，大众垸内新康乡、格塘乡、靖港镇的村民在死亡火化后便就近装棺土葬于附近的稻田、房前屋后，而且呈越葬越多的趋势。骨灰装棺乱葬占用了大量的可耕地，破坏了滨湖地带的生态环境与自然景观，成了望城区殡葬改革过程中令人困扰的一道难题。

为了巩固殡葬改革的成果，望城区民政局决心对大众垸乱葬坟进行集中治理，还田于民，保护湘江滨湖地带的生态景观。为此，2010年上半年望城区民政局依托村镇两级机构在大众垸开展了广泛的调研。选取情况最为突出的新康乡兴旺村新屋组、黄金组，靖港镇的石豪村的十一组、十六组作为工作重点。在以上地区，工作人员采取集中宣讲政策，上门逐一谈话等多种工作方法对坟主做了大量深入细致的思想工作，让村民认识到了迁坟还田的好处。经过周密细致的工作，逐步统一了村民思想，减少了工作阻力，迁坟工作得到了广大坟主的有力支持。例如在新康乡新屋组蔡双全家做工作时这位65岁的老人说：“早就希望政府出面，安排一个集中的地方，把房前两座自家坟迁出去。同时在迁坟费用上请求政府负责，我们全家支持配合。”他还说：“家里人每天进去第一眼就是看见坟墓，视野可及，有碍观瞻。因为没地方埋，把家里去世的前辈埋在屋前，这是没有办法的办法。”在靖港镇石豪村十六组曾美强家，夫妻言语中表达的都是全力支持政府采取果断措施。“尽早把这些田头坟墓迁走，还田于民。这样就路通了，田平了，沟通了，农村居民居住环境就好了。”曾美强还以事实证明政府迁坟还田的好处。如该组早两年在农田改造、平整田园时准备修建一条100米长的防汛抗旱渠，有三座坟墓挡路，其坟主不同意迁走，故没有办法修建水渠抗旱排渍。他说要是当时一样有政府支持，有政策，那我们组的防汛排渍水渠早就建成了，我们种田早就受益了。”2010年4月8号，县民政局工作组在靖港镇石豪村调查中，上户11户，支持政府迁坟的有10户，有一户只有女主人在家作不了主，但表态说：“政府迁坟要做到一视同仁，公正、公平，别人迁，我们家就迁。

把调查情况摸清后，县民政局会同乡镇、村主要领导一起，集中召开坟主动员大会，把这次迁坟的意义、范围、方法和所依据的政策法规说明清楚，宣传到位，做好广大村民的思想工作，然后集中签订迁坟协议书。迁出的坟墓由政府统一安排在附近的乌山镇乌山村公益性墓地，由乡镇政府牵头组织实施。在迁坟时，由地方乡镇政府集中统一安排，组织力量，租用小挖机、雇请劳动力，以组为单位集中统一迁出。同时公益性墓地安排人员接受安葬，集中迁出既节约经费，又能摸索经验。迁坟时还邀请宣传部门安排电视台记者参与跟踪报道，扩大了影响。由于群众思想工作做得到位，迁坟组织周密，迁坟过程中没有遇到任何阻力，和谐迁坟工作取得了圆满成功。

整治谷山乱埋乱葬

谷山位于望城区星城镇，占用林地砍伐树木私设墓地乱葬问题由来已久。从2004年开始，望城区开始在农村推行火化，2008年火化率已达100%。2010年以前，由于星城镇境内尚未建立统一规划的农村公益性墓地。一些坟主不顾国家殡葬法规私自占用林地进行骨灰装棺土葬。一些林地户主在经济利益的驱动下也纷纷私自接受周边居民入葬。2010年以后，星城镇已经建成农村公益性墓地，按照国家政策，火化的骨灰理应全部安置在公益性墓地。但是一些村民思想守旧，迷信风水，仍然将骨灰装棺埋入谷山。致使谷山私自乱葬之风愈演愈烈，农村公益性墓地秩序遭到严重破怀，公益性墓地形同虚设。到2011年11月，先后葬入谷山的坟墓已达1482座，数百亩林地遭到砍伐，生态环境受到严重破坏。为此望城区委区政府高度重视，成立了整治工作领导小组，由政府办牵头，民政、监察、公安、财政、国土、林业、规划、工商、环保执法局、法制办、星城镇政府等单位为成员，形成了在统一领导下，各司其职、各负其责、协调配合的工作格局，推动了整治工作的有序进行。

区民政局与星城镇政府一道，于四月中旬就选派了大批精干力量驻扎到现场，通过召开座谈会、挨家挨户走访调查等办法，对陵园形成的来龙去脉、存在的种种问题、涉及的对象等情况掌握了详实的一手资料，为区政府的科学决策提供了可靠的依据。6月16日在长沙晚报正式发布了迁坟公告，要求坟主在7月20日前自行迁坟葬入农村公益性墓地。对于部分持观望态度的坟主，依据殡葬管理条例的有关规定，于7月22又给当事人发出了行政强制执法文书，将时间延长至8月10日作为自行整改时间，为后段的严格执法奠定了良好基础。

3、大力治理公益性墓地违规经营

在长沙市农村公益性墓地建设的前期，由于建设经验不足，财政拨款资金偏少，在一些地区出现了违规经营的情况。主要表现为一部分墓地采取了村民自己筹资的方式，墓地建成后，将相当一部分墓穴当做经营性墓地高价对外出售以分取集资红利。例如望城区乌山镇乌山村墓地等。一部分公墓采取了招商引资的办法引入社会资本进行建设，建成后将一部分墓穴高价对外出售谋取利益。典型的有跳马镇嵩山墓地、干杉镇天宇陵园、安沙镇杨梓墓地等。

针对农村公益性公墓建设中出现的违规问题，长沙市民政局要求各地务必限期整改。规定原由村为主建设的墓地，年内必须移交乡镇政府管理。各乡镇要成立农村公益性墓地建设领导机构，设立民政办牵头的管理工作机构，负责墓地的日常工作。在市民政局敦促下，2010年，望城区乌山镇乌山公墓等一批原以村为单位由村民筹资建立的公墓顺利移交给所在地政府进行管理，杜绝了违规行为。

引入社会资本投资经营的几个违规公墓如长沙县跳马镇嵩山墓地，干杉镇天宇陵园，安沙镇杨梓墓地等一直是整改的重点和难点。由于这些公墓资本投资多，建设规模大，对外销售多，并在此基础上形成了开发商与本地村、镇的利益分配格局，地方对整改执法配合度不高。

公益性公墓的整改工作引起了市领导的高度重视。2009年12月23日召开的市长办公会议，在专题研究长沙市农村公益性墓地的管理办法时，对长沙县这些违规销售的公益性墓地提出了严厉的批评。会后，长沙市民政局专门去函给长沙县民政局，要求为此采取有效的措施杜绝此类现象的再次发生，切实加强农村公益性墓地的管理。

2010年4月市委常委、副市长张迎龙在《全市殡葬管理工作暨农村公益性墓地》建设现场经验交流会上的讲话中再次强调：要扎实推进公益性墓地的建设，加强公益性墓地的管理。要迅速落实会议精神，已转让、承包的墓地，必须立即停止销售，收回管理权；已引进社会资金建设的墓地，如长沙县跳马镇的嵩山墓地、干杉镇的干杉墓地等，必须停止一切经营活动，清退社会资本；违规建设的墓地，要立即停工，进行整改。继续违规经营或建设的，要追究相关领导和责任人的责任。

在市民政局和市领导的敦促下长沙县正在认真推进农村公益性墓地的整改工作。

四、关于进一步完善长沙市农村公益性骨灰安置设施建设的思考

（一）如何使公益性骨灰设施建设更加平衡

表三：截至2011年已建成公益性墓地统计表

从表三可以看出：长沙市农村公益性骨灰安置设施建设还表现为不平衡。一是地域发展不平衡。长沙、望城建设稳步推进，成效较大，浏阳紧随其后。长沙市农村在2006年开始规划公益性墓地，但宁乡县6年来没有建设1处墓地。2010年《暂行办法》出台后，宁乡县制定了墓地建设三年规划（2010-2012），但也没有落到实处，仅是一纸空文。二是公益性骨灰安置设施形式比较单一。从国家倡导的方向来看，应大力建设骨灰堂和倡导花葬、草坪葬等少占地和不占地的生态方式。笔者在东南沿海江苏海门等地调查发现，占地少的骨灰堂已经成为建设的主体。长沙从目前来看，已建成的骨灰安置设施全部是清一色的墓地，望城乔口在2010年开始规划在常青墓地建设配套的骨灰堂，尚在建设之中。公墓内一般都没有规划花葬、草坪葬等生态葬。

（二）内部规划如何更加人性化

笔者在长沙县果园镇龙泉公墓等地调查了解到，目前很多公益性墓地统一采用麻石墓穴材质，统一墓碑样式，还不能满足不同层次老百姓不同文化的多样化需求。从节地的角度考虑，墓穴之间间隔很小，前后没留足够的空间，给家人祭拜带来不便。另外，清明时节雨纷纷，且天气较冷，在资金充足的地区若能在墓园建设配套的室内祭拜厅，会使村民对公益性墓地更加满意，吸引更多的家属将亲人骨灰安置，减少违规土葬行为的发生。

（三）如何采取多种形式筹资，解决资金难题

资金一直是困扰农村公益性墓地建设的难题。2010年以前，由于建设一处墓地市本级财政与地方配套资金太少，因而鼓励资金不足的地区采取村民集资的方式，为公益性墓地建设埋下了隐患。一些地区甚至违规引进社会投资资本，为收回投资乃至在盈利的驱使下，屡屡出现了将公益性墓地违规出售的情况。鉴于以上教训，2010年修改的《暂行办法》将市本级补贴由原来的5万元提高到20万元，地方财政予以配套，严禁投资资本的进入，试图从资金上杜绝违规经营行为的产生。从调查中了解到，各地政府加大投入确保了墓地建设的公益性，取得了很好的社会效果。但笔者在多处墓地调查中也得知，实际上墓地建设以现有紧凑资金在建设过程中还是遇到了一些困难。根据国家政策，墓地建设要做到高起点、园林化，而且往往配套征地、道路交通建设耗资巨大。因而实际上一些建成的农村公益性墓地存在拖欠建设款等情况，在财政上存在负债情况。一些赤字的墓地建设单位为了摆脱债务问题可能会私下将一些墓穴违规出售，从长远上看给农村公益性墓地建设带来隐患。新出台的《暂行办法》第十二条写道“鼓励企事业单位、社会团体和个人采取捐赠形式支持公益性墓地建设。”可以为解决长沙市农村公益性骨灰安置设施面临的资金难题开辟一个新的途径。笔者在江浙一带的桐乡、海门等地调查了解到，相当一部分设施在建设过程中使用了民间捐赠资金。通过为捐助者建立功德牌坊等方式使其流芳千古，既保证了建设的质量又有效解决了资金难题。长沙市虽地处中部，但是湖南区域经济最发达地区，且地方民营经济发达，有相当数量的具有经济实力的地方人士。长、望、浏、宁早已全部跻身于国家百强县，经济实力排名与浙江桐乡、江苏海门相差不远。如果加强公益宣传与引导，吸收一部分民间捐资用于公益性骨灰安置设施建设是完全有可能的。

（四）如何做到既方便老百姓祭扫又不浪费土地，便于管理

笔者在走访调查中了解到，2010年《暂行办法》出台以前，长沙市农村公益性公墓既有以村为单位建设也有以乡镇为单位建设。2010年后，考虑到便于集中管理、节约土地、确保资金投入等因素改为以乡镇为单位建设。笔者在江浙人口稠密地区调查了解到，人口稠密地区一般以村为单位建设。原因是若一律以乡镇为单位建设同样也会凸显一些矛盾。一是乡镇范围比较大，势必造成一些居民离墓地距离很远，给祭扫带来不便。二是从长远来看，随着入葬的逐步增加，在清明祭扫高峰时期会发生拥堵现象。

（五）如何加强监管杜绝违规经营

在公益性墓地的建设过程中，市县民政部门作为监管部门一直希望公益性设施保持其公益性，不希望违规经营事件发生。而建墓单位作为建设者和直接管理者，从自身利益出发，在很多时候总在试图突破上级单位的管理以获取既得利益。如果将公益性设施完全交给建设单位管理，迟早会出现这样那样的问题。因而如何加强监管成了一个值得思考的问题。笔者在湖北荆门地区调查时感觉到他们的一些做法虽然有些繁琐，但对于违规经营是监管得比较到位的。具体做法如下：

殡葬执法队员分片负责，每个公墓平均两天执法队员就会到场督查1次。

绘制了每个公墓的平面图。

墓穴一般是分批建设的。凡要动工建设新的墓穴必须报殡葬管理部门。殡葬执法人员到现场勘查，看有无兴建的必要，如有必要予以批准，建好的墓穴标示在平面图上。

由于公益性公墓原则上只能为本地村民提供墓穴。为了避免有人钻空子，如有骨灰须下葬，基层公墓管理人员必须报告殡葬管理部门，由分片负责的执法人员到公墓现场查验档案。凡入葬者必须提交火化证明、（找殡仪馆核对是否属实）身份证复印件、户口复印件。如无误则准许安葬。已安葬的墓在平面图上标示清楚以便核对。公墓园区建设搬迁的墓由园区管理委员会开具迁入通知单并加盖公章。如发现私自葬入，找村调查笔录，要求提供档案，如系非法，对公墓建设和管理单位按照《殡葬管理条例》之规定予以处罚。