上海市大数据信息核对制度在低保收入核查中的运用研究

杨浩

（宿迁学院法政学院，江苏宿迁223800）

上海市大数据信息核对制度在低保收入核查中的运用研究

杨浩

（宿迁学院法政学院，江苏宿迁223800）

低保制度是我国社会救助的重要组成部分，享受低保是贫困群体的权利，是我国社会保障制度的安全网。把有限的低保资金分配给最有需要的人是制度设计的根本初衷。但依赖于上门走访、干部评价和群众调查等传统方法很难真正评估出低保申请者的真实个人和家庭收入。随着互联网与云计算技术的快速发展，大数据为低保户的个人和家庭收入核查提供了新的方法与思路。上海市在2009年在全国率先试点居民收入核查对比制度，取得了突出效果。文中根据上海市的实践，对上海的大数据信息核对制度做了实证研究，并提出了上海市实践中取得的成绩与问题，最后，根据实证研究结果提出了上海市实践对我国其他地区的低保户收入核查对比机制的借鉴意义。

上海市；数据信息核对；低保；收入核查

一、上海市大数据信息核对制度在低保收入核查中的运行现状

低保制度是保障贫困人群基本生理需要和生活水平的制度，享受低保是贫困群体的权利。在低保制度的实践过程中，准确确定低保对象是低保制度实施中的重要而困难的环节，只有对低保对象进行有效甄别，才能实现应保尽保、应补尽补、应退尽退，提高资金的使用效率。作为社会救助制度中的核心内容，建立健全对低保对象的甄别机制，一方面能够促进公共资金的合理使用，防止公共资源被不合理占用；另一方面也减少社会救助的不正当依赖，同时促进社会和谐、公正，减少社会矛盾的发生。

2009年6月，为了解决城乡低保制度中存在的隐性收入难以核实、“人情保、关系保”现象突出、低保跟踪核查机制不到位、退保人数少等问题，上海市民政局成立居民经济状况核对中心，对上海市范围内居民申请的低保、廉租房、经济适用房、公租房、医疗救助等信息进行电子信息比对，核查居民经济状况，保证救助资金使用的高效率和准确性。上海大数据信息核对制度整合了相关部门的数据，具体工作流程如下：

第一：数据收集。上海居民经济状况核对中心联合民政局、人保局、统计局、工商局、中国证券登记与结算公司、保监局、公积金中心、税务局、商业银行、交通港口局、房管局、经信委和公安局等十四个部门，由上海市政府牵头，将互相孤立的部门信息资源进行整合，形成了大数据资源，为民政系统的社会救助审核提供基础核对资料。

第二：确定法律地位与法律权限。个人或家庭的收入状况涉及到个人或家庭的隐私，在某种程度上，是具有保密性质的。所以，上海市在确定考核个人或家庭的收入状况的主体时，充分考虑了其法律地位和法律的权限。具体的法律地位和法律权限体现在几个方面：首先，依据申请进行对比核查；其次，核对中心只提供收入信息资料，不进行规范判断；再次，建立网络安全系统，负责信息的安全。

第三：组织结构设计。上海市居民经济状况核对中心实行市、区、县三级行政管理体系。不同区域的核对中心针对本管辖范围内的信息进行核对，同时，在上海市政府的领导下，区域和区域之间可以通过资源共享专线进行信息共享，提高信息比对的准确性。

第四：工作流程。上海市居民经济状况核对中心的工作相对独立，为了确保财产信息安全，其工作流程具有严格规范，具体内容如下：

第一步：居民申请。个人和家庭进行经济状况核查之前，居民要以个人身份进行申请，以户为单位，包括申请最低生活保障、经济适用房、助学贷款、医疗救助等内容，居民填写经济状况调查表，填写经济状况核对授权书，保证申请的严密性。

第二步：经济状况的核对。通过连接社保信息库、涉农信息库、户籍信息库、救助信息库、车辆信息库、房产信息库、工商信息库、医疗信息库、电子商务信息库、就业数据库和金融系统数据库，将上海市区内的市、区、县三个层次的经济信息进行整合，建立信息连线平台，由相关主管部门对收集到的信息进行整合，形成数据库云查询平台。在形成查询平台后，信息核对中心接受居民和相关部门的查询申请，根据申请要求进行信息查询。在查询过程中将核对内容分为基本要素与补充要素，通过系统绩效信息比对，如果比对差额大于0，则需要进行重新比对。如果二次比对结果仍然大于零，则需要将申报人员与家庭纳入到虚假申报嫌疑库中，如果一经核实确实属于虚假申报，则需要将申报家庭和居民的信息纳入到不诚信数据库中；三是信息核对。在查询之后，信息中心要将查询结果与居民填写的个人材料申请表进行信息核对，并根据核对结果出具信息核对报告。核对报告要严格按照安全标准处理，不得打印与拷贝，查阅人员要进行姓名与身份登记，并明确责任，防止出现信息泄露问题。

第三步是结果应用。在信息核对中心出具核对结果之后，在结果应用方面应该遵循三个原则。一是使用权限管理原则。二是参考原则。三是共享原则。

二、上海市低保大数据技术实践的成功经验

以信息资源共享为基础的上海市居民经济状况核对系统不仅实现了政府部门与部门之间的信息共享，同时也实现了政府与企业之间的资源共享，通过网络平台信息核对的方式，促进了社会保障基金能够惠及真正的贫困群体，保证低保制度公正公开的实施。首先，信息资源共享平台为家庭收入核实提供基础。从2008年开始，上海市居民经济状况核对系统逐步实现了与社会保障部门、住房公积金系统、税务信息系统、救助补助系统、车辆交换系统、房产信息系统的资源共享，接着，共享范围不断扩大，覆盖到银行、证券、保险等行业，不断完善的资源共享信息，确保了低保申请人的财产情况的真实性。其次，经济状况核对系统提高了政府的行政效率，降低了居民申请低保的成本。居民经济状况核对系统不仅为低保对象的甄选提供基础，至今已经覆盖到了经济适用房和廉租房的申请，到2011年，核对中心已经出具了6万多份经济核对报告，为低保、廉租房、经济适用房的申请提供了数据参考，促进了政府公共政策的公正性和公平性，提高了政府的行政效率。同时，通过居民经济状况核查，以往低保申请中出现的瞒报、虚报、“关系保”、“人情保”的现象得到了缓解，确保了政府资金的有效利用。再次，上海市的居民经济状况核查系统为我国其他的地区开发核查系统提供范本。2009年，民政部明确要求全国各个地区要借鉴上海的经验，结合地区实际，陆续开展试点；2010年，民政部和上海民政局签订《共同建设国家现代民政示范区合作协议》；2011年，民政部向各个地区民政部门印发《低收入家庭经济状况核对交换信息数据标准》。

三、上海市低保大数据技术实践中存在的问题

上海市居民经济状况核对系统改变了以往针对低保以入户调查为主的调查方式，避免了甄选的主观性和随意性，同时也改变了以往由政策主管部门进行行政审批的封闭性，有效地提高了政府行政的效率。但是，在居民经济状况核对系统运行的过程中，也面临着很多困难。

第一，政府部门间信息壁垒阻碍经济状况信息共享。由于信息资源与权力利益有紧密的关系，所以，政府部门与部门之间沟通不畅。虽然上海市政府在2007年在《关于本市扩大廉租住房受益面试点工作的意见》中规定：“市劳动保障局、市公安局、市信息委、市统计局、市财政局、市税务局、市工商局、市金融办、人民银行上海分行、上海证监局、上海保监局、市公积金中心等有关部门和单位要按照收入核对机构提出的核对要求，通过市收入核对机构的信息交换平台，及时提供相应的电子化比对信息。对尚无电子化信息的申报数据，各有关部门和单位要尽快建立和健全电子化信息系统。”但是，根据相关文件，比如社会保险信息只能有个人查询，不能对外公布，民政部门想要得到具体资料只能通过个人申请并且设置密码才能查询。同时，在信息交换方面的制度方案和对接标准没有形成程序，也阻碍信息的交流，政府部门与部门之间的政务系统是相对独立的，数据标准不同意，规范也不一致，要实现系统的对接需要重新设计和开发数据系统，需要投入大量的人力物力。

第二，政府部门与企业间的信息对接存在障碍。企业的信息系统相对来说比较完善，技术层面不存在问题，但是，涉及到政府部门与企业信息对接的相关法律法规不健全阻碍着信息的交流。《中华人民共和国商业银行法》第二十九条规定，“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外”。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十八条中规定的“人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况”。可以看出，人民法院、检察院和公安机关有权对居民在企业的相关信息进行查询，民政部门没有以上权力。

第三，数据采集不完全导致信息质量低。居民经济信息的质量是指对居民真实收入和真实财产核对的有效性，在实际的部门信息采集中，存在着漏报、错报的现象，比如社会保险和住房公积金的缴费基数是平均工资水平的60%—300%，但是，居民缴纳的保险费用使用的是最低缴费基数，与其实际的收入存在很大的差异，导致其真实收入不能实现评估。

第四，信息交换过程中出现信息安全隐患。居民经济核对系统中在进行信息交换的过程中，提供数据的部门和接受信息的部门之间签订保密协议，规范相关权利和义务，确保信息的安全。但是，在实际的操作中，信息的使用人员的安全性有待加强，确保使用信息人员的保密性是信息对接中的核心，在居民经济核对系统中，没有保密考核制度，没有定期开展保密教育，信息使用人员的主观性是很难约束和控制的，必须有相应的保障来进行约束。

四、完善上海市低保大数据技术的对策

第一，完善法律法规，明确权利责任。2014年，经过国务院审议的《社会救助法》（草案）出台，其中首次增加了居民家庭经济状况核对的内容，对居民家庭经济状况核查的地位予以明确。另外，上海市出台《上海市居民经济状况核对办法》，为居民经济状况的发展提供了规章制度。虽然这两部法律在一定程度上提供了法律的效力，但是，仅仅是以地方政府规章的形式进行约束，其法律效力不强。在居民经济状况核对过程中，信息共享方面没有相关的法律进行支持，部门与部门之间的权利义务不能明确，部门与部门之间信息共享的模式也没有法律保证，同时，在信息共享之后涉及到的信息保密的问题，也需要相应的法律法规进行保障。所以，可以借鉴国外在居民收入核查中设置的法律法规，比如美国在1946年颁布的《信息自由法》、《联邦信息资源管理政策》；德国在1976年颁布的《联邦行政程序法》等，我国也应该尽快制定相应的法律法规，为居民经济信息的核查和整合提供一个完善的法律政策平台。

第二，打破部门壁垒，实现信息共享。在信息核对中的大数据应用方面最大的问题就是数据源的普遍性与准确性，但是，在具体的工作过程中很多部门和单位不愿意将本部门的信息进行共享，形成了部门壁垒，影响了核对中心信息的准确性。因此，要打破部门壁垒实现信息共享需要在以下几个方面着手实施：

一是建立高层协调机制。在不同信息部门的信息报送过程中需要一个专门的协调机构，这个机构要在各个职能部门之上，具有一定的行政权力。因此，各级政府应该在政府内部中设置专门的协调机构或者委员会保证各部门信息的有效汇总与协调。但是，在协调过程中会遇到很多问题，其中一条就是信息具有保密性，如果将各个部门的信息进行共享，就很难做到信息保密。因此，在具体的共享工作中要将数据库仍然建立在各个部门中，二是开通专门的查询线路，允许核对中心根据居民申请和相关单位的允许权限内进行查询与比对，不是将全部信息进行共享。

二是打破壁垒及时准确进行信息共享。各个部门信息共享中的一个重要因素就是时间，因为现代社会人口的流动性和商业活动的频率不断加快，信息也在不断产生。如果信息不能及时更新，核对中心不能根据最新情况进行信息核对，则会严重影响信息核对的准确性与及时性。因此，在同一部门的协调和领导下，各个单位要及时将最新的信息进行汇总，并开放查询端口到信息核对中心，以便提高查询的及时性。在查询工作中，还要考虑信息的准确性，各个部门在信息录入和整理过程中要严格检查与核对居民各项信息的准确性，例如姓名的拼写、身份证号码的填写和手机号码的填写等等，以免出现错误信息，影响核对结果的准确性。

三是协调企业关系，将企业信息也纳入到信息共享中来。公共部门的信息核对仅仅是信息核对的一部分，随着大数据技术和云计算的发展企业信息也都以云存储的形式保存在不同企业的数据库中。因此，政府部门也需要利用公权力与各大知名企业联系，通过信息对比专线实现居民消费情况的信息查询与核对，从而保证核对信息的全面性和准确性。

第三，规范保密协议体系。对信息的采集和核对而言，信息的安全问题是一个中心问题。很多政府部门和企业不愿意参与到信息比对平台来的重要原因就是害怕居民信息被泄露，从而产生社会质疑。因此，信息核对中心具体工作中要规范信息的安全，可以从以下几个方面进行：一是规范信息申报程序。信息采集与核对的第一步是信息查询申报，因此，在信息核对前要让被查询者严格按照要求填写信息核对申请表，并由相关人员告知信息查询与核对的相关事项，使居民对信息查询与核对有所了解，避免出现居民的负面情绪；二是规范信息查询与核对的安全标准与技术。具体查询过程中的数据库安全是信息安全的薄弱环节，一些黑客与网络病毒会对信息进行破坏与盗用。因此，在数据库与数据连线过程中要使用局域网技术与密钥技术，信息数据库的相关硬件不连接互联网，只连接局域网；信息查询与核对的相关工作人员必须持密钥才能进行信息查询，并且具有查询与核对记录，规范查询范围；三是规范信息的使用范围。从事信息查询与核对的工作人员要按照要求进行严格培训，并且发放相应的资格证书，做到持证上岗。在具体的工作中持密钥上岗，对查询的记录进行严格的记录，保证信息使用过程中的规范。在信息报告方面不显示具体的居民信息，只显示比对结果，即比对相似度与差别度等技术指标，不显示居民与家庭的具体财产信息。

［1］宋刚.城市管理复杂性与基于大数据的应对策略研究[J].城市管理研究，2014，（8）.

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D632.1

A

1671-5136(2016)03-0011-04

2016-09*20

本文系江苏省高校哲学社会科学研究一般项目《公共安全事件社会救助长效机制研究》（课题编号：2014SJD785）阶段性成果。

杨浩（1984-），男，宿迁学院法政学院讲师。