长期照护保险的筹资规模和机制探讨

朱铭来 朱 浩

（南开大学卫生经济与医疗保障研究中心 天津 300350）

长期照护保险的筹资规模和机制探讨

朱铭来 朱 浩

（南开大学卫生经济与医疗保障研究中心 天津 300350）

我国人口老龄化现状决定了老年长期照护服务需求在未来一段时间里将呈快速增长态势，为此必须加快推进我国老年长期照护保险制度的建立。本文对人社部拟定的试点地区长期照护需求进行了测算，并从筹资渠道、筹资模式和基金管理与运用等几个方面对我国老年长期照护保险制度设计的要点进行了探讨和梳理，以期建立起保障适当、权责清晰、规范运行且可持续的老年人长期照护保障体系。

长期照护保险；长期照护需求；筹资机制

1 探讨背景

近年来，随着我国人口老龄化趋势的加剧，因衰老、疾病或伤残而丧失生活自理能力的老年人数量不断增加，老年人需要照护周期的延长与家庭人员照护时间和专业知识稀缺之间的矛盾将日渐凸显。当前我国要在积极探索中建立起老年人长期照护保障制度，这一制度不仅要保障当前近3800万的老年失能人口，同时要成为一个保障全体人民步入老年阶段后能够有效防范失能风险的可持续制度。这一制度在保证共享共担的社会公平前提之下，还必须达到足够的保障力度和保障水平，以确保老年人获得的照护服务与当时的经济发展水平相适应，从而保证该制度的长期平稳运行。以社会保险的方式建立老年人长期照护保障制度，不仅可以发挥社会保险的强制力，克服个体的“短视行为”和商业的“逐利行为”，同时可以有效实现老年失能风险的分散和共担机制，是老年人长期照护保障制度的最佳选择。

2016年6月27日，人力资源和社会保障部办公厅下发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，明确了以河北省承德市、吉林省长春市、黑龙江省齐齐哈尔市、上海市、江苏省南通市、苏州市、浙江省宁波市、安徽省安庆市、江西省上饶市、山东省青岛市、湖北省荆门市、广东省广州市、重庆市、四川省成都市、新疆生产建设兵团石河子市等15个地区作为试点城市，利用1-2年试点时间，探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。部分试点城市（除承德市和石河子市之外）所在省份2014年相关经济和社保核心统计指标如表1所示。

2 试点地区长期照护需求测算

2011年3月1日，全国老龄办发布的《全国城乡失能老年人状况研究》显示，2010年末我国城镇失能老年人中，轻度、中度和重度失能的比例分别为74%、10%和16%。结合各省市出版的《2010年人口普查资料》相关数据汇总，我们将部分试点城市2010年末老年长期照护需求者总人数对应不同的照护等级进行细化，失能人口数量如表2所示，我们假设这一失能比率大体稳定，到2015年基本保持不变。

我们假设不同照护等级下居家/社区、机构两种给付项目给付比例如表3所示。

根据浙江省老年人长期照护保障制度研究课题组的调研数据，

表1 部分试点城市所在省份2014年基本情况表

数据来源：1.国家统计局第六次人口普查数据。2.数据为10%抽样结果。2012年末全国城镇机构护理人均成本为1856元/月，考虑物价上涨、人力成本等因素，长期护理费用呈现逐年上升趋势，假定其在2013—2015年的年均增长率为10%，同时假设城镇居家/社区护理人均成本为机构护理人均成本的40%，由此得到的部分试点城市职工长期护理需求总量的测算结果如表4所示。

表3 城镇地区不同照护等级长期照护给付项目结构占比（单位：%）

表4 部分试点城市职工人口长期照护费用测算表（单位：人、万元）

3 完善长期照护保险筹资机制建设

随着人口老龄化趋势的迅速发展，面临庞大的老年长期照护费用支出规模，单纯依赖个人力量会导致市场失灵，贫困人群得不到必要的长期照护，而单纯依靠政府的财政投入，会造成国家财政收支困难甚至影响经济整体发展。借鉴德国、日本等较为成熟的国际经验，并从中国的实际国情出发，我国有必要建立多渠道的融资机制，形成资金由政府、社会和个人多主体共同分担的社会型老年人长期照护保险制度。

第一，政府财政要在资金保障上起主导作用。财政拨款占资金总量的30%—40%左右为宜，在充分考虑各地方财政负担能力差异的前提下，由国家、省（直辖市）、县市区按一定的比例负担，补贴力度上应向低保人群以及无劳动能力人群适度倾斜。第二，参保单位为员工缴付一定比例。在目前社会保险总体缴费负担保持不变的前提下，需要进一步优化缴费结构，适当调整医疗保险、工伤保险和失业保险的费率，合理调配使用基本医保基金结余，扩充长期照护保险。第三，合理规划城镇职工个人缴费比例和年限，作为未来有权利享受长期照护待遇的依据。要充分考虑不同地区的经济发展水平、职工工资收入和护理成本，确定与其相适应的筹资水平，按照目前照护成本测算结果，参保机构和职工合计大体需要承担工资总额1%—1.5%的缴费责任，在筹资机制设计中，要仔细斟酌费率制定的公平性与合理性，避免参保机构承受负担过重而对社会发展造成不利影响。

国际经验显示，发达国家建立社会性、强制性的长期照护保险制度，主要模式有两种：一是以德国为代表，采用长期照护保险跟从医疗保险的制度模式，将其作为基本医保的一个子项目。二是以日本为代表，建立独立的长期照护保险项目。我们在模式选择的过程中，必须要考虑到长期照护保险与基本医疗保险、基本养老保险的差异性，即长期照护保险并非所有参与缴费的居民都能享受到后续的给付或服务，如果采取完全社会统筹模式则要在公平性上多加思量；而如果采取个人账户模式完全积累，参保人对基金运营效率效果以及保值增值能力的关注或许成为提升长期照护保险全民参保率的一个攻坚之题。兼顾公平与效率，是建设适合我国国情的长期照护保险制度过程中始终要追求的目标，如果继续采用统账结合模式，它与我国目前社会保险整体层面的设计相契合，但如何增强个人账户缴费的说服力，提升基金管理能力，保证其相较于个人储蓄养老和房屋养老等手段具有一定的优势，也是一个关键的命题，可参照目前公积金的做法，通过专项基金建设，提高统筹层次，扩大基金调剂和使用范围，增强基金共济能力。

4 合理确定长期照护保险待遇水平在坚持起步阶段以收定支原则的基础上，要不断根据筹资情况逐步提高保障和给付水平。首先，要明确享受保障待遇的人群，可以将之限定为60岁以上的已参保失能老人，协调基本医疗保险、工伤保险和长期照护保险对60岁以下失能人群的保障责任；优先保障经专业机构鉴定的重度失能人员，根据其失能等级确定基本服务内容。支付机构照护与居家照护发生的照护费用，支付内容包括机构床位费、照护服务费、照护设备使用费、照护耗材费、照护补助等。按照人社部关于开展长期护理保险指导意见，护理保险基金应支付70%左右。

其次，选择灵活且适当的保障方式，应大力提倡社区养老、居家养老等灵活的养老照护模式并辅以配套的激励和补贴措施，学习现有先进模式，鼓励拥有不同思想观念和经济实力的老年人群对于长期照护服务的多样化需求，在大力发展养老院、照护院、老年康复中心等养老机构的同时，积极探索家庭病床、社区照护、钟点工等服务项目，保险基金探索发挥其直接结算功能和服务购买的谈判议价功能。

[1]戴卫东. 台湾地区人口老龄化下长期护理政策及走向[J]. 人口学刊,2011(04):61-67.

[2]何文炯. 老年照护服务补助制度与成本分析[J]. 行政管理改革,2014(10):28-33.

[3]曾毅,陈华帅,王正联. 21世纪上半叶老年家庭照料需求成本变动趋势分析[J]. 经济研究,2012(10):134-149.

[4]浙江省老年人长期照护保障制度研究课题组. 浙江省老年人长期照护费用保障机制研究[J]. 老龄科学研究,2013(02):36-45.

Discussion on Funding Scale and Mechanism of Long-term Care Insurance

Zhu Minglai,Zhu Hao
(Health Economics and Health Insurance Research Center, Nankai University, Tianjin 300350)

The situation of populations aging in our country suggested that the demand of long-term care in the future be rapidly growing. Therefore, we must accelerate the establishment of long-term care insurance system for the elderly in China. This paper estimated the long-term care needs in the pilot study areas, and then discussed the key points for the design of long-term care insurance from the aspects of f nancing channels, f nancing mode and fund management and usage, hoping to establish a long-term care insurance system with proper security , right and responsibility clarity, operation standardization and sustainability for the elderly.

long-term care insurance, demand for long-term care, funding mechanism

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）9-31-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.9.006

2016-8-20

朱铭来，南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任，教授、博士生导师，主要研究方向：健康保险、保险经济学等。 ★基金项目：本文受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“老龄化对中国经济发展的影响及应对策略研究”（编号13JZD005）的资助。