抓住关键环节精准实施全民参保登记

谭中和

（人力资源和社会保障部劳动工资研究所 北京 100029）

抓住关键环节精准实施全民参保登记

谭中和

（人力资源和社会保障部劳动工资研究所 北京 100029）

全民参保登记计划是社会保险全覆盖的基础性工程。关键是瞄准中小微企业、灵活就业人员、农民工、城乡居民等重点单位和人群，通过社保法制宣传等调动登记对象积极性，实现主动参保登记；充分利用云计算大数据等技术，提高效率，实现动态精准登记，确保单位和个人登记信息的完整准确和一致。参保登记是手段，基金应收尽收是关键，保证各项社会保险待遇的精准按时足额支付是目的。

全民参保计划；精准登记；基金应收尽收；待遇按时足额发放

实施全民参保计划，是十八届五中全会提出的重要改革任务，是实现和持续维持社会保险法定人群全覆盖的基础保证和支撑，更是建立更加公平可持续的社会保障体系的重要环节和内容。实施全民参保登记，关键是实现社会保险政策覆盖人群的应保尽保，并促进社保基金的应收尽收和社保待遇的按时足额发放。

1精准登记是基础

实现和保持各项社会保险政策的全覆盖，是社会保险的首要问题。全民参保登记就是把社会保险法律规定范围内用人单位及个人的参加社保状况一一摸清，保证参加单位和个人“一个不少、一个不多、一个也不能重”。目前，各地扩面参保任务艰巨。据统计，2014年末全国城镇就业39310万人，而同期参加职工基本医疗保险为28296万人，只占城镇就业人数的62%。就是说，在城镇就业的39310万人中，有11014万人中的一部分或者选择参加了城乡居民医疗保险，一部分甚至没有参加任何医保。据第六次全国人口普查的数据，我国大陆总人口13.47亿人，扣除16岁以下少年儿童和16岁以上在校学生，应覆盖人数约10.5亿人，而2014年末全国参加职工基本养老保险为84232万人，即除了机关事业单位工作人员及退休人员、军队、武警外，还有约2亿人没有纳入保障范围。调查显示，尚未参保的主要是非公经济组织、城镇灵活就业人员和农民工。如何将未参保人群纳入计划，实现应保尽保，是全民参保登记的关键和核心。

1.1精准登记

参保登记工作量大、成本高、涉及面广，应紧紧抓住参保登记的重点地区和重点人群，实施精准登记。从目前的参保情况看，应突出三方面重点，一是城镇中小微企业、灵活就业人员；二是在城乡之间流动就业的农民；三是农村青年和留守的妇女、老人。还有一些“僵尸企业”等。第一类人群应是重中之重。调查发现，有的中小微企业采用多种手段不为工人参保，如雇主与雇员达成口头或书面协议，用多支付工资等方式逃避参保；有的企业只给少数技术或管理骨干参保，大多数普通劳动者未参保；还有部分地区的政府部门以招商引资为名，承诺给一些企业税、费（社保费）减免等，搞所谓的“合理避费”。

1.2充分调动参保登记对象的积极性主动性

参保登记计划不应演变为“猫鼠游戏”。有些单位为了规避为职工参加社保，用工不进行登记备案，不签订劳动合同，口头承诺工资水平等，不仅给劳动监察带来障碍，也给参保登记带来很多困难。因此，各级社保经办机构应借全民参保登记计划之机，广泛宣传社会保险政策，加强对群众尤其是雇主和普通劳动者的风险意识教育，使他们充分认识参加社会保险的重要性，增强社会保险的维权意识，从“要我参保登记”转变为“我要参保登记”。尤其是对于流动就业人员，当就业地或者就业单位发生变动时，应积极主动到社保机构或街道乡镇社保所进行社会保险变更登记，以确保参保登记的数据信息处于实时的更新之中，保持数据的动态正确。

1.3大数据将彻底颠覆参保登记方式和手段

目前我国五项社会保险参保达到20亿人次，拥有世界上人口规模最庞大、内容最丰富的大数据。应进一步通过多部门联动，多数据源集成，多维度分析、整合、归集机制和技术，构建基于云计算和大数据的社会保险参保登记体系，用现代化技术解决参保登记成本高、动态维护难度大、数据难以匹配等难题。一方面要充分利用政府信息资源，建立面向用人单位和居民个人的大数据社会保险管理服务系统，有效整合分散信息资源，如工商行政管理部门的企业数据库，公安户籍和流动人口数据库，人社部门参保单位和个人基本信息库，民政部门的民办非营利机构、低保人员和五保人员及社会福利、社会救助单位个人数据库，编办系统的机关事业单位和个人数据库，卫计委系统的医疗卫生机构和诊疗系统数据库等，有效解决政府相关资源信息孤岛问题。另一方面，应充分利用社会信息资源，如商业银行系统的个人信息库，中国移动（电信、联通）通讯个人信息库，超市个人消费信息库，以及交通系统（铁路、公路和航空）等个人相关信息情况，通过一段时期信息的定位和搜索，可作为个人信息变更的参考。

1.4保证参保登记数据质量

数据的质量是参保登记计划的核心，完整性、准确性和一致性是数据质量的集中体现。完整性要求参保登记的数据和项目不缺项、不漏项、不少项；准确性要求参保登记的数据内容真实，不走样、不失真；一致性要求参保登记的数据要与相关系统数据保持一致。居民身份证号（社会保障卡号）作为参保人的唯一标识和关键字信息，身份证号下所有信息内容不论在哪个环节、哪个时间段、哪个地区，都应保持统一。

2基金应收尽收是关键

根据社会保险法等有关法律法规规定，参保登记了不等于参加了社会保险，是否参加社会保险，关键看是否依法按时足额缴纳社会保险费（退休人员或已经领取社保待遇人员除外）。因此，参保登记的出发点和立足点应是要求参保登记人员依法缴纳社保费。

图2 2008-2013年企业中断缴费人数增长率与参保职工增长率对比（单位：%）

目前，在社会保险费的征缴问题上，存在漏缴、少缴和欠缴等问题，尤其是非正常中断缴费问题比较严重。应当在实施参保登记过程中，摸清被登记者的就业情况、缴费能力和实际的缴费情况。以参保登记的重点人群之一农民工为例，根据国家统计局《2014年农民工监测调查报告》分析，2014年全国农民工总量为27395万人，但农民工五项社会保险的参保缴费率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%。农民工参保缴费率明显偏低。

从近几年来城镇基本养老保险和职工基本医疗保险的缴费情况看，缴费人员占参保人员的比例持续下降。2013年，企业职工基本养老保险缴费人员占企业参保职工的比例为84%，自2008年起共下降5.5个百分点。中断养老保险缴费人员，同时也中断了医疗保险的缴费。可见中断缴费问题持续突出(见图1)。

2013年企业中断缴费人数比2012年增长12.7%，中断缴费人数增长率高于新增参保人数7.1个百分点

(见图2)。

由此可见，如何实现参保人员按时足额缴纳社会保险费，是参保登记计划实施中更为艰巨的任务。从中断缴费或欠缴费用的单位和个人看，两方面的问题值得关注：

一是调查企业普遍反映职工基本养老保险和医疗保险费率偏高，单位和个人难以负担的问题。按照《全球社会保障》收录的世界164个国家排名，我国用人单位与职工缴纳养老保险和医疗保险费率之和达到36%-40%，费率相对偏高。此外，缴费基数与工资统计的差距大，也导致了费率虚高（如2012年企业基本养老保险费率为20%，如按包括私营单位在内的社会平均工资计算大约只有16%）。费率偏高加重了企业的财务负担，制约了竞争力的提高，同时加剧了逃费现象，造成恶性循环。

二是初次分配尚未理顺，再分配调节难度加大。据国家统计局2013年《全国农民工监测调查报告》和2014年《中国统计年鉴》统计，2013年外出农民工、私营企业就业人员月人均工资分别为2609元和2726元，相当于城镇单位就业人员的60.8%和63.5%；2013年行业工资水平最低的农林牧渔业人均月工资2152元，仅相当于金融业的25.9%；制造业从业人员工资大多在2000-3000元人民币之间，普通劳动者的工资水平比较低。但部分行业和企业则收入过高。以2013年城镇单位就业人员平均工资51483元计算，万科公司支付给公司高管人员的年度薪酬总额相当于2331个城镇单位就业人员的工资总和，中国平安公司支付给公司高管人员的年度薪酬总额相当于1842个城镇单位就业人员的工资总和。初次分配秩序的不规范以及收入差距的悬殊，制约了低收入群体的参保缴费能力，增加了社保费征缴的难度。

因此，社会保险缴费水平以职工工资为基数计算带来了缴费水平“高的不高，低的不低”现象，一些企业负担过重，如劳动密集型企业员工多，生产成本高，企业利润低，职工工资普遍低，在基本相同的费率下，企业社会保险缴费负担过重；而一些附加值高的产业和行业，用工人数少，利润高，职工工资高，缴费水平相对偏低。高收入者按个人工资的300%、低收入者按个人工资的60%作为计算基数，也无法平衡单位和个人的缴费负担。这是目前我国社会保险断保率高，一些中小微企业不愿缴费的重要原因之一。解决这一问题，需要从我国整体收入分配的视角，进一步完善社会保险费率确定机制和费率调整机制。

3待遇按时足额发放是目的

实施参保登记的根本目的在于当参保者遭受年老、疾病、失业、工伤等风险时，社会保险真正能起到“保护伞”的作用。因此，如何充分发挥社会保险基金的效率，使应享受者“一分不少”，不该得到者“无机可乘”，也是全民参保登记的重要一环。实施参保登记可以和养老保险领取待遇生存认证相结合。一些地区多次发生死亡人员的家属仍在领取养老金的情况；有的机关事业单位退休人员一边领取退休费，一边又在企业工作参保；还有的农民即在城市打工参加职工社会保险，又在农村参加城乡居民社会保险等等；有的地区由于财政资金紧张等原因，还存在拖欠事业单位退休人员退休费的情况等等。通过参保登记，可以发现类似的基金欺诈情况，并通过社会保险法律法规的宣传教育，及时依法处理和纠正。医疗保险方面，通过参保登记，可以发现一些违法违规享受待遇情况。如不法分子通过注册空壳公司，在无招聘员工、无人员工资、无人员岗位情况下，违规为门诊大病重病患者办理虚假参加医保手续，骗取医保基金等。这些情况，可以在进行参保登记过程中发现线索，严厉打击。

4几点思考和建议

做好全民参保登记计划，事关全覆盖目标的实现，关乎社会保险事业的长期可持续发展。全民参保登记是一项系统工程，需要多部门联合发力，并需要一系列相应的外部条件和环境支撑。

一是在人社系统内部，要认真贯彻人社部办公厅2015年166号文件精神，实现就业失业登记、社会保险登记、劳动用工备案三项基本登记工作的共享协同。

二是充分发挥大数据云计算技术在参保登记中的作用。目前我们缺的不是信息，而是信息资源的有效整合和利用，大数据可以在有效组织下，实现跨部门、跨地区的信息比对，用较小的成本，快速、实时、动态地实施参保登记计划，实现全民参保登记目标。

三是完善居民收入核查制度，加强对企业的工资总额和职工工资收入的规范化管理，堵塞社保费的收缴漏洞。

四是完善在岗职工平均工资统计制度。目前，个体参保人员已占到全部参保人数的30%左右，且有继续增加的趋势。但目前的在岗职工平均工资统计范围主要是规模以上企业和机关事业单位，大量中小企业和个体经济没有纳入统计范围，致使统计数据偏高，过高的工资统计超出了个体人员的实际负担能力，也造成大量个体人员无力参保或中断缴费。

五是研究探索将社保缴费的计算基数由工资性收入改为按职工或居民的总收入。我国城镇居民的收入构成已经发生了很大变化。2000年城镇居民收入中的工资性收入占71.2%，其他收入（转移性收入、经营性收入和财产性收入）占28.8%，而2013年居民收入中工资性收入只占64%，其他收入占36%。而且低收入人群其工资性收入的占比较高，仅仅按工资作为基数计算社保费，存在明显不公。

[1] 新华网.中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报. http://news.xinhuanet.com/ fortune/2015-10/29/c_1116983078.htm.

[2] 胡晓义.全民社保登记 一个都不能少[N].人民日报，2014-8-6(9).

[3] 人力资源和社会保障部.关于实施“全民参保登记计划”的通知（人社部发[2014]40号）[Z].2014

[4] 国家统计局.中国统计年鉴(2014年)[M].北京：中国统计出版社,2014.

Grasping Critical Factors to Accurately Implement Registration for Universal Insurance

Tan Zhonghe(Institute of Labor Wages, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100029)

Registration for universal insurance plays a fundamental role in ensuring the full coverage of social insurance systems. The critical point lies in the following steps: targeting the key units, people in medium, small and micro-sized businesses, flexible employees, rural-to-urban migrant workers, and rural and urban unemployed residents to mobilize their initiatives and willingness to registry by means of social security law and regulations publicity therefore to achieve the goal of active participating; and taking full use of technologies, such as cloud computing and big data to increase registration effi ciency and to ensure accurate dynamic registration and the completeness, accuracy and consistency of the registered information from both organizations and individual participants. The relationships of above steps are such as that registration for universal insurance is a tool, and collecting all the due contributions is a key point, to ensure various social insurance benef i ts delivered on time, in full amount and without any errors or omissions to all eligible participants.

universal insurance program, accurate registration, collect all the due contributions, deliver the social insurance benef i t on time and in full amount

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）1-13-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.1.003

2015-12-14

谭中和，人力资源和社会保障部劳动工资研究所副所长、研究员，主要研究方向：收入分配和社会保障，医疗卫生薪酬设计及人力资源管理。