“营改增”最后攻坚

谢九

自今年5月1日起，“营改增”试点正式全面推开，试点范围扩展到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业，实现了增值税对货物和服务的全覆盖。同时将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，比较完整地实现规范的消费型增值税制度。

此次新增试点的四大行业涉及纳税人1100万户左右，比前期试点的590多万户增加近一倍，涉及的营业税规模占原营业税总收入的比例约80%，在经过了4年多的试点之后，营改增开始进入最后的攻坚战。从我国税制改革的历史来看，此次营改增的影响之大，仅次于1994年的分税制改革。

营改增试点开始全面实施，同时也意味着营业税在我国正式退出历史舞台。营业税主要针对企业和个人经营的营业额征收，长期以来是我国的第三大税种，也是地方政府的第一大税种;增值税主要针对商品流转过程中的增值部分征收，是我国的第一大税种。由于两大税种均在流通环节征税，很容易造成重复征收，尤其是随着近年来我国服务业的快速发展，重复征收的矛盾越来越突出。为了避免两大税种之间的重复征税，同时也为了重点扶持第三产业的发展，更好帮助中国经济向服务业转型，营改增从2012年开始在上海的交通运输业和部分现代服务业试点，并逐渐过渡到更多的省市和更多的行业，今年5月1日起开始正式全面实施。按照最初的计划，原本应该在“十二五”末期就全面完成营改增，不过由于复杂性超出预期，最终推迟至“十三五”的开局之年。

从4年多的试点时间来看，尽管存在一定的争议，营改增试点在整体上还是实现了减税的初衷。按照财政部和国税局披露的数据，2012到2015年底，营改增及增值税改革累计为企业减税6412亿元，其中，自2012年启动的营改增试点中超过97%的试点纳税人实现税负下降或持平，累计减税已达3133亿元。按照今年《政府工作报告》的承诺，营改增全面实施后，确保所有行业税负只减不增，财政部测算2016年减税金额将超过5000亿元。

避免重复征税，实现结构性减税，这只是营改增最表面的目的，从更深层次来看，营业税改增值税也体现了我国经济结构调整的意图。首先是为服务业崛起减负，在营改增之前，我国的服务业基本上都处于营业税之下，由于全额征税且无法抵扣，重复征税的现象比较严重，由此导致服务业税负过重。而从中国经济结构优化的角度来看，服务业是中国经济结构转型的必经之路，但长期以来，我国服务业占GDP的比重始终难有实质性提升，距离发达国家服务业普遍占比70%以上的比重还有相当大的距离。从产业结构调整的角度来看，营改增的最大受益者就是服务业，今年5月1日开始最后实施的四大行业中，金融业和生活服务业都是我国最重要的服务业。

除此之外，营改增还可能会在一定程度上消除我国的产能过剩矛盾，对于当前的去产能起到意想不到的效果。在过去营业税的时代，营业税是地方政府的最大税收来源，而且营业税针对商品的营业额征税，这就使得地方政府出于税收和就业的考虑，扶持大量僵尸企业，但是在营业税退出历史舞台之后，地方政府失去了税收的激励，也就失去了继续为僵尸企业输血的动力，这可能会对困难重重的去产能起到关键作用。

营改增虽然从5月1日开始全面实施，但并不意味着改革已经尘埃落定，还有很多挑战才刚刚开始，比如中央和地方政府的收入分配如何重新划定。

在过去营业税和增值税并存的时代，营业税绝大部分归地方政府所有，是地方政府的第一大税收来源，大约占地方税收收入的三成左右，而增值税属于中央和地方共享，75%归中央，25%归地方。在营改增之后，营业税退出历史舞台，意味着地方政府最大的税收来源也随之消失。最近几年来，地方政府原本就面临土地财政萎缩、债务负担上升等难题，如果营业税就此凭空消失，地方政府的压力可想而知，因此，在营改增全面实施之后，如何妥善处理中央和地方的收入分配，已经成为当务之急。

在今年5月1日营改增全面实施之际，国务院关于《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》也随即下发，大致内容是，中央和地方政府的增值税分成从此前的“75∶25”调整成“50∶50”，增值税五五分成，同时，中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方既有财力不变等等。这份过渡方案自2016年5月1日起执行，过渡期暂定2～3年，届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况，研究是否适当调整。

营改增全面实施之后，可能也会加快中央和地方事权和支出责任重新划分的进程。1994年分税制改革以来，中央和地方的事权和财权划分不匹配的矛盾上升，中央财政实力大大增强，但是地方则承担了相当比重的支出责任，这种局面被业界戏称为“中央点菜，地方买单”，改革的呼声也是由来已久。

十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”，揭示了未来中央和地方事权改革的大方向：“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”这一次营改增可能是一个契机，在一定程度上会加快中央和地方事权改革。

在营改增全面实施之后，增值税立法也会提上日程。我国的税收立法处于比较落后的状态，在现有17个税种之中，只有个人所得税、企业所得税和车船税通过了全国人大立法，其余都是通过全国人大授权国务院以暂行条例等方式征收，营改增之后，增值税将成为我国的超级大税，如果依然长期处于“暂行条例”之下，显然也并不合时宜。

按照我国税制改革的整体规划，在营改增全面实施后，下一步改革的重点有可能会转移到直接税。我国的税收结构以间接税为主，无论是此前的营业税，还是现有的增值税和消费税，都属于间接税，间接税主要面对商品和服务征收，间接以公众为征税对象，其弊端在于税负隐藏在商品价格之内，容易推高商品价格，不利于消费。我国目前的税制结构中，约有三分之二来自间接税，而发达国家正好相反，普遍以直接税为主。对于致力于向消费转型的中国经济而言，间接税比重过高，其实并不利于经济转型。

十八届三中全会曾经提出“逐步提高直接税比重”，在营改增全面实施之后，有可能会将重心转移至直接税改革。直接税是指直接向个人或者企业开征的税，目前主要包括个人和企业所得税，以及房产税和遗产税等等，由于这几大税种和个人更加息息相关，未来如何改革将比营改增更受关注。