自由贸易试验区申建热度不减

刘英奎

2016年是我国“十三五”规划开局之年，3月初的“两会”期间，自贸区申报再成热点，各省市区纷纷掀起申建热潮。到目前为止，除青海、吉林、北京、山西、西藏、河北以及沪津闽粤四地外，其余21个省市区都提出了自贸区建设申请，一些地区已将申建自贸区明确列入2016年工作计划。

实施自贸区战略的背景和意义是什么？当前自贸区申建有哪些特点？如何准确理解自贸区的功能与定位？自贸区建设走势如何？第三批自贸区将花落谁家？这些问题都值得探讨。

实施自贸区战略意义重大

首先，加强自贸区建设是新常态对外经贸发展的必然选择。经过30年的改革开放，尤其是加入世界贸易组织后，中国经济快速腾飞，迅速成为“世界工厂”和世界第一贸易大国。但2008年国际金融危机之后，国内外经济形势发生了显著变化：危机中受挫的欧美等发达国家通过实施TPP、TTIP等区域经济一体化措施，试图构筑新的国际经济贸易规则，并有意无意地把中国排挤在外；中国对外贸易发展受阻，2015年出现进口、出口双降；有些行业产能过剩，用工成本快速上升导致中国对外资吸引力下降，部分外资企业工厂外迁，依赖成本优势的中国制造模式亟待实现转型升级，对外经贸发展方式亟待转变，大力实施自贸区战略正当时。一方面，中国加快推进与相关国家的自由贸易协定谈判，目前已签署实施14个自由贸易区协定，涉及到22个国家和地区，外部经贸环境得以优化；另一方面，积极建设面向国内的高规格自由贸易区，已经设立了上海、天津、广东和福建共4家自由贸易区，建立了以负面清单管理为核心的外商投资管理制度，形成了以贸易便利化为重点的贸易监管制度，推行了以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度，自贸区“制度创新—经验推广—倒逼改革”的良性效应初步显现。

另外，自贸区建设是改革开放战略重要的制度创新。我国改革开放处于不断探索之中。改革开放前30年是有限度的开放，主要手段是差别待遇、优惠政策与提升硬件环境；新常态下，我国开始全方位融入世界经济，与国际标准、市场规则直接对接。自贸区是一种全新的开放模式，也是一种与国际通行规则接轨的先行先试与风险压力测试；自贸区成功经验可以加以复制推广，推动高水平的开放型经济体制与全方位开放新格局尽早形成。同时，自贸区也是全面深化改革的制度创新高地，通过制度创新，营造国际化、市场化、法治化的营商环境，吸引国际高端资源进入，促进中国经济由“中国制造”到“中国创造”的转型升级。

各地纷纷掀起自贸区申建高潮

2015年12月17日，国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，明确提出继续深化自由贸易试验区试点。《意见》的出台进一步激发了地方政府申建自贸区的积极性，各地纷纷掀起申建第三批自贸区的高潮。概括而言，当前自贸区申报呈现如下几个特点：

一是申建数量大幅增加。 2016年各地申报自贸区的热情明显高涨，2015年明确提及申建自贸区的省份不到10个，目前已达21个省市区。

二是申建内容不断升级。一些地区自贸区申建内容也与时俱进，不断升级。例如，海南省在2015年提出“探索推动自由贸易园区建设”，2016年政府工作报告中则提出“积极争取设立国家级新区、自由贸易试验区”；湖南、陕西、重庆、宁夏、甘肃、河南均提出要“打造内陆开放新高地”“提升内陆开放水平”，并将申建内陆自贸区内容明确写入政府工作报告；内蒙古、黑龙江、云南、广西等沿边地区大打沿边特色牌，提出内陆开放型经济试验区、边境自由贸易区等构想；沿海地区也不甘示弱，浙江提出“加快规划建设舟山自由贸易港区”，江苏提出“要全力做好自贸区争取设立、经验复制推广”，南京市提出“积极申报自贸试验区”，辽宁大连市提出“2016全力申办自由贸易试验区”。

三是“老自贸”推陈出新。已经建立自贸区的四地也提出了自贸区“升级版”；上海提出“深入推进以自贸试验区建设为重点的改革开放”；福建提出深入推进自由贸易试验区建设，全面落实总体方案，确保在国家一年期评估时交出合格答卷；广东提出高标准建设广东自贸试验区；天津自贸区正在制定《天津自贸试验区服务京津冀协同发展工作方案》，其创新经验将在京津冀率先复制，并与北京市服务业扩大开放试点的政策形成互补。

自贸区的功能和定位

目前一些省份虽然出现争办自贸区热，目的是获得国家优惠政策，促进当地经济发展，这也无可厚非。但实际上，一些地方没能准确把握自贸区的内涵，思维模式和认识水平依旧停留在以往水平。

与以往改革开放政策措施不同，自贸区具有以下功能和定位：

一是自贸区倡导自由贸易，但更强调综合配套改革。

自贸区是自由贸易园区叠加制度创新试验区的混合物，在很大程度上制度创新职能定位超过促进自由贸易的职能。因此，自贸区不一定非要建在沿海沿江港口及沿边地区，上海自贸区扩容就没有把临港经济区纳入，而是纳入了陆家嘴金融片区、张江高科技片区和金桥开发区片区这三个跟贸易关系较远的区域。自贸区的这一内涵及定位有利于推动内陆地区的改革开放，掀起新的开放高潮。

二是自贸区不是优惠政策洼地，而是制度创新高地。

出于推动改革的目的，自贸区也会匹配部分优惠政策，但数量极为有限，而且过不了多久也会推广到其他地区。创办自贸区，主要目的是为了通过推行国际惯例与国际通行市场规则，以此来检验它对推进经济发展的作用。比如，上海自贸区已不再向区内企业提供任何优惠政策，而是由政府公布负面清单，由区内投资企业对照清单，自行决定投资方向，政府管理部门予以登记即可。

三是自贸区既强调对内改革，更注重对外辐射复制推广。

自贸区设立的宗旨与定位，是强调在政府服务模式、行政管理体制、金融运行机制等深水区改革中“先行先试”，进而复制和推广自贸区经验，发挥自贸区溢出效应，推动全国改革由点及面、深入推进，助推和引领全国进一步开放、创新。自贸区的相关政策经过一段时间试验后，会向其他的试点区域推广，就没必要再设立同类自贸区试验了。对于一般省份来说，相比于自贸区，申建规格略低的综合保税区、保税区，以及各种示范区、新区更为可行。对于一些地区来说，与其争相创办自贸区，不如将在已建自贸区内实行并被实践检验成熟的管理制度移植到本地区；与其急于向中央要政策，不如先在本地区建立负面清单管理制度，以政府职能改革的先行一步来释放本地区的市场活力，提高本地区对外部投资的吸引力。

自贸区建设的发展趋势

未来，自贸区将继续承载改革开放排头兵、创新发展先行者的职责，担负构建开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设法治化营商环境、率先挖掘改革潜力、破解改革，难题的重任。

从地区分布看，自贸区建设将与区域发展战略更加协调发展。

自贸区战略要与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、东北振兴等国家区域发展战略相互协调、相互促进，将更加注重区域平衡发展，中西部地区即内陆地区、沿江地区，西北、西南、东北地区应是政策倾斜、重点发展地区。

从内涵来看，自贸区将由贸易便利向深化改革、新兴业态培育等议题聚焦。

一是在投资领域将加速向内外资遵循统一、透明、公平、便捷的规则体制转变；二是在金融领域构建起有效的审慎风险管理体系基础上，加速实现资本项目可兑换和对内对外开放，着力打造具有国际影响的金融中心，逐渐在国际经济金融治理中发出中国声音；三是将以负面清单管理为核心，深化行政管理体制改革，进一步推动政府简政放权、转变职能，更好地处理政府与市场、社会的关系；四是将积极利用制度创新的便利，大力推动大众创业、万众创新，在培育现代服务业与服务贸易、跨境电子商务、“互联网+”、智能物联网等新型产业与新兴业态上先行先试。

从改革步伐来看，自贸区建设将呈加速趋势。

自贸区深化改革与对外开放经验的复制与推广将持续加速。中央对于自贸区改革有着明确的时限要求，上海自贸区成立之初即提出了三年出成效的口号。目前，第二批自贸区已经筛选出21项改革经验，8个创新实践案例，已经由商务部上报国务院，近期有望获批并开始向全国适合的地区推广。可以预见，未来中央对于上海、广东、天津、福建自贸区改革步伐的时限要求将进一步收紧，1-3年之内将有一批系统性的经验复制与推广到全国。长远来看，自贸区改革的目标将是在全国推行同一份投资负面清单、同一套金融开放与监管体制、同一类政府管理与服务模式。

第三批自贸区将花落谁家？

自贸区选择究竟有无标准、如何布局？从历史经验看，特色辐射带动作用是自贸区选择的重要指标，现有的沪津闽粤四大自贸区，都有各自的定位和服务对象。自贸区首选上海，看中的是上海在国内外的重要影响，未来也将与上海国际经济、金融、贸易和航运四个中心建设越来越紧密地结合；选中广东，看中的是粤港澳合作；选中天津，除了探索京津冀协同发展之外，对接中韩自贸区建设、辐射东北亚也是题中要义；选中福建，则是侧重于在为海峡两岸经济合作探索新模式，为加强与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区的交流合作拓展新途径。

第三批自贸区选择将重点考虑区域协调发展和开放格局平衡。与福建、广东、上海、天津四大自贸区相比，第三批自贸区的侧重点应放在能够实现对“一带一路”影响与辐射的枢纽城市、中西部地区以及沿江沿边地区。

相比较而言，如下一些省市或地区成功申报的概率或许更高一些：

重庆

尽管重庆地处内陆，物流不便，但具有独特优势，是第三批自贸区申报中极具竞争力的成员。一是重庆自贸区谋划早，基础工作扎实，同时拥有铁、空、水三个保税区，几年前国家相关部委就对重庆方案进行了验证评估；二是重庆具有的特殊的直辖市政治优势；三是重庆具有独特的区位优势，地处长江上游经济中心、“一带一路”战略和长江经济带交汇点，是内陆开放高地、中新互联互通建设的运营中心，可以辐射中西部地区。依托重庆两江新区建设内陆首个自由贸易园区，可充分利用内陆口岸的优势，建设亚欧货物互通的转口分拨中心，加密渝新欧铁路班列，支持在渝注册、报关、结算、纳税和退税的贸易集成商设立区域总部，提高转口贸易份额，与上海自由贸易试验区遥相呼应，将大大加快长江经济带的开放，更好地促进中国向西开放。重庆自贸区规划涉及三大区域：一是保税港区，以空港依托扩大到云计算基地；二是水港区拓展到果园港和江北嘴金融中心；三是沙坪坝综合保税区。

陕西

陕西作为“一带一路”沿线省份和古代丝绸之路的起点、我国承东启西的枢纽地带，创建自贸区的呼声一直较高。其自贸区方案计划依托海关特殊监管区创建陕西自由贸易试验区，围绕大通关加快推进贸易便利化，构建丝路经济带五大中心。陕西积极融入“一带一路”战略，巩固发展与国外省州友好关系，深化与中亚国家的合作办学机制，推进丝绸之路国际电影节、艺术节和旅游博览会常态化，已站在内陆省份对外开放的前沿位置。2016年提出要建立“丝路自贸区”，积极复制上海自贸区经验，建立准入前国民待遇加负面清单外资管理模式，抓紧提升海关特殊监管区品质。陕西自贸区规划范围包括西安国际港务区、西咸新区空港新城和西安高新区三大板块，可以发挥交通和高新技术产业优势，成为“丝路经济带”开放新高地。

山东

山东是东部沿海经济强省，其自贸区方案已通过国家部委审批，进入国务院审批环节。山东申报自贸区的独特优势在于将运用发达的海洋经济带动经济转型升级。山东自贸区方案申报面积约120平方公里，以青岛保税港区为主体，济南、威海和烟台等地的部分区域也被纳入其中。“十二五”期间，青岛深化大通关建设，促进口岸现代化、现代物流发展优化环境，全面构建海陆空立体化口岸发展的新格局。2016年1月22日，青岛组织国家自贸区（FTA）战略与地方经贸合作发展研讨会，并举行国家自贸区（FTA）战略与地方经贸合作推进机制启动仪式；“十三五”期间，商务部投资促进局将在专题推介会、自由贸易协定政策培训、中韩产业园、中澳自由贸易协定推进实施等方面广泛深入地与青岛市合作；在青岛市老港区前湾港区实际释放产能的同时，董家口港区将在2016年第一季度推进完成对外开放的手续；法兰克福空港口岸的开放开辟了青岛欧美航线，门户枢纽机场的位置日渐突显；青岛至东莞班列的开行，成为助力青岛外向型经济发展的重要引擎。

湖北

湖北武汉具有处于长江经济带核心地带和全国交通枢纽的区位优势，其自贸区申报面积约为120平方公里，以保税物流与航运中心核心片区、光谷东湖高新自由创新片区、武汉开发区核心片区等三大区域为基础，申报和建设中国（湖北）内陆自贸区。其申报重点在于推进汽车整车进口口岸工作，推动东湖综合保税区等跨境电子商务发展，争取设立跨境电子商务综合试验区。

河南

河南省地处中原，既有四通八达的陆路交通，又有航空港坐镇，区位优势明显；2015年郑州被列入丝绸之路经济带的重要节点城市。河南自贸区方案突出三方面特色：一是综合改革，二是国际物流分拨中心建设，三是探索事中事后监管的创新。河南自贸区申建设计以郑州为主，涵盖郑州、开封、洛阳三个片区，总面积120平方公里。

成都

地处西部的成都申报意向是在天府新区设立自贸区，目标是打造为中西部自贸区的样板。成都自贸区主打“科技型自贸区”，以成都高新综合保税区为基础，以航空枢纽片区、铁路枢纽片区等为主题，为传统的加工贸易服务区提供科技、智力支撑。

其他一些具有鲜明特色及独特优势的区域包括：被列为丝绸之路经济带核心区的新疆、作为“一带一路”有机衔接重要门户的广西、对东北亚开放前沿黑龙江以及东北门户及老工业基地的沈阳、大连等省区市，也存在较早入选可能。