“用公家的东西是天大的事”

郭小为

日本驻华大使馆的政治部参赞有马孝典写了一篇名为《日本公务员的丑闻及恢复国民信赖的措施》的论文，详解日本如何把权力关进笼子里，或可为中国借鉴。

依靠公务员道德良知和洁身自好并不能有效杜绝腐败。

关于日本如何反腐，日本驻华大使馆的政治部参赞有马孝典曾发表一篇名为《日本公务员的丑闻及恢复国民信赖的措施》的论文，在网上广泛流传。

此文介绍了上世纪末以来，日本在面对公务员腐败丑闻频出时所实施的多项改革措施，其中《公务员伦理法》有效地限制了日本公务员的行动，曾一度流行的“接待文化”趋于销声匿迹。

有马孝典希望，在“中国介绍日本政府职能的报道较少”的情况下，“中日人民展开交流，让更多人了解情况”。

日本公务员制度以清廉高效著称，但在上世纪八九十年代，日本公务员却遭遇了严重的国民信任危机。这一时期不断爆出的公务员腐败丑闻，让民众怀疑官僚不仅在“能力”上而且在“资格”上也没有满足国民的期待。

1988年发生的“利库路特事件”，被视作丑闻的开端。一些日本政治家、官僚、财界人士、媒体高官收受“利库路特”公司内部股份，成为日本“二战后最大贿赂事件”。一批涉案人员被抓，时任日本首相竹下登黯然下台，执政的自民党在接下来的参议院选举中也遭到惨败。此后，大藏省（现财务省）高官接受民间超标接待事件、“彩福祉集团”行贿事件等官员腐败丑闻不时见诸报端，日本上下普遍感到“事态严重”。

起初，日本政府并不希望“用法律来规范个人的职业道德”，然而随着更多丑闻被曝光，人们意识到依靠公务员道德良知和洁身自好并不能有效杜绝腐败。

2008年，1402名日本公务员，用公费坐深夜出租时接受司机揽客用的啤酒、小吃及小额现金，民众哗然。

在这种情况下，日本成立了国家层面的“公务员伦理问题讨论委员会”，为公务员职业道德的法制化铺路，同时，朝野各党也一致行动杜绝腐败，最终在1999年日本众参两院全会一致通过了《公务员伦理法》，接下来又通过了制定具体事项的《公务员伦理规章》，两者于2000年4月1日一并实施。

《伦理法》的内容大致分为“行为准则”和“汇报制度”两部分，《伦理规章》则对这两部分做了严格而详细的规定。比如，《伦理规章》禁止公务员接受“利害关系者”的金钱、物品、房地产等的赠与、金钱借贷、无偿借用、无偿服务、内部股票转让、酒食等招待，甚至还禁止了“一起旅行、打高尔夫球、玩麻将牌等”；课长（相当于中国的处长）级别以上的官员一旦接受超过五千日元（约合300元人民币）的赠与、餐饮招待、演讲等报酬时，应向组织提交汇报，超过两万日元时，应向公众公开。

“这两部法案广泛听取并反映了民众的意见。比如公务员有时候存在收受礼物的机会，这就需要规定哪些是不可以收受的，哪些是需要汇报的，有时候，它会比民众所要求的更加严格。”日本驻广州总领事馆领事筱崎真佐子说。一个典型的例子是，打高尔夫球或玩麻将牌等游戏时，即便是“费用均摊”也属于禁止范围。

自此，《伦理法》的适用范围有了相当程度的扩大，结果就是，在对禁止行为的判断上，几乎没有个人随意判断的余地了。“这不仅是一部法律，而且让全体国民对于公务员制度和权限有了一个更新的认识。”筱崎真佐子说。

2008年发生的公务员坐出租车丑闻令有马孝典和筱崎真佐子印象深刻。当时，共有1402名来自17个政府部门的公务员，在用公费乘坐深夜出租车时接受司机揽客用的啤酒、小吃及小额现金。这件公务员利用职务机会收受不当财物的丑闻曝光后，日本舆论一片哗然，导致不少人受到惩处。

仅靠《伦理法》和《伦理规章》难以杜绝公务员伦理丑闻，再造整个公务员制度才是正途。

与《伦理法》相结合的，还有其他多项改革措施。

2001年4月1日，《信息公开法》开始实施。这部“以每一个国民均可以请求公开行政文书的制度为核心”的法律，使得“在公务员中不允许存在无法向国民解释的行为”。以2011年为例，被要求公开的行政文书中就有98%以各种形式被公开了。此外，完善国会体制、强化会计检察院职能、对一般性惩戒处分严格化等措施也被推上了前台。

几乎在预料之中，这一系列旨在“从本质上改变公务员过去的行为方式”的改革措施，在一开始实施时就遭遇了一波激烈的争论，甚至出现过一些过激反应和混乱。有人认为过于严厉不近人情，也有反对声称，伦理限制条目繁琐，难免使公务员畏首畏尾，影响正常公务的执行。但随着法律的不断调整和修正，《伦理法》的接受度变得越来越大。

“刚开始时，有些公务员会感到很困惑，比如当他们结婚时收到亲戚的一些红包和礼品的时候。但后来慢慢就明白边界在哪里了，有困惑时就可以去查看政府公布的详细的案例指引。”筱崎真佐子的说法，在一些针对普通公务员的问卷调查里得到了印证——2003年，超过一半的公务员称规定内容“严厉”或“有些严厉”，但2009年，这一比例下降到了26.5%。

如今，《伦理法》和《伦理规章》的一系列准则已深入日本社会，容易滋生腐败的“应酬文化”也得到了整体改观。2009年，日本人事院在一份年度报告中宣布，《伦理法》“经过10年，定位已由最初为摆脱异常事态而制定的紧急措施，演变为要求公务员维护职业道德的最低限度的规定”。

国际反腐组织“透明国际”每年公布廉洁程度排行，2001年，91个国家中，日本排在第21名，中国则排在第57名。2013年，177个国家中，日本为第18名，中国则为第80名。

曾在日本外务省负责过《伦理法》相关工作的有马孝典说：“坦率地讲，试图一味通过严厉的规定恢复公务员的职业道德和士气是不现实的”。仅靠《伦理法》和《伦理规章》难以杜绝公务员伦理丑闻，再造整个公务员制度才是正途。