我国行政伦理制度建构路径探讨

李璐璐

【摘 要】行政伦理建设已经成为世界潮流，目前我国出于转型时期，行政伦理建设不仅关系到行政人员伦理失范问题的解决，关系到政府形象的塑造，甚至关系到社会的和谐稳定和国家的生死存亡，行政伦理建设，特别是行政伦理制度的构建和完善亟待加强。

【关键词】行政伦理；建构路径；研究

当前，我国正处于急剧和深刻的社会转型时期，社会规范体系还在新旧交替之中，多元化的伦理价值观念和真实的伦理需求矛盾凸显，其中行政伦理方面的表现尤为突出。加强行政伦理的制度建设是在新的历史起点上坚持和发展中国特色社会主义的现实要求，也是我国完善国家治理体系和提升治理能力的重要途径。行政伦理建设关乎民心向背、国运治乱和国家兴衰，影响公共管理效率和管理效益的提高，关系着行政管理目标能否实现，关系到社会主义精神文明建设进程和水平。如何完善我国行政伦理制度建构，笔者认为主要有如下途径。

一、再造行政伦理价值观念

行政伦理理念是行政伦理建设实践的行为指南，只有拥有先进的理念，才能够推进行政伦理制度的建设和完善。为人民服务是我国行政伦理及其制度建设的最高价值追求，这一行政伦理价值观是中国共产党在总结历史经验教训和理性认识公共行政本质的基础上，批判性地继承传统的民本思想而最终形成的。但同时如何将为人民服务的这一道德原则内化于心、外化于行，需要更新行政伦理观念，进行价值观再造，即在行为选择上将人民服务细化为坚持法律至上、公共利益至上、服务至上和责任至上的价值观。

（一）坚持法律至上。

法律至上是法治区别于人治的根本标志，是现代民主政治发展的必然产物。公共利益实际上是和政府的合法性相关联的，如果公众的利益没有被代表，意愿和需求没有得到满足或者较好地满足，政府存在的合法性便出现危机，则公共管理也可能面临变革了，现代政府无不面临着复杂多变的公共行政环境和多元化、个性化的公众需求，各国政府只有尽最大的努力不断提升自己的执政能力，不断实现和增进公共利益，才能获得公民最大程度的认可，我国政府也不例外i。

（二）坚持服务之上。

服务理念是20世纪90年代以来西方国家在政府再造运动中提出来的，主张以企业精神来改革政府公共部门，认为政府再造工程最重要的是树立政府的公共服务精神，为社会公众提供公共服务不仅是政府的合法性使然，也是公共行政发展趋势的必然要求，这是以一种委托—代理关系为依据的，政府与公众之间就是一种委托—代理关系，公众是政府的委托人，政府接受公众的委托，行使管理社会公共事务的权力，因此，政府就必须为人民服务、对人民负责，实现由管理者向服务者的角色和心理转变ii。

（三）坚持责任行政。

责任行政是现代公共行政的基本原则和根本取向之一，建立一个负责任的政府是现代市场经济和民主政治国家的共识。责任政府在广义上可以理解为政府有责任对公众的各种合理做出回应，在狭义上则是指政府对法律规定的职能负有执行责任，如果违反就要承担相应的法律责任。

二、加快行政伦理的制度构建和落实

（一）加快立法建设。

加快行政伦理立法建设。从行政伦理建设的现状来看，我国急需一部行政伦理法来对全国的行政伦理建设进行统一指导，但是我国的法制建设整体上并不完善，要迅速出台一部系统全面而又操作性强的行政伦理法实属不易，行政伦理立法进程必须是渐进的过程。目前，应该先对行政伦理建设具体制度如官员财产申报、信息公开等进行立法，保障行政伦理建设的基本工作能够落到实处，等时机成熟的时候，依据这些制度立法的经验和实施效果出台行政伦理法。

（二）建立健全组织机构。

行政伦理的管理机构是专门致力于推进行政伦理建设的现实力量，其建立和运作能够保障行政伦理建设的常规化和制度化。行政伦理建设的管理机构的缺失会导致行政伦理建设工作责任的分散甚至无人负责。行政伦理建设的管理机构是不能缺少的，我国可以提升国家预防腐败局的地位，赋予国家预防腐败局更多的权力和更大的独立性来负责全国的行政伦理建设工作，或者将行政伦理管理职能赋予中央纪委和监察部专门管理和监督行政伦理建设工作。

（三）全面实施财产申报制度。

行政伦理的制度建设不能仅从宏观上来入手和落实，建立和完善微观的行政人员的个人道德制度能够更加直接地、及时地约束行政人员的行政行为，更好地落实行政伦理的宏观制度，推动行政伦理制度建设的不断完善。利益追逐特别是经济利益追逐是行政人员产生违纪甚至违法现象的主要原因，因此制定官员财产申报制度就成为预防和遏制腐败的一项更为有效的措施，世界各国成功的实践己经证明，官员财产申报制度在增强公众对行政人员的监督，揭示行政人员潜在的利益冲突，强化行政人员廉洁自律等方面发挥着极其有效的作用iii。

（四）建立行政人员职业道德培养机制。

行政人员是一个独特的职业群体，身处公共行政这样一个领域，就应该有不同于一般社会成员的职业意识和道德观念，即建立对公共利益的信仰并且依照这一信仰自觉、合法地行使公共权力。个体的道德发展一般包括四个阶段，即他律、习惯、自律和追求价值目标，也就是说个体德性的产生必须经过后天的学习和修养，我们因此可以通过建立行政人员职业精神的培养机制促使行政人员形成，并且自主地提升职业意识和道德观念，行政人员的职业精神培养机制是行政伦理制度建设的重要组成部分。

三、强化监督机制的功能

（一）强化内部监督机制。

首先，要通过立法促进行政伦理监督的制度化，为行政伦理监督提供基本的规范和法律依据。其次，要赋予监督机构独立的监督职能。我国行政体制自身的障碍影响了行政伦理监督机制效能的发挥，但就目前而言，改变这种特殊的体制是不现实的，所以当务之急是通过立法程序赋予纪检机构、监察机构、检察院和法院较为独立的监督职能，主要应体现在监督机构应具有与同级党政机构相对平等的地位，除需要党的代表大会选举产生官员外，监督机构可以独立行使人事任免权来任免其他工作人员，财务经费的管理要与同级政府财政脱钩，由上一级纳入财政预算，最后还需要赋予监督机构独立行使立案调查和审批的权力。第三，整合分散的监督力量，增强监督的整体合力。各监督机构之间应该建立有序的相互协作机制，可以利用互联网互通情况、共享材料、联合办案。第四，加强宣传教育，强化行政监督意识，要让监督者敢于监督、善于监督，用法律手段大胆行使监督的权力，并在监督过程中不断提高监督水平和工作能力，而被监督者应该自觉接受监督，克服抵制情绪。

（二）强化社会监督等外部监督机制。

首先尽快对新闻舆论监督，进行立法赋予新闻媒介较大的独立性，政府可以引导其舆论监督的方向。监督其舆论监督的尺度。其次加强公众监督，培养公众的民主参政意识，让社会公众乐于、勇于、善于对行政机关及行政人员进行监督。要完善各种相关制度，用制度保障公众行使监督权力。我国目前的举报制度、信访制度、听证制度在行政伦理监督中发挥了不小的作用，但是因为立法的滞后和制度自身的漏洞，公众监督的潜力并未完全发挥出来，第三，重视对非营利组织的培育和监管，这样公众可以参与到非营利组织中发挥监督作用，逐步形成公众监督的组织化、有序性、独立性iv。

四、培育成熟、理性的公民社会

公民社会是公民们在官方政治领域和市场经济领域之自愿结社、自由讨论公共问题和自主从事社会政治活动而自发形成的民间公共领域。公民社会是相对于臣民社会而言的，是相对于强调国家权利忽视个人权利的社会结构而言的，我国的公民社会并不成熟。现代公共生活的培育需要政府从政策和法律上加以正确引导，加强与社会公众的良性互动，并给予社会群体舆论表达，实施民主监督的空间和机会，通过制度途径回应公众的诉求。完善市场经济体制是公民意识生成的最基本、最有效的途径v。

注释：

i葛妮，《试论当代公共管理的本质问题—公共利益》[A].长安大学学术年会论文集

ii张成福，《公共管理学》[M].中国人民大学出版社

iii张世军，《官员财产申报制度中国反腐的选择与策略》[J].湛江师范学院学报 .2010年4月

iv魏娜，《城市社区建设与社区自治组织的发展》[J].北京行政学院学报.2003年01期

v何增科，《公民社会与民主治理》[M]. 中央编译出版社