复议机关维持作共同被告的构建

梁国柱 徐付萍

摘要：2015新实行的行政诉讼法一改之前复议机关只要作出维持决定即可高枕无忧不当被告的规定，明确了维持后亦需作共同被告。该规定回应了如何解决现实中行政复议中“维持会”的尴尬现状，同时也引发了一系列问题。本文通过对问题的分析，提出完善建议，期以对行政复议和诉讼的完善有所裨益。

关键词：复议维持；共同被告

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0250-01

作者简介：梁国柱（1991-），男，河北张家口人，河北大学政法学院宪法学与行政法学专业；徐付萍（1990-），女，河北唐山人，河北大学政法学院民商法学专业。

一、复议机关作为共同被告后存在的问题分析

目前以行政复议机关为共同被告的案件相比修法之前而言，呈现出案件数量猛增的态势。一些行政复议机关，特别是中央部委各级政府一级的复议机关，走上了马不停蹄地奔赴各地陪同下级行政机关应诉之路。复议机关作共同被告的理论争议虽尚存，但实践中该制度运行所产生的问题也不容忽视。从务实的角度来关注一下复议机关作共同被告所可能遇到或已经遇到的问题，才是当务之急。

（一）案多人少问题

新行政诉讼法关于复议机关作出维持决定后，与原机关作共同被告的规定实施以来，以中央部委、各级政府为共同被告的案件开始猛增。尽管新行政诉讼法对复议机关作共同被告的规定，旨在倒逼行政复议机关认真履行复议职责。但指望复议机关迅速转变懒政观念，以其有限的人力来说还不太现实。

现实情况是，由于新行政诉讼法改过去的立案审查制为立案登记制，且扩大了受案范围，全国各地的行政诉讼案件大都曾井喷之势。2015年5月1日到9月30日，共登记初审案件（一审案件）620万余件，同比增长31.9%，其中民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长75.8%，刑事自诉案件同比增长60.5%。[1]

（二）特殊机关导致的尴尬情形

个别机关是的设置导致了复议机关应诉的不便，如银监会，在北京设有总部，在各个省和直辖市又设银监局。又以保监会为例，其在36个省市设有派出机构—保监局，一旦行政相对人提起复议申请而保监会予以维持，则将分别奔赴上述36个省市应诉。这无疑严重增加了保监会负责复议工作的机构的工作压力。

（三）举证责任分配

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条改变了“复议决定改变原行政行为”的判断标准。新标准实施后，复议机关大可对原行政行为所认定的主要事实与证据、所适用的规范依据进行改变，只要不是改变行政行为的处理结果，则都属于复议维持决定的范围。如果一旦复议机关以改变原行政行为所认定的事实、证据等来作出维持决定后，复议申请人仍旧不服时，复议机关与原机关作为共同被告的举证责任问题，还是有必要加以细化和研究的。此外原机关与复议机关能否互相为对方的行为的合法性进行举证也需立法机关或司法解释予以明确。[2]

（四）起诉期限衔接问题

新《行政诉讼法》规定，申请人不服复议决定可在收到复议决定书之日起十五日内向法院提起诉讼。而该法第四十六条规定，行政相对人直接向法院起诉的期限为六个月。此时，两个条文之间的衔接出现了问题，一旦申请人在复议决定作出后15天内未就复议决定提起诉讼，而又尚未过6个月的诉讼期，向法院以原行政机关为被告提起了行政诉讼。依《适用解释》第七条的规定，即原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。此时，15天的复议起诉期形同虚设。并且在我国，省部级单位的复议是自我管辖，原机关自我复议时，问题更为突出，上述这些问题一定程度上暴露了立法时或作司法解释时的某种不严谨，期待新的解释或法律能够就上述问题给出良方。

二、个人关于实践问题的建议

对于案多人少的问题，只能靠时间的推移来逐渐缓解。单靠快速的编制增加和财政投入很不现实。对于复议机关维持原行政行为作为共同被告，的确可以促使复议机关认真履职，减少不合理复议维持的情况，从而减少复议机关不必要的应诉。并且也可以形成一个倒逼机制，迫使行政机关在将来的人员分配中加大对复议机构的投入，倾向于在依法行政背景下加大对复议机关的人员分配力度。

对于实际中类似于保监会的机关的复议问题，既需要出台新的适用解释加以规范同时在推进网络庭审等新的应诉模式下减轻该类机关的讼累。

我国行政诉讼法规定的是被告负举证责任，笔者认为复议机关应该进行举证，因为复议维持决定也是一个行政行为，可以认为是复议机关作出了一个同原行政行为相同的行政行为或者是作出了一个对原行政行为的确认行为，复议机关应该举证证明为什么作出维持决定。不能因为原行政行为被人民法院认为是合法的就推定复议决定是合法的，也不能因为人民法院撤销原行政决定就认为复议决定是无效的。

而对于诉讼期限的衔接，认为应该优先适用经过复议后15天的起诉期限，也便于自我管辖的实施。同时亟待司法解决予以关切与回应，减少实践操作中的尴尬境地。

三、结语

一部新法的颁布到完善需要经历实践的检验，而行政复议与行政诉讼制度的衔接与完善，更是一项系统工程。在制度运行中出现的问题需时刻引起关注，2015年我国正在筹备新的行政复议法的修改，期待一部完善的新复议法与新行政诉讼法相互衔接。

[参考文献]

[1]最高法院通报立案登记制改革实施情况[N].人民法院报，2015-11-16.

[2]赵大光，李广宇，龙非.复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究[J].法律适用，2015，08：77-81.