集体土地房屋拆迁中公共利益的界定问题

摘要：对公共利益进行界定，能更好地规范房屋拆迁的行为，也是保护公民的私人财产，维护社会安定团结的需要。一个清晰明确的公共利益定义和范围可以有效限制有关部门的自由裁量权，使集体土地房屋拆迁向着规范化、法制化前行。

关键词：公共利益；集体土地；房屋拆迁

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0198-02

作者简介：王李（1988-），男，汉族，吉林洮南人，法学学士，中共德惠市委党校，助理讲师（初级），研究方向：法学。

随着国家城镇化建设的加快，对于集体土地的大量的需求，造成大量的集体土地房屋拆迁。而集体土地房屋拆迁问题一直困扰着我们，造成该矛盾的主要原因之一，就是没有界定清晰明确的公共利益。在此，笔者就集体房屋拆迁中如何界定公共利益，发表一下认识。

一、集体土地房屋拆迁中公共利益没有清晰的定义

“公共利益”是一个内涵和外延比较丰富的一个词语，具有主观性和抽象性，虽然很多国家在立法中承认公共利益，但缺少清晰明确的定义和范围。公共利益往往与一个国家的价值取向或者社会环境有着密切的关系，公共利益随着时间或者空间的变化而有不同的内涵要求，同时因为政治、文化、经济和历史背景以及不同的个案背景有不同的解释，公共利益的界定其本质是国家对整个法律秩序起调控作用的一种手段。集体土地房屋拆迁中公共利益的界定可以借鉴我国在2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，其中条例第八条明确规定了公共利益的6种情形。虽然该条例的立法目的、调整的对象是国有土地上房屋的征收，但其对农村集体土地的征收也具有一定的借鉴意义。物权法草案向社会发布征集意见时，梁彗星教授尝试采取折衷于概括式和列举式的一种立法模式界定公共利益的涵义：所谓公共利益，指公路交通、科学及文化教育事业、公共卫生、环境保护及风景名胜区的保护、饮水排水地区域的保护及公共水源、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。但是在物权法出台时并没有对公共利益的范围和内涵给出清晰的界定。从我国立法实践和立法技术上采用概括式的方式来界定公共利益，更符合我国现实社会发展的需要，因为采用列举式无法列尽公共利益的范围，难免有遗漏，并且对公共利益的认识也没有上升到一种理性认识。而采用概括式，抓住公共利益的特征及基本原则这一条主线，相对来说更容易一些，减少立法上的技术难度。

二、对于集体土地房屋拆迁中公共利益界定的必要性

目前，伴随着国家十三五规划的开展，行政制度的改革以及服务型政府建设，明确公共利益的定义和范围，有利于政府的自身建设，同时也能保证法律赋予公民的权利。当前，城镇化的快速推进及城镇率的提高，造成大量的农村土地被征用、大量的集体土地房屋需要拆迁，已达到集约利用土地的目的。但在实践中存在诸多问题，例如“土地财政”问题，政府相关部门作为土地征收、征用的主体或批准机关经常会以公共利益需要之名，以损害或剥夺农民利益来换取或实现政府部门的利益。造成这一问题的原因是我国宪法和法律中对公共利益没有清晰的界定，同时法律赋予征收主体拥有一种行政自由裁量权。政府部门出于对自身的考虑，随意扩大自由裁量权，导致角色的错位。这种角色的错位，政府部门已经失去作为公共管理服务者的本色，而是以公共利益之名来满足自己的需要。法律赋予农民的合法财产权在为了“公共利益”需要的遮掩下，被看似合理、合法的剥夺或者侵犯。在一个法治社会，为了公共权力的行使可以对私权利作出少量的限制，但它们绝不会允许吞没权利的限制。公共利益作为政府行使征收或征用的理由，政府的权力也不是无限的，不能将个人权利完全淹没在公共利益之中。所以，为了建设成法治政府，减少或制止违规违法行为的发生，切实保障法律赋予公民的合法权益，限制政府的行政自由裁量权，必须对公共利益加以清晰的界定。

三、关于完善集体土地房屋拆迁中对公共利益立法的建议

（一）谁有权力界定公共利益

公共利益的界定，属于是国家生活中最根本、最重要的问题，属于我国宪法和法律规定的问题，只有国家立法机关界定的公共利益才具有正当性和合法性。然而，由于立法机关没有对公共利益予以清晰的界定，在实践中导致公共利益界定的实际主体变成了行政机关，而行政机关又是法律的实施者，是立法机关的执行机关，这样就造成了行政机关具有双重身份，既是“运动员”，又是运动员的“裁判员”。正是由于行政机关具有这种双重身份，在实践中可以直接以公共利益的名义做出行政征收或征用决定，严重违背了宪法基本精神和法治社会的要求，同时也侵害公民的合法权益。为了改变公共利益界定不清晰，就需要立法机关对公共利益进行清晰地界定，防止行政机关借公共利益之名，侵犯公民合法财产权，有利于法定的公共利益实现。

（二）界定公共利益的原则

1.以合法性为基础兼顾合理性原则。房屋作为一种物，属于物权法中规定的不动产，具有不动产物权，同时也意味着农民拥有对房屋的一种合法物权。公民的合法财产不可侵犯，这是宪法赋予公民的基本财产权利。对公民基本权利的限制或者剥夺必须在法律明确的规定的条件下进行。因此，如果出于公共利益的需要，对集体土地房屋征收或者征用，必须是在法律明确规定的条件下实施，即清晰界定公共利益需以合法性为基础。此外，对公共利益的界定，在合法性的基础上还应该兼顾合理性，即比例原则。公共利益时的实现往往要借助对私人利益的限制或剥夺，要对私人利益价值与公共利益价值进行横向或者纵向比较、权衡，以牺牲最小代价换取最大效益，避免因小失大、得不偿失。所以国家立法机关在界定公共利益时应坚持以合法性为基础兼顾合理性原则。

2.非商业目的的原则。非商业目的是为防止政府及相关部门借用公共利益之名实现其他相关利益，防止公权力的滥用。对集体土地房屋拆迁的主要目的是利用房屋产权之下的土地，所以，在界定集体土地房屋拆迁中公共利益的内涵要通过对集体土地房屋之下土地利用的目的来确定公共利益的内涵。如果房屋拆迁后土地利用的目的是出于商业需要，则不符合公共利益的本质要求，应将其排除在公共利益之外。

3.合理补偿的原则。公共利益的实现往往以牺牲私人利益为代价，这就会造成对公民权利的减损。不能白白牺牲公民的合法权益来实现公共利益，对公民牺牲的合法权益要给予补偿、救济，以减少其损失。所以，因公共利益的需要对集体土地房屋进行征收或者征用的，使农民利益减损的，应给予公民合理的补偿，而不能仅仅是一种象征意义的“适当补偿”或弹性很大的“相当补偿”。

（三）界定的方式

由于对公共利益没有清晰的含义和范围，在集体土地房屋拆迁的过程中，往往会出现借公共利益之名实施非公共利益需要的行为。如何能清晰界定公共利益呢？我们可以从其他国家的理论成果和实践经验中学习，主要从实体方面和程序发面对公共利益给出清晰的界定。

首先，从实体范围出发，对公共利益内涵的范围和种类，立法中应尽可能地给与明确设定。由于公共利益具有抽象性和主观性，其包含内容又具有随着社会的变化而变化的动态发展性；目前，关于公共利益的实体界定，主要有三种不同的立法模式。第一类立法模式是列举式，即在立法中详尽列举属于公共利益的征收、征用事项。这类国家主要包括日本、韩国等。第二类立法模式是概括式，即原则性的规定为了公共利益的目的方可征收、征用公民的私有财产，但是没有明确哪些属于公共利益范围。这类国家主要包括美国、英国等。第三类立法模式是折衷式，即列举公共利益的范围，又对公共利益作出概括性规定。香港地区就是这种立法模式的代表。

其次，从程序设计角度出发，用程序弥补实体的不足。由于公共利益的实体问题非常复杂，又随着社会发展处于不断的变化之中，因而在实体范围内就难以穷尽，这就需要我们通过在立法程序中对公共利益的界定标准和遵循的程序等进行明确，来确保公民广泛参与立法过程，通过程序公正来实现实体正义，弥补实体法规定的不足。

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