税务档案无纸化管理初探

邓晓艳

摘要：本文在对税务档案无纸化管理的必要性、可行性进行分析的基础上，从法律制度、技术管理和实践数据等层面，进一步提出税务档案无纸化管理是税务档案工作发展的必然趋势。

关键词：税务档案无纸化管理档案管理

2015年10月，北京市率先实现了“三证合一”，登记材料一次提交多部门使用，一定程度上对税收资料的无纸化提出了更高要求。笔者所在单位在税收现代化管理方面进行了大量的探索，互联网地税局实现网上申报纳税、纳税服务一站式受理，征管改革的工作实践使税务资料出现纸质、电子文件、扫描文件等多种载体、文件形式并存的情况，非纸质资料将越来越多地应用于税收征管的各项工作。鉴于此，本文在对税务档案无纸化管理的必要性、可行性进行分析的基础上，进一步提出税务档案无纸化管理是税务档案工作发展的必然趋势。其中，本文所涉税收管理无纸化，主要是指利用现代化网络传输与加密技术，优化税收业务流程，提高税收业务办理速度，实现业务数据传送无纸化、比对审核自动化、业务处理标准化、税款入库安全化，以便为有关部门进行决策提供科学依据。

一、税务档案无纸化管理的必要性

（一）社会经济发展和改革发展总体形势的必然要求

第十八届三中全会做出全面深化改革的重大部署，提出深化财税体制改革的决定，进而提出“简政放权，优化服务、高效行政”的要求。中央全面深化改革领导小组第十七次会议通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》中要求：“依托现代信息技术，转变税收征管方式，优化征管资源配置，加快税收征管信息化进程，提高税收征管质量”。为贯彻落实宏观决策，国家税务总局提出税收改革发展的总目标，即到2020年实现税收现代化，并制定了《深化国税地税征管体制改革方案》，要求“全面推行网上审批，提高审批效率和透明度”“推进涉税信息公开，方便纳税人查询缴税信息”“加快推行办税无纸化、免填单，让纳税人少跑腿、少费时、少花费”。笔者所在单位为落实“互联网+税务”的行动计划，加快互联网地税局建设，推进税收征管改革和税收现代化进程。随着税收征管信息化程度的提高，税收征管方式的转变，税务档案管理无纸化成为必然。

（二）档案工作专业化发展的必然趋势

从档案发展史来看，其载体形式经历了甲骨、青铜、竹简、绢帛到纸张的阶段，随着科技的发展，电子文件很可能成为主要载体形式。从理论上说，笔者认为每种载体成为档案主体需要三个条件：一是成为社会文化交流、文明记录的主体；二是具有能够可靠保存该载体的技术和方法；三是健全完善的管理制度确保载体安全和载体中记录信息的真实。从笔者所在单位的情况来看，电子文件已经具备上述条件，它已经成为税务管理信息的新载体和税务档案的重要源头。从实践来看，随着互联网地税局的建设，税务档案信息载体日趋多元化，部分税收业务已不再采用纸张形态，电子文件越来越多地成为税务资料的最初形态。例如：2015年10月1日，北京率先实现“三证合一”，纳税人纸质登记资料统一由市工商局收集归档，工商局将登记信息以电子文件形式传送到税务机关，可见纸质登记类税务档案正逐步退出。

二、税务档案无纸化管理的基础和前提

（一）税务档案管理无纸化必须以税收管理无纸化为基础和前提

根据《中华人民共和国档案法》的要求，档案必须是在从事活动中直接形成的历史记录，是工作活动的真实记录。也就是说，它不仅记录了工作的内容，更记录了工作的流程、方法。就税务档案来说，它是税务部门在依法开展税收征收、管理、服务、评估、检查各项工作中直接形成的档案。作为专业档案，它记录了纳税人纳税事项的详细信息，也记录了税收征管工作的流程和环节，反映了税务部门征收、管理、服务、评估、检查各项工作的管理模式和工作流程。笔者所在单位在十多年的信息化建设中，产生了大量的税务电子文件，这些电子文件从初期的人工录入数据到后期的网络传输数据，再到数字签名报送数据，相对应的是税务资料从原来全部使用纸质资料，发展到部分工作以电子报送为主纸质报送为辅，以至将来逐步取消纸质资料，它反映了税收征管工作从传统手工管理到初步信息化再到网络化、现代化发展的整个进程。因此，税务档案管理无纸化实质上是税收管理工作的无纸化，税务档案管理无纸化必须以税收管理无纸化为基础和前提。

（二）税务档案无纸化管理必须以税收征管网络化、税务资料电子化为基础和前提

税务档案无纸化管理，不仅是技术上的变革，更是管理上的革新，它是在税收征管网络化、税务资料电子化为基础和前提下实现的无纸化管理。换句话说，它需要依照法律法规，利用数据网络技术，实现纳税人报送的纸质资料最少化，税务机关发放给纳税人的纸质资料最少化，以及税务机关内部流转和管理的纸质资料最少化，最大限度地减少纸质资料，提高税务资料的电子化率，降低税务资料、税务档案的管理成本。

三、税务档案无纸化管理的可行性

电子文件管理的发展历程可以分为两个阶段：一是依存于纸质文件的电子文件管理阶段，二是脱离纸质文件上升为独立的电子文件管理系统，在这个过程中必须要解决电子文件的合法性问题。而电子文件的合法性则主要基于法律、制度、技术三个方面。

（一）法律制度层面的保障

《电子签名法》《电子文件归档与管理规范》《电子文件管理暂行办法》《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》《纸质档案数字化技术规范》等法律法规及行业标准的制定，赋予电子文件及电子签名以法律效力，为电子文件归档管理提供了法律依据。国家税务总局《关于落实“两个减负”优化纳税服务工作的意见》（简称《意见》）中规定：“对已具有电子认证身份的纳税人，在使用电子申报方式报送税务资料后，省税务机关可选择条件成熟的地区进行取消纸质资料报送方式的试点，并报税务总局备案”。笔者所在单位根据《意见》印发了《关于使用数字证书办理纳税申报的纳税人试行取消纸质申报资料有关问题的通知》，对使用数字证书办理纳税申报的纳税人，取消纸质纳税资料的申报，取而代之的是采用电子报送的方式。《关于开具外出经营管理证明等涉税事项网上办理有关工作的通知》则规定在全市地税系统实现九个涉税事项的网上办理和全程无纸化，不再向纳税人收取相关事项的纸质资料。

（二）技术管理层面的支撑

制约税务档案管理无纸化的最直接障碍是人们往往拘泥于“原件”的概念，对电子文件作为证据（法律凭据）归档保存并不认可。传统载体形式的档案“原件”因文件信息内容依附于载体上，载体的原始性确保了其信息内容的真实性，使得原件具有较高的可信度。虽然电子文件在信息内容与载体的关系上不如纸质文件紧密，即在生成、利用和迁移中，形式极易发生变化，而且不具备直观性，但是按照《中华人民共和国电子签名法》的要求，网络电子文件一旦采用了可靠的技术手段，设计了规范的数据处理规则和流程，建立了相应的规章制度，符合法律对数据电文和可靠电子签名的要求，能够确保其安全性、真实性、完整性，就具有较强的凭证性。目前，笔者所在单位采用数字证书和PKI技术对网络电子文件进行数字签名。PKI技术已经被国际公认，并且已经大规模应用，是一项成熟的技术，它完全能够满足我国电子签名法对可靠的电子签名的法律要求。从管理上来看，随着税收现代化建设的深入开展，笔者所在单位已经进一步强化制度体系建设，规范流程规则，电子文件在完备的制度保障和可靠的网络技术的支持下，已经具备“电子原件”的特性，可以为充分发挥税务电子文件作用、精简纸质税务资料提供技术保障。

（三）实践和数据基础的支持

在计算机和网络技术普遍使用的电子商务活动中，电子文件已经在很大程度上取代了传统的纸质文件，并将成为最直接的唯一记录。笔者所在单位部分税收事项已经实现电子报送，部分将逐步实现电子报送，部分已经完成纸质档案的数字化。具体而言，从2009年笔者所在单位就开始在全系统实施税务档案扫描归档，对登记、申报、税费管理、其他、发票五类档案进行扫描。电子文件网络报送和档案数字化工作已经开展6年，为税务档案管理无纸化奠定了坚实的数据基础。可以说，以上几个方面的工作为笔者所在单位税收征管全面实现无纸化积累了大量的理论和实践基础，税收征管工作全面推动无纸化、税务档案管理无纸化已成为可能。

参考文献：

[1]邹维.对深化税收管理无纸化建设的思考.科技创业月刊.[J].2012（5）：101-102.

[2]丁琼清.财政直接支付无纸化管理初探.财会月刊.[J].2010（10）：45-46.