详解全面推开农业“三项补贴”改革

谢彦

需求促改革

农业补贴是国家强农惠农富农政策的重要组成部分。从2004年开始，国家先后实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策。政策的实施，对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用。但随着农业农村发展形势发生深刻变化，农业“三项补贴”政策所发挥的作用在逐年递减，政策效能逐步降低，迫切需要调整完善。

特别是在提高政策效能上，改革需求显得更为迫切。在多数地方，农业“三项补贴”已经演变成为农民的收入补贴，一些农民即使不种粮或者不种地，也能得到补贴。而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。农业“三项补贴”政策对调动种粮积极性、促进粮食生产的作用大大降低。

因此，2015年，我国启动了“三项补贴”政策的调整工作，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。

根据2015年财政部和农业部联合发布的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营，重点用于支持建立完善农业信贷担保体系。

创新三项合一

农业部和财政部近日联合印发《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，要求在去年先期试点的基础上，今年在全国范围内全面推开农业“三项补贴”改革。政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

此次财政部和农业部联合印发的《通知》，将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴和农资综合补贴统一合并为农业支持保护补贴，是我国粮食补贴政策的一大转变，也是一大创新。 这次改革的一个重要目的，就是重点支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，并且向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜。很显然，这对于加快农业供给侧改革，推动农业生产加快进入规模化、产业化、社会化发展新阶段，都具有非常积极的意义。

在加强耕地地力保护方面，《通知》提到，用于耕地地力保护的补贴资金，其补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民；补贴依据可以是二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体以哪一种类型面积或哪几种类型面积，由省级人民政府结合本地实际自定；补贴标准由地方根据补贴资金总量和确定的补贴依据综合测算确定。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。鼓励各地创新方式方法，以绿色生态为导向，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，自觉提升耕地地力。

中央财政已将2016年用于耕地地力保护的农业支持保护补贴资金全部提前下达，其中下达黑龙江省、广东省和新疆维吾尔自治区的资金，包含了需兑付给直属垦区农场和兵团团场职工的用于耕地地力保护的资金，由农业部直属垦区、新疆生产建设兵团商当地省级财政、农业部门研究落实；年度执行中下达的农业支持保护补贴资金全部用于支持粮食适度规模经营；中央财政通过上划部门预算下达农业部直属垦区、新疆生产建设兵团、中储粮总公司的农业支持保护补贴资金，全部用于支持粮食适度规模经营。

三补合一在支持农业适度规模经营、给农村经济发展带来的好处主要包括：一是扶农支农政策更加简化明了，政策操作更加便捷，从过去的分三次发放，变成了一次性发放，政策的透明度也更高；在发放方式上，大多数地方采取“一卡（折）通”方式直接兑现到农户手里，增强了补贴政策的精准性；二是有利于提高农民的种粮积极性，推动粮食生产向规模化、集约化发展，对保护耕地、发展绿色农业也具有好处；三是有利于解决农业发展的“融资难、融资贵”的问题。

多种粮食多补贴

《通知》还指出，在促进粮食适度规模经营方面。用于粮食适度规模经营的补贴资金，原则上以2016年的规模为基数，每年从农业支持保护补贴资金中予以安排，以后年度根据农业支持保护补贴的预算安排情况同比例调整，支持对象重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。各地要坚持因地制宜、简便易行、效率与公平兼顾的原则，进一步优化资源配置，提高农业生产率、土地产出率和资源利用率。鼓励各地创新新型经营主体支持方式，采取贷款贴息、重大技术推广与服务补助等方式支持新型经营主体发展多种形式的粮食适度规模经营，不鼓励对新型经营主体采取现金直补。对新型经营主体贷款贴息可按照不超过贷款利息的50%给予补助。对重大技术推广与服务补助，可以采取“先服务后补助”、提供物化补助等方式。要加快推进农业社会化服务体系建设，在粮食生产托管服务、病虫害统防统治、农业废弃物资源化利用、农业面源污染防治等方面，积极采取政府购买服务等方式支持符合条件的经营性服务组织开展公益性服务，积极探索将财政资金形成的资产折股量化到组织成员。当前我国农业虽然保持增量增收的好势头，但数量与质量、总量与结构、投入与产出、成本与效益、生产与环境等方面矛盾日益上升，特别是家庭小规模经营仍占大多数，一定程度上限制了农业劳动生产率的提高，影响了农业现代化进程。而通过政策引导，有利于加快培育新型经营主体、培养新型职业农民。

此外，长期以来，农民“融资难、融资贵”问题始终得不到很好解决，一定程度上影响了农业农村发展和农民增收致富。通过调整部分资金支持建立健全农业信贷担保体系，既是撬动金融和社会资本支持现代农业建设，有效缓解农业农村发展资金不足问题的重要手段，也是新常态下创新财政支农机制，适应农业产业升级对金融支持的需要，也有利于推动农村金融发展。

2015年，四川省作为“三补合一”改革的5个试点省之一，在全省推开改革。产粮大县广汉市是试点县之一。“三补合一”后，由于将农资综合补贴的20%调整为粮食适度规模经营补贴，农民拿到的补贴减少了多少呢？以广汉市为例，2015年，耕地地力保护补贴标准为173元/亩，比往年三项补贴资金少了约37元/亩。虽然补贴资金有所减少，但能一次到位，大部分农户表示满意和理解。

在支持适度规模经营上，四川将原农资综合补贴的20%用于粮食适度规模经营补贴，在补贴方式上重点支持建立完善农业信贷担保体系，通过农业信贷担保的方式为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，新的农业补贴机制把规模经营、新型主体培育，以及一般农户粮食生产能力的保护，有机结合起来。一部分是给农户，继续按照承包地面积发放，条件就是耕地不要撂荒，地力不要下降，国家需要种粮的时候可以更快地把生产能力恢复成实际的产量。规模农户的种植补贴，根据种植规模单独发放。

据了解，中央财政农业支持保护补贴资金按照耕地面积、粮食产量、适度规模经营发展等因素测算切块到省，由各省结合本地实际确定补贴对象、补贴方式和补贴标准。财政部、农业部要求各地力争于6月30日前将兑现到农民手中的补贴资金发放到位。