“说理式”消防监督执法的实践与思考

郑连军　汪文君

摘 要 “说理式”消防监督执法是我国公安机关消防机构在作出具体的行政行为时，除了有法律法规进行特别规定说明以外的，从一开始就向行政相对人进行理由说明的一种新型的消防监督执法方式，它对于增强消防监督权力自律，保护行政相对人合法权益及增进人民的满意度和心理舒适度具有积极作用。本文阐述了消防监督“说理式”执法的基本理论与实践成效，认真梳理了执法实践中推行“说理式”执法所面临的障碍，在此基础上，对改进和完善消防监督“说理式”执法提出了对策性建议，以期对当前全省消防部队正在开展的“创人民满意消防队伍”活动有所裨益。

关键词 消防监督 执法 实践成效

作者简介：郑连军、汪文君，西宁市公安消防支队。

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-206-02

创新执法理念，转变执法模式一直是消防部队竭力提升消防安全服务水平的重中之重。《消防法》第五十六条规定：公安机关消防机构及其工作人员应当按照法定的职权和程序进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查，做到公正、严格、文明、高效。但长期以来，一些消防监督人员在消防执法过程中，行政程序违法，行政处罚不向行政相对人充分说明理由等现象仍时有发生，而因此引致行政相对人产生误解甚至抵触情绪的事（案）例也不少见。如何有效确保消防执监督法行为的公开化、透明化以及理性化，进一步强化消防监督权力的自我约束，同时，不断提升消防监督行政相对人的接受能力，尽最大限度地减少消防监督执法行政相对人的抵抗行为和情绪， “说理式”消防监督执法是一种非常理性和可行的方式。

一、“说理式”消防监督执法的基本理论

（一）“说理式”消防监督执法的本质

当前，我国法律学界对“说理式”的监督执法概念还没有达成统一意见，但它与行政行为规定的进行理由说明制度在很大程度上存在紧密的联系。“行政行为规定的进行理由说明要求：行政执法主体在作出执法时，对行政相对人的合法权益如果产生有利或者不利的直接、间接影响时，除非法律、法规有明确规定的之外，一定要向行政相对人进行说明，具体阐述作出行政行为的具体事实、依据和法律条款内容，同时，还要告知自由裁量的具体要求”。基于此，“说理式”消防监督执法是公安机关消防机构作出行政行为具体说明理由制度的一种拓展和具体行为，具体就是指在消防监督执法过程中，消防监督人员运用通俗易懂的规范语言，耐心细致的有效方法，讲解宣传消防法律法规，让行政相对人自觉接受消防机构行政执法。

（二）“说理式”消防监督执法的特点

一是“说理式”执法是更强调规范的执法。它要求公安消防机构行政行为必须在法律框架内进行，同时必须向行政相对人完成说理的任务，后者实际在很大程度上强化和规范了行政行为，使其控制在一个合法、合理的范畴之内，从这点来看显然是对消防监督执法行为提出了更加严格和具体的法律和制度要求。

二是“说理式”消防监督执法是更能体现执法平等的方式。一方面体现了执法者与行政相对人地位的平等，通过“说理”的过程，行政相对人参与行政行为从客体变成了与执法者平等的主体；另一方面，要求在相同的情形下做出相同的处罚，而不存在因为行政相对人身份的区别而进行不同的对待，对部分人或事给予法律规定之外的照顾和待遇。

三是“说理式”消防监督执法是更突显服务的执法。执法者是以一种服务者的姿态和形象来执法，执法的态度要热情，而不是"冷硬横推拖"和门难进、脸难看、话难听、事难办，行政相对人的意愿得到充分的考虑和关心。

（三）“说理式”消防监督执法的说理内容

一是“说理式”消防监督执法的事实依据。即具体案件现实情况。行政处罚决定书进行陈述的具体事实，是指与具体案件的结果有着直接关联，且存在一定证据相关佐证的即成事实。在行政处罚决定文书中必须紧密围绕消防违法行为所构成的具体要件进行证据列举。同时，对列举证据在法律层面上的合法、关联、客观情况进行论证，在此基础上，推导出具体行政案件的详细违法情况，使行政行为事实更加有说服力。同时，案件的事实书写必须严格遵守调查结果、尊重具体事实，忌讳主观的武断、判断，不得夹杂具体办案人员的喜好。

二是“说理式”消防监督执法的依据。公安机关消防机构在进行事实认定之后，必须按照相应的既定和规则，进行来各种方式的规范。即法律的适用理由必须表述充分，分析的具体角度、具体内容、具体结论等都一定要符合法律法规，不可按照自我理解进行解释，在对具体案情进行分析时，要非常准确地适用相关法律、法规和法律解释。主要包括《消防法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规和公安部第39、61、119、120、121（号令）等部门规章以及《青海省消防条例》等地方性法规。

三是自由裁量时所考虑的因素。消防监督执法在实践过程中具有较大空间的自由裁量权。对于如何规制这种权力，从法理上讲，行政执法行为必须符合合理原则，消防行政执法必须以人民群众的根本利益为出发点，执法目的重在服务，不是强制管理，因此必须注意自由裁量的基准。在裁量中说明所考虑的政策、新闻舆论、民意信访等法外因素，让行政相对人知道为什么会得到这样一个具体的违法处理结果，这样，才能很好的避免因个别案件的处理引起的纠纷或是猜测。

二、“说理式”消防监督执法具体实践成效、原因

一是增强了行政相对人，对于行政行为的接受能力。“说理式”消防监督执法充分地体现了现代行政执法“以理服人”的特征。通过说明具体的执法监督理由，公安机关消防机构能够很大程度上对行政相对人进行说服，减少行政相对人对具体执法行为的抵触，自觉履行具体行政行为，从而进一步提高消防监督执法的行政效能。

二是增强了对行政相对人，对合法权益的有效保护。“说理式”消防监督执法通过全程的执法说理，进而体现行政部门对行政相对人的合法权益在执法程序上的保护，行政相对人能够通过公安机关消防机构“说理式”消防监督执法，对发生的具体行政行为其合法性、以及正当性进行主观判断。同时，也能够根据公安机关消防机构的“说理式”消防监督执法进一步选择是否提出申诉。这就从权利救济的根本上为行政相对人提供合法、合理的保护，减少了不必要的行政诉讼。

三是增强了行政主体，对行政权力的自律。消防监督“说理式”执法中说明“执法理由”的先决作用就是对公安机关消防机构的自我监督管理，说明执法理由，能够使公安机关消防机构事能够充分考虑消防具体行政行为的具体事实、证据根据和法律法规要求，并且确保证据充分。“说理式”消防监督执法既能够最大限度地满足行政相对人对法律程序和法律本身正义的需求，明确行政行为的公正，自觉接受该行政处罚决定，行政执法主体也能通过主动说理进而展现了法律的公正、准确，彰显了严格执法的最终目的。

三、当前消防监督“说理式”执法面临的主要问题

（一）思想认识准备不足

主要有三种代表性的错误认识：

一是“强制论”。有的干部认为，消防监督机构是强势执法行政部门，是社会安全秩序的法定维护者、大量消防具体违法行为的纠治者，任务就是监督、管理、检查、罚款，具体方法就是运用罚款、责令停产停业等强制手段履行其职责。

二是“麻烦论”。有的干部认为，当前消防部门人少事多矛盾异常突出，日常监督检查任务异常繁重，无论是火灾等安全事故防控综合治理体系建设，还是夏季消防安全大检查，任务指标压得喘不过气来，在这种环境下搞“说理式”执法，必然牵扯大量精力，哪有时间完成上级部署的任务指标。况且提高执法服务质量本身是一个长期的过程，真正使接受处罚的行政相对人心服口服，谈何容易。

三是“多事者论”。有的监督人员认为，提高消防行政执法相对人和提升全社会的消防安全意识，主要是宣传部门的事情，防火部门搞“说理式”执法，有点多管闲事，垦了别人的山、种了别人的地。

（二）业务知识能力欠缺

在消防执法过程中，执法者必须对相对人违反了哪种法哪种条款、会发生怎样的后果、到哪里进行寻求保护或者申辩等进行耐心的解释，这必然要求执法者具备扎实的业务知识，熟知各项法律法规。而从现实情况来看，由于干部体制的影响，大多数新走上防火监督岗位的同志在下队以后都至少经历了两年的基层中队经历，再加上受专业的限制和业务培训的欠缺，很大程度上出现了新任消防监督人员业务素质难以满足岗位需要的矛盾。以笔者现在所在的西宁支队为例，全市消防部队基层一线执法人员中就有42%的消防监督人员是近2年内新任的，日常工作任务异常繁重，新任职人员基本都是边干边学，为此很难系统地学习和掌握各项法律法规。

（三）说理执法方式单一

有的消防监督人员态度生硬，方法简单，缺乏敢说的勇气，缺少会说的技巧，不善于运用语言的技巧来缓和严肃气氛，平息怒气，有甚者引发矛盾。有的消防监督人员在批评教育整改消防隐患单位和个人时不能做到因人因事制宜，因情因景施策，既没有让对方感受到消防监督人员的亲和，也不能让对方对消防监督人员产生敬畏感，从而影响了执法效果。

四、完善“说理式”消防监督执法的途径

（一）改变官念，树立服务理念上下功夫

传统行政法以“监督管理”为核心的“官管”理念已不适应现代行政执法工作的要求。强调法律面前人人平等，从而要求改变过去政府与人民之间的关系“说理式”消防监督执法的可接受性，以及其“以理服人”的原则，更加适应现代公共服务型政府的要求，行政机关改变“管理者”之“官管”理念，树立服务理念，以充分的尊重和保护行政相对人合法权益为根本。

（二）夯实基础，强化业务培训上下功夫

实践证明，“说理式”执法对执法者提出了更高的要求，它要求执法者成为法的专家和理的行家，不仅学法、知法、懂法，做到心中有法、言必合法、行必守法，还要具备良好的心理应变素质和心理承受能力，在面对当事人思想和语言的猜忌、怀疑甚至对抗时表现沉稳。为此，要认真组织开展“说理式”执法业务培训班，对“说理式”执法的重要性、说理的方式、各个环节要点、注意事项等进行研究学习。一方面，要确保消防监督人员对法律心存敬畏，让法律成为执法办案、调解纠纷的唯一标杆、准绳。另一方面，要创新教育方式，通过开展模拟执法等新形式，站在理解他人、加强沟通角度，提高执法人员素质，从而真正提升监督执法人员的“说理”能力，为有效开展“说理式”执法提供业务支撑。

（三）注重效果，在创新说理方式上下功夫

社会形势和违法行为的复杂性要求我们的消防监督人员在执法过程中，要坚持把握好说理执法的策略和分寸，善于运用群众语言进行说理执法，能综合采取灵活多样的方法进行说理。在专家论证会上摆事实、讲道理，面向社会单位进行公开说理。结合场所行业消防管理工作实际，该处理的要坚持处理，该温和的时候要温和，该严厉的时候要严厉，恰当运用说理执法方法解决场所行业消防安全管理中存在的具体问题。

“说理式”消防监督执法作为一种全新的监督执法方式，公安机关消防机构所正在逐步认可、接受，但如何全面推广应用，尚需法律法规进行确认，并进行实践检验和法理论证后全面开展。