对危机管理视域下防恐怖工作的思考

摘 要 如何评估恐怖主义的风险并采取相应的应对措施，这是反恐危机管理的核心命题。不同国家的不同机构对此作出的回答不尽相同。本文着重对反恐危机管理的内容做以明确并对反恐危机管理的过程，即恐怖危机事件前的管理、恐怖危机事件现场管理以及恐怖危机事件后期的管理，做以探讨性研究，以期能对实践中的具体工作提供一些参考。

关键词 防反恐 危机管理 恐怖主义风险 情报

作者简介：王梦瑶，中国人民公安大学侦查学院2014级博士研究生，研究方向：侦查学。

中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-196-02

一、 防反恐与危机管理

（一）反恐危机管理的定义

对反恐危机管理的理解有着狭义与广义之分。狭义的危机管理定义以美国联邦调查局为代表，他们认为反恐危机管理就是为预见、阻止和解决恐怖主义的潜在威胁和实际行为而确定、获取并计划使用各种资源的措施。包括执法、威胁评估以及遭受大规模杀伤性武器袭击时提供技术支持，时间进程为恐怖事件发生前与发生时。与狭义的反恐危机管理相关的另一个概念是后果管理。后果管理包括威胁评估、遭受大规模杀伤性武器袭击时提供技术支持以及为减少生命和财产的损失提供后续的帮助等内容，时间进程为恐怖事件发生时与发生后。由此可见，狭义的反恐危机管理与后果管理在进程上存在交叉重叠，但它们的不同体现在，狭义的危机管理侧重于强度执法，而后果管理更强调减少生命与财产损失。

（二）恐怖主义风险与防反恐工作

风险是指在一定的时间段中，已知的威胁对特定的目标可以造成的明确后果。恐怖主义风险就是在一定的时间段中，已知的恐怖威胁对特定的目标能够造成的破坏后果。而反恐危机管理的逻辑起点和核心就是在恐怖事件发生之前，准确有效地识别、估计和处置各种恐怖主义风险。反恐危机管理的其他事项和后续工作都围绕这个任务展开。

1.恐怖主义风险构成要素：根据上述恐怖主义风险的定义可以看出，恐怖主义的风险由三个要素构成：威胁（Threat）、弱项（Vulnerability）以及后果（Consequences）。

威胁通常指那些不仅具备一定能力，而且具有实施破坏意图的个人、组织或其他实体。需要进一步说明的是：

（1）威胁的形式主体。威胁从形式上看，通常指个人、组织或者其他实体（例如国家或者某个政治实体）。

（2）威胁的内容要件。威胁的构成必须具备两个要件：一是要有一定的能力；二是要有实施破坏活动的意图，即犯意。没有能力或没有犯意，都不能构成切实的威胁。

弱项是指系统中存在的、能被恐怖分子利用来造成危害的不足之处，包括设施、技术、组织、文化等方面的不足之处。

后果指恐怖分子成功实施攻击后，由此造成的各种损失。损失既包括有形损失（财产损失、人员伤亡）也包括无形损失（个体情感、群体心理和意识等方面的损失）；可以是直接损失，也可以是间接损失。因此，对恐怖主义危机事件所导致的后果进行估算往往充满不确定性。因此，在反恐危机管理中，为了简便起见，可以把恐怖主义后果的范围限定在由恐怖事件直接导致的人员伤亡和财产损失。间接损失以及对社会心理造成的后果往往不考虑在内。

2.恐怖主义风险评估标准：威胁、弱项和后果这三个因素决定了恐怖主义风险的大小。梅建明教授曾提出测量恐怖主义风险大小的公式：

风险=威胁*弱项*后果，用字母表示为R=T*V*C2

上述公式表明：

（1）恐怖主义风险大小等于三个要素之间的乘积。三者之所以是相乘的关系，是因为缺乏其中的任何一项，风险都不存在。例如，如果存在一个恐怖主义的威胁，我们的反恐力量及时发现并消灭了这一威胁，风险便不复存在。如果，该组织或个人没被我发现并消灭，但由于找不到系统中存在的弱项，没有下手的地方，也不存在风险。此外，即使找到了系统中的漏洞，如果各种反恐措施能够及时化解恐怖事件造成的后果，也不存在风险。

（2） 恐怖主义风险的定量化。利用上述公式，可以把风险量化，从而可以对不同类型的恐怖风险进行比较。例如，一个系统存在恐怖组织炸弹袭击的威胁。那么，对于这个系统来说，在这个系统中生活的人员便具有了受伤的风险，可以表示为针对该系统中的各种目标由炸弹袭击造成的年平均受伤人数。

3.两种应对策略：由此可推论得出应对恐怖风险的两种策略，其一是直接消灭恐怖威胁，具体说来，就是直接消灭具有恐怖威胁的个人、组织或者其他实体。另一种策略是通过采取各种措施，改进系统薄弱环节，或者化解恐怖袭击会造成的消极后果。前一种是主动出击式的，通常称之为“反恐”（Counterterorism）；后者是一种被动预防式的，通常称之为“防恐”（Antiterrorism）。由于建设投入与宣传力度的不同，一些人忽略了防恐工作在广义反恐工作中的重要价值，把反恐工做的任务仅仅理解为缉拿恐怖分子和摧毁恐怖组织，依靠的是具有快速反应和临场处置能力的反恐特警或特种部队。实际斗争中，主动出击消除直接威胁的做法立竿见影，效果显著，所以更容易为人们所接受和理解，但这通常处于恐怖活动发生之时，处置结果具有难以预测性和难以控制性。结合恐怖主义的新特点来看，组织松散，培养迅速，摧毁某恐怖组织和缉拿单个恐怖分子对消除恐怖主义的作用微乎其微，新的组织和个人会瞄准防御弱项伺机行动。与这种主动出击的反恐做法不同，预防式的反恐策略看似被动、消极，但却容易做到，因为改进系统本身的薄弱环节，制定应变措施化解恐怖主义风险可能造成的各种可能后果比大海捞针式的寻找、监控恐怖分子要容易得多。因此防恐策略也是广义的反恐工作中必不可少的重要一环。

二、恐怖危机事件管理

恐怖危机事件前的管理就是在恐怖危机事件还没有实际发生之间，反恐部门应当开展的各项工作和采取的各种措施。其中主要为分析个管理恐怖主义风险、对恐怖主义风险进行预测。

（一）分析风险

分析风险就是对系统面临的恐怖主义威胁进行全面分析的过程。具体分析的内容包括：什么人或组织构成威胁；上述个人或组织实施恐怖袭击的意图和能力如何；恐怖袭击的目标有哪些；恐怖袭击会产生什么后果等等。

（二）管理风险

管理风险就是设计各种应对措施降低恐怖主义的风险，并化解其后果。管理风险是评估风险的深入和后续步骤。管理风险是根据评估的结果而开展的工作和拟定的措施。这些工作和措施都是具有应对性的。

1.管理风险的应对性工作：管理风险的应对性工作主要为编制危机管理的战略预案。危机管理的战略预案一般指为应对恐怖主义风险而事先设计的应对指南。战略预案的主要内容有：明确负责牵头机构和人员：对大型危机事件，明确如何组建联合指挥部；明确应急指挥中心负责信息发布、安全、联络等参谋人员的工作；明确参与救援行动的相关单位，组建行动小组；明确后勤保障需求，组建后勤小组；明确制定战术计划的相关事宜，组建战术计划小组；明确事务管理方面的任务，组建行政管理小组；明确培训和演练任务；明确如何测试、评估和调整预案。

2.管理风险的应对性措施：根据前面对恐怖主义风险的分析，可以采取应对性的措施解决已经明确的恐怖主义风险。采取应对性措施的目的是为了组织、延缓恐怖袭击，或者减轻恐怖袭击的后果。恐怖袭击的对象主要为人和物两大类。其中后者包括各种建筑物、设施、交通工具等。而对人（政府要人、社会名流、商业巨贾等）的袭击常常发生在一定的场所，因此，防止恐怖主义队伍的侵害时管理恐怖主义风险的重要环节。

以建筑物为例，管理风险的应对性措施主要包括如下四个方面：建筑物地点的选择、建筑物设计、建筑物空间规划以及建筑物内部的日常安全管理。首先，在选择建筑物地点的时候，应当尽可能避免在闹市区、靠近主要街道的地区建造那些容易成为恐怖分子袭击目标的政府办公大楼、要害设施等建筑物。在闹市区、主要街道附近建造这些建筑物会增加防范恐怖袭击的难度。即使要在这些地点建造，也应当使建筑物与街道保持一定角度，避免建筑物与街道处于平行位置，因为平行走向的建筑物不利于抵消街道上汽车炸弹产生的冲击波。其次，建筑物的外形、建筑材料的选择都是建筑设计师在防范恐怖袭击方面特别需要考虑的问题。U型或L型建筑物是应当避免采用的外形，因为这种形状的建筑物内测发生爆炸对建筑物产生的破坏性更大。建筑设计师应当选用那些能防震防火的建筑材料。用大量的普通玻璃装饰大楼门窗虽可提高采光率，但从防范恐怖袭击上，这种建筑应当避免，因为炸弹冲击波震碎普通玻璃后产生的碎片会对周围人员产生二次伤害的危险。再次，在规划如何使用建筑物内部空间方面，应当把会议室、高级官员办公室、计算机房以及其他重要单位的办公场所分配在建筑物相对安全的区域，应当避免这些重要办公场所的玻璃门窗正对着外部街道。

（三）预警

在恐怖事件还没有发生之前，以适当的方式向执法部门和群众发布预警，可以降低恐怖袭击造成的消极后果，甚至可以起到挫败恐怖袭击的作用。预警的基础是前期的反恐情报和风险评估。由于恐怖组织在成员结构、作案手段、攻击对象等方面表现出于一般犯罪组织不同的特点，要准确地对恐怖袭击发布预警通常是一件比较困难的事情。美国“9·11”事件后，美国公众对美国政府（特别是其情报部门）没有能够预先阻止“9·11”恐怖袭击、没有预先对袭击发布预警提出了尖锐的批评。在恐怖袭击事件发生后的五个月之内，美国联邦调查局发布了数次恐怖袭击预警，而缺乏具体的指导意义，人们批评这些预警太宽泛，批评者认为这些预警是政府逃避责任的一种做法。为了防止再次发生类似事件，美国政府加强了预警方面的工作。其中之一就是建立了美国国土安全预警系统（Homeland Security Advisory System），另一项举措是推广最早在美国洛杉矶地区实施的“恐怖主义早期预警工作模式”（Terrorism Early Warning Group）。

1.美国国土安全预警系统：2002年3月美国建立了国土安全预警系统。该系统把恐怖袭击的风险分为五个级别，并按照风险从低到高的顺序分别用绿色、蓝色、黄色、橙色和红色标识。对于个人、家庭、社区、学校、公司和政府部门来说，都可以有针对性地根据不同的风险级别采取相应的行动方案。

2.美国“恐怖主义早期预警工作模式”：美国国土安全预警系统是一种发布预警信息的工作模式。这种工作模式并没有涉及一个核心问题，即发布预警信息的依据是什么。美国“恐怖主义早期预警工作模式”力图解决这个核心问题。如果把美国国土安全预警系统看作是反恐部门与其他部门和公众之间的一个信息沟通过程，那么，这个过程表现的是反恐部门与外部的工作关系。与这个过程不同，美国“恐怖主义早期预警工作模式”可以看作是反恐部门内部之间的过程，它表现的是不同反恐部门之间的内部关系。

参考文献：

[1]梅建明.反恐情报与危机管理.北京：群众出版社.2007.

[2]梅建明.论反恐情报的特征与作用.江西公安专科学校学报.2009（1）.

[3]魏宗累.美国的危机管理机制.国际资料信息.2002（11）.