地方立法权扩容的意义与挑战

摘 要 党的十八届四中全会首次提出要“依法赋予设区的市地方立法权”，修改后的《立法法》在第72条将地方立法权下放至所有设区的市。地方立法权的扩容，意味着我国立法制度和法律适用的进一步发展和完善，有利于充分发挥地方立法的主动性和积极性。与此同时，这一举措也对我国的法制统一、地方立法水平和立法质量带来了相应的挑战。在推进地方立法的进程中，要明确权限与范围，“要在总结经验的基础上科学立法、民主立法，使之制度化、规范化和程序化。”注重立法质量，使地方立法权的扩容真正实现促进法治进步和地方发展的功效。

关键词 地方立法权 扩容 意义 挑战

基金项目：黑龙江大学研究生创新科研项目资金资助（项目编号：YJSCX2015-041HLJU）。

作者简介：李杨，黑龙江大学研究生学院2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生。

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-165-02

地方立法权，是一国立法体制内，地方相对于中央享有的立法权。根据《中华人民共和国宪法》和修改前的《立法法规定》，地方立法权主体范围包括省、自治区、直辖市的人大及其常委会，他们可以在不同宪法、法律、法规抵触的情况下制定地方性法规。省、自治区政府所在地的市、国务院批准的较大的市、经济特区所在地的市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规、省或自治区制定的地方性法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。2015年3月15日通过的《立法法修正案》将地方立法权的范围扩大至所有设区的市和自治州，包括广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市，以及颇具意义的海南省三沙市，享有地方立法权的市的数量由过去的49个扩容至284个。地方立法权的扩容符合我国的立法实践和当今社会经济的发展需求。

但同时也存在一些问题，地方立法权的下放会不会导致“盲目立法”，“政绩冲动”甚至威胁社会主义法制统一？地方立法机关作为社会治理“承前启后”的重要环节，其立法职责的履行对推进国家治理体系和治理能力现代化的进程有着重要影响。

因此深入研究我国地方立法权扩容的意义和面临的挑战，是具有现实意义的重要课题。

一、地方立法权扩容的现实意义

立法制度对立法质量有根本性的影响，《立法法》的修改无疑是对我国立法理论与立法实践经验的总结和完善。根据修改后的《立法法》，地方立法权是指地方立法机关按照《立法法》有关立法指导思想、基本原则、立法权限、立法程序和立法技术等方面的规定，根据本行政区域的具体情况和实际需要在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规的权利。那么这次地方立法权扩容的现实意义是什么呢？

（一）地方立法权扩容是我国改革和发展的内在需求

《立法法》修改之前，我国拥有地方立法权的城市分为四类，一是各省省会、自治区首府所在的市，二是直辖市，三是厦门、深圳、珠海、汕头四个经济特区所在地的市，四是国务院批准的“较大的市”，共计49个。在原有的立法体制下，享有地方立法权的市数量很少，没有立法权的200多个设区的市想根据当地的具体情况和实际需要制定相关法律，只能向省级人大及其常委会申请立法。随着我国经济的快速发展，地方立法权的范围已经不切合实际需求，众多设区的市需要地方立法权来处理好法律与改革的关系，避免地方立法资源配置不均衡造成的发展困境。因此，赋予所有设区的市地方立法权，根据经济总量、人口规模、地域面积等硬性指标与立法需求、立法能力等软性指标合理赋权，是在坚持从实际出发而进行的适应经济社会发展的一种改革。

（二） 地方立法权扩容有利于完善我国法律体系

国家立法要考虑其在全国各地的适用，既要统领大局，又要照顾细微，这无疑考验立法者的智慧。同时，国家立法要进行充分的调研与论证，结合地区实践和成熟经验，故立法进程缓慢。与国家立法相比，地方立法则可以因地制宜，在不同法律、法规相抵触的情况下进一步结合实际情况，科学立法，解决当地发展中的特有情况与新问题。随着立法环境和立法技术的逐渐提升，设区的市已初步具备独自立法的条件。因此，赋予其地方立法权，充分调动其立法能动性和积极性，促使各地方科学、快速、依法解决本地区的突出矛盾和新生问题，是我国以法律制度为深化改革保驾护航的良策。地方立法作为法律体系的重要组成部分，具有广阔的发展空间和强大的生命力，在整个法律体系构架中具有实施性、补充性、先试先行的重要地位。赋予设区的市地方立法权可以为全局性的改革提供立法经验，最终推动我国法律体系臻于完善。

二、地方立法权扩容所面临的挑战

地方立法权扩容在给地方带来发展机遇的同时，也会带来一定的挑战。

（一）对法制统一的挑战

地方立法权的权力大小与一国国家体制关系密切。在美国这样的联邦制国家，联邦与各个地方都享有立法权，而且每个州甚至可以制定州宪法，但州宪法不得违反联邦宪法。我国是单一制国家，国家的立法体制是一元的，最高权力机关是全国人大，只有一部宪法。地方立法从属于中央立法，不得违反全国人大及其常委会、国务院制定的法律、行政法规。

随着地方立法权的扩容，地方立法主体的范围大幅度增长，地方立法与上位法冲突、地方立法之间存在冲突的可能性大大增加，这对我国法律体系的稳定和法制的统一都带来了巨大的冲击。

诚然，我国《立法法》的颁布施行对于解决行政法律规范的冲突起到了重要作用，但是其作用并不是万能的，这既是行政法结构的特殊性决定的，又是社会不断发展的现实表现。

作为单一制国家，我国的法治是一个统一和谐的系统，各地方法治属于子系统。而地方立法权的普遍赋予，在地方立法普遍开花的情况下，“各子系统往往受其功能角色的限制，容易将注意力只放在其自身所辖领地内，从而破坏系统的整体性并割断与其它子系统的联系”。

（二）对地方立法水平的挑战

地方立法权的扩容对地方立法水平提出了新要求，如立法专门委员会等相关工作机构的组建、法律人才的储备、立法权限的划分等等。地方立法数量的不断增加，基本解决了过去诸多领域“无法可依”的问题，但地方立法数量的激增也隐含不少地方国家机关片面追求立法数量和立法规模而忽视立法质量和立法效益的观念。如何实现地方科学、民主立法，避免由于立法权限配置不甚清晰导致的“立法打架”、“立法越位”、“立法缺位”，是地方立法机构面临的重要挑战。

同时，地方立法还有可能成为地方领导个人意志的体现，出现“拍脑门立法”、“地方保护主义立法”。如此情形下的地方立法，对社会现实的具体把握不够准确，必然导致地方立法质量不高，制约地方法治建设的进程。甚至对地方经济、文化和社会的发展起到反作用。

三、对挑战的应对与思考

在行使地方立法权的时候，应该清醒认识其可能带来的风险和挑战，并予以积极防范，对立法权限、审议机制、工作制度、立法工具、立法人才等各类因素进行科学安排和合理配置。

（一） 科学配置地方立法权限

地方立法权的扩容不仅仅是地方权力的扩大，也伴随着对地方立法权力的规范和限制，使其在法律设置的框架下运行。对地方立法权限进行科学划分、合理配置，是实现地方人大科学立法的前提和基础。在立法权限的配置上，包括中央与地方的立法权限、省级与设区市的立法权限、设区市的权力机关与政府间的立法权限等，其中，最关键是中央与地方立法权限。

修订后的《立法法》规定设区的市“可以对城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这就要求地方政府部门不能仅仅照顾本部门利益，随意制定地方政府规章，限制、剥夺公民的权利。同时，地方立法的范围更接近基层群众，更能够也更应该体现民意，解决民众迫切需要解决的问题。要进一步科学配置不同立法主体的立法权限，减少权限上的交叉和重复。

（二）健全立法审议机制，确保法制统一

健全科学的法规案审议程序，是地方人大科学立法的重要程序保证。 对已经赋予了地方立法权的设区的市要在一定期限内对其立法质量进行监督，即审查其地方立法的合宪性和合法性，并及时提出修改纠正意见和建议，确保其立法的质量和法制的统一。

首先，健全法规备案审查制度。随着“拥有地方立法权的地方在数量上的增加，不仅极大地增大了事前审查的工作量，更使得解决法规冲突的制度性需求也呈几何数增长”。立法是专业性很强的工作，面对大量的地方立法，建议全国人大常委会加强主动审查，明确“不抵触”、“不适当”等审查标准的具体内容，加强对地方人大备案审查工作的指导和监督，形成全国的备案审查监督网络，共同维护法制统一。

其次，省级人大要有专门的备案审查机构和专家库。关于我国备案审查制度，有学者指出，“备案审查制度面临着不少的缺陷：备案机关缺乏审查权；备案审查决定的冲突；备案审查性质的模糊；备案机关缺乏上位法解释权等”。为加强对设区市地方立法质量的把关，要完善立法前、立法中和立法后的检测与评估。省级人大要成立专门的审查备案室，吸纳相关领域专家参与起草、备案审查等工作。要建立委托第三方起草地方性法规草案制度，维护立法的中立性、体现立法的专业性、彰显立法的社会性和保障立法的民主性，确保法制的统一。

最后，健全地方性法规清理机制。地方性法规要紧紧跟随国家立法步伐，同时结合当地社会发展情况不断修改和完善。为了保障法制统一和地方立法的生命力，有必要建立地方性法规主动、及时、系统的清理制度。要密切跟踪全国人大立法，及时解决法规适用中的问题，适时启动法规修改程序。

四、 结语

地方立法权的扩容，为地方立法的完善与进步奠定了坚实的制度基础，为地方社会经济稳步发展提供了机遇与挑战。地方科学、民主立法的道路越走越宽，立法进一步成为反映民意、体察民情、集中民智的过程。地方立法的制度化、程序化、规范化建设，必将提升本地区的内生发展动力，地方立法鲜活的生命力，也必将为社会主义法治国家建设注入源源不断的血液。

参考文献：

[1]李步云、汪永清.中国立法的基本理论和制度.北京：中国法制出版社.1998.

[2]朱立宇.地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证.北京：人民大学出版社.2011.

[3]王楷.我国备案审查制度的若干缺陷及其完善——兼与法国的事先审查制相比较.政法论丛.2006（2）.