农村留守儿童发展权保障机制研究

张晶　叶丽萍

摘 要 留守儿童是我国农村大量剩余劳动力向城市转移过程中所产生的弱势群体，保障留守儿童的发展权关系到儿童生命和精神的保护和促进，也关系到家庭稳定和社会的和谐进步。本文主要阐述了我国农村留守儿童发展权保护现状及保障的必要性，并在此基础上客观分析留守儿童发展权保障缺位的成因，最后就如何切实保障农村留守儿童的发展权提出了相关建议和对策，以期为有效解决留守儿童问题提供科学依据。

关键词 留守儿童 发展权 保障

基金项目：本文系成都社科规划项目“成都市留守儿童受教育权保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：2015Z01。

作者简介：张晶，西南交通大学公共管理与政法学院，讲师，主要从事宪法与行政法教学研究；叶丽萍，西南交通大学公共管理与政法学院学生。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-052-02

一、儿童发展权概述

（一）儿童的界定

联合国《儿童权利公约》第一条规定，儿童系指18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁。我国参照国际惯例，在《未成年人保护法》中规定未成年人是指未满十八周岁的公民。特别需要注意的是这里的未成年人，不仅仅是指普通的未成年人，还包括了有残疾的未成年人、违法犯罪的未成年人，还包括按照国家规定从业的已满十六周岁，不满十八周岁的未成年职工。

（二）发展权的内涵及特征

发展权作为个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利，最初是由联合国人权委员会委员凯巴·姆巴耶在一篇题为《作为一项人权的发展权》的演讲中正式提出。①

理论界就发展权的特征已达成以下共识：其一，发展权是一项个人人权，也是一项国家或民族的集体人权。个人能够作为发展权的主体公平地享有发展所带来的利益，但没有国家或民族的发展，个人的发展难以实现。其二，个人发展权的诉求主要指向国家，集体发展权的诉求主要针对整个国际社会。

（三）儿童发展权

儿童发展权是指儿童所享有的充分发展其全部体能和智能的权利。在国际《儿童权利公约》中，涉及到与儿童发展有关的有25条，其主旨是保障儿童在身体、智力、精神、道德、个性和社会性等诸方面均得到充分的发展。通常认为儿童的发展权大致包含以下七类：1.信息权。2.受教育权。3.娱乐权。4.文化与社会生活的参与权。5.思想和宗教自由发展权。6.个性发展权。7.享有充足而有营养食物的权利。

我国《未成年人保护法》第三条第一款已就发展权做出了明确规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”

二、农村留守儿童发展权保障现状及必要性

（一）农村留守儿童发展权保障的现状

所谓留守儿童，是指父母为了生计去繁华都市打工，留守在农村由隔辈亲人监护的，年龄多在14周岁以下的孩子。由于户籍管理制度的限制以及自身经济因素的制约，很少的进城务工人员可以在城市居住下来，更不用说带上自己的孩子在城市上学。于是，被留在农村的儿童只能成为“留守儿童”。

首先，农村留守儿童的身心健康发展权没有得到充分的保障。2015年6月发布的《中国留守儿童心灵状况白皮书》显示，农村留守儿童在成长中面临的问题主要集中在以下几个方面：第一，家庭监护缺位，导致留守儿童意外伤害凸显。第二，农村留守儿童学习态度不端正，容易厌学、逃学和辍学。第三，农村留守儿童获得的社会支持较弱，情感支持欠缺，在心理发育方面存在的问题突出。②

其次，从信息权的角度而言，信息技术在农村生活中的比重不断加大，但缺乏父母监管的留守儿童对这种变化往往无法甄别。根据《第八次中国未成年人互联网运用状况调查报告》的数据显示，80.9%的留守儿童使用过互联网，留守儿童将网络作为获得排遣寂寞、寄托情感的工具，而非认识新事物、接受新知识的桥梁，当他们上网遇见谣言骗局、粗俗语言和黄色图片等不良信息时无法自觉抵制，容易受到不良信息的侵扰。这一现状与《儿童权利公约》第十七条所规定的“确保儿童能够从多种的国家和国际来源获得信息和资料，尤其是旨在促进其社会、精神和道德福祉和身心健康的信息和资料”明显不相符。

再次，受教育权的缺失也是亟待解决的一个关键问题。尽管我国已制定了一系列法律法规来保障农村留守儿童的受教育权，但是实质上不管是教育制度还是社会政策或是政策执行上，都有明显不足。③近几年来，全国小学辍学率大幅度回升，而农村留守儿童是失学儿童的主要群体，辍学率可能达到3%甚至更高。④此外，农村留守儿童由于缺乏父母的监管，在学习上缺乏学习目标、作业完成情况也不好，且留守儿童的学习成绩相对较差，而成绩不好最终又成为儿童不愿意上学的重要原因之一⑤。

最后，从娱乐权的角度来看，农村留守儿童“重学轻玩”思想以及“在家帮忙做事”的情况非常明显。《中国留守儿童心灵状况白皮书》显示留守儿童中有20.2%几乎没有看电视或者玩游戏的时间，有38.4%娱乐时间只有半小时。此外，在寒暑假中，留守儿童有大量的空闲时间，但由于农村经济发展的缓慢无法为其提供相应的文化娱乐设施，更容易使不良文化侵蚀留守儿童心理健康。

（二）农村留守儿童发展权保障的必要性

首先，保障留守儿童的发展权是对整个人类发展权的尊重和保护。从自然法所追求的公平、正义、良善这些美德来看，保障留守儿童的发展权不仅仅是基于对国际公约、法律条文的遵循，更是为了给予留守儿童基本的身心保护和心理需求的满足，保障他们健康、安全、快乐地成长。

其次，留守儿童承载着国家和家庭的无限希望，他们是未来参与农村地区建设的主力军、生力军。留守儿童的生存与发展不仅关系到他们自身的健康成长，也关系到农村地区社会的安宁和稳定。因此，只有保障好农村留守儿童的发展权，未来他们才能够在社会发展中承担责任、履行义务，促进整个社会的进步和发展。

最后，保障留守儿童的发展权是降低青少年犯罪、维护社会稳定的一个关键环节。最高人民法院政策研究室的调查显示，最近五年，未成年人犯罪的案发数和犯罪人数总体呈上升趋势，而留守儿童犯罪约占未成年人犯罪的七成，因打架斗殴、小偷小摸等行为被移送的孩子中，近62%是留守儿童。⑥由此可见，保障留守儿童的发展权，对于减少犯罪、维护社会和谐具有重要意义。

三、农村留守儿童发展权保障现状之原因分析

第一，从立法上来看，我国现有的关于农村留守儿童权利保护的法律法规并不能完全保障他们权利缺失的现实状态。例如，在《未成年人保护法》中，立法的目的虽然是为了更好地保障儿童的权益，但都是对家庭、学校、社会等各方面的要求，实际上对儿童的权利并没有做出实际的规定和说明。特别是其中关于发展权的规定过于简单、缺乏可操作性，仅仅是在第三条中规定了未成年人享有发展权，至于如何贯彻落实该项权利并未提及，这就导致留守儿童的发展权受到侵害时，无法寻求法律救济。

第二，从国务院各职能部门的设定来看，我国没有设置专门从事儿童事务管理的部门。当前我国从事儿童事务管理的组织是中华全国妇女联合会，其作为一个具有官方背景的非政府组织，在某种程度上执行着公共权力，但是在政府机构面前很难挺直腰板说话，因此在开展儿童权利保障工作的时候就显得困难重重。换而言之，妇联一方面分担着政府的职责，另一方面却打着非政府的旗号，这种暧昧的处境使妇联处于权力“边缘化”的状态。

第三，从社会现实的角度来看，农村留守儿童发展权得不到保障的关键因素是家庭教育中父母角色的缺位。隔代教育在引导留守儿童打开心灵、开阔视野和掌握新知识的能力不足，对留守儿童学习能力的提升和未来成长发展存在诸多不利影响。⑦此外，农村地区教育资源匮乏，师资力量薄弱，学校也没有对留守儿童的心理健康教育给予足够的关注，导致留守儿童抑郁自卑、面对困境心理承受能力差，情感支持欠缺。

四、保障农村留守儿童发展权的对策建议

（一）将法律落到实处，不断加强法制宣传教育

保障农村留守儿童的发展权，其中最重要的举措就是将法律落到实处。从立法角度而言，需要通过完善相关法律法规细化儿童的发展权，将儿童的发展权规定的更加明晰、具体，在儿童的发展权受到侵害时，可以真正的有法可依。例如当儿童的受教育权被剥夺时，可以依据相关法律，追究学校、监护人各方面的责任，并给予相应的处罚。而在法律意识的培养上，我们需要加强父母及监护人对法律的认识，只有真正了解了儿童的发展权利，才会有意识的去保护。

（二）充分发挥非政府组织的作用

非政府组织在当今社会生活中的作用日益凸显，其作为社会的第三部门，能够在一定程度上弥补政府以及市场工作的不足，为社会提供公益活动和公共产品。就保障留守儿童发展权而言，在政府缺位以及市场失灵的一些情况下，充分发挥非政府组织的作用，能够实现政府与社会之间的良性互动，从而更好地保障儿童的发展权。例如，中华全国妇女联合会，可以充分利用政府提供的优惠条件，深入到各个社区、各个村庄，建立全套的互联互助机制，建立全面具体的儿童信息网络，将儿童的信息、发展状况作全方位的关注和了解，以便对农村留守儿童进行针对性帮助。而其他一些民间性的非政府组织，可以申请政府项目或者自身组建一些项目，深入农村开展帮扶活动，对留守儿童进行心理上的沟通和思想道德教育，促进留守儿童的健康发展。

（三）学校要加强对留守儿童的教育和管理

社会、学校、家庭是儿童权益保障中最重要的三个部分，在这三者中，学校作为“关爱留守儿童”的前沿阵地，要深入推进留守儿童心理健康教育。我们建议学校可以成立相关的部门，在了解学生基本信息的基础上，建立留守儿童人头档案和留守儿童成长记录袋。按照适当比例配备生活老师、心理辅导教师对留守儿童的心理进行定期的辅导，使他们能够认识生活中的困难和积极面对成长的危机，增强适应能力，促进人格健全发展。此外，学校要积极加强与留守儿童家长及监护人的交流，定期汇报留守儿童的思想、学习和生活情况，指导监护人进行正确的家庭教育，表达关爱之情。

（四）父母重视留守儿童的情感渴望

追本溯源，我们发现留守儿童的很多问题都是父母不在身边这一原因导致的。父母的呵护和关爱直接影响着子女的内心体验，因此，在父母与子女之间的关系中，我们要避免“只管生，不管养”的这种状况的产生。父母的监护职责不只在于提供给留守儿童必要的物质生活条件，还包括给予留守儿童最基本的身心保护和心灵上的抚慰。父母应当重视他们对精神层次的情感渴望，定期通过电话或书信的方式了解孩子的生活现状，传递彼此的关心和牵挂，让孩子真实体会到父母的重视和爱。此外，父母要多学习与留守儿童相处或者是沟通的技巧，尽量减少与子女之间的争执，使子女能够与父母更好地交流，这对留守儿童的心理健康发展无疑有所裨益。

注释：

①谌香菊.儿童发展权保护立法研究.广东商学院.2008.

②李亦菲.中国留守儿童心灵状况白皮书.http：//www.cssn.cn/dybg/dybg_jy/201507/t20150710_2074055_3.shtml.2015年7月10日.

③周曼.我国农村留守儿童受教育权保障对策研究.上海大学.2013.

④李婧.我国小学辍学率退至十年前 辍学主体移至低年级.http：//news.china.com/domestic/945/20121119/17535826_1.html.2012年11月19日.

⑤李强.大国空村：农村留守儿童、妇女与老人.北京：中国经济出版社.2015.

⑥张汝铮.留守儿童犯罪防控研究.湖北警官学院学报.2015（3）.128-130.

⑦顾莎莎.民族地区农村留守儿童生存与发展权利研究.公民与法.2015（12）.54.