小议航道行政处罚自由裁量权

钱兴根

【摘 要】《江苏省航道管理条例》自2006年正式颁布实施以来航道行政执法已实施多年，虽然执法体系和各项配套制度基本完善，但由于在航道行政执法中行政处罚案件很少运用，上级航道管理部门不重视自由裁量权。我从事航道行政执法工作已经十多年了，就自由裁量权在航道行政处罚活动中的存在及运用，在这里粗浅探讨一下。

【关键词】航道行政处罚 自由裁量权 运用

自由裁量权客观存在于具体航道行政处罚中，就存在的合理性与必须性而言是无可置疑的。合理的自由裁量权，是显示航道行政执法公平、公正最好的诠释，是航道行政执法公信力的具体展现，也是依法行政的具体实践。

1航道行政处罚自由裁量权概论

1.1行政自由裁量权的概念

行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。 何谓行政自由裁量权？英国著名法官霍尔斯伯勋爵提出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使”。

1.2航道行政处罚自由裁量权的特点

航道行政处罚作是交通运输行政处罚的一类，其自由裁量权与其他交通运输行政自由裁量权相比，除了有一定的相似之处，另外又有其自身的特征。

①重视程度不一样。航道行政处罚的主体是交通运输主管部门所属的航道管理机构（或部门），与其他交通运输部门对比而言，是否重视行政处罚自由裁量权的程度相差很大。航道行政处罚案件在实际航道行政执法行为中运用并不多，以我处为例，2014年我处的行政处罚案件是18起，今年至今是4起，尽管如此我处的行政处罚案件数比同在苏州大市内其他同级别航道管理机构相比多得多，但与我区交通运输系统的海事管理机构、公路管理机构和道路运输和水路运输管理机构每年都有上千起甚至几千起行政处罚案件相比，我处的案件又显得微不足道，所以其他部门非常重视行政处罚自由裁量权的运用，都有针对行政案件的情节、危害程度等制定了相应的罚款数等，执法人员在具体办理行政处罚案件过程中较为容易。由于，在航道行政执法活动中运用航道行政处罚的机会很少，所以我处上级机关及我处对行政处罚自由裁量权没有具体规定，只有在省条释义中有这样一段话——情节是否到严重程度，属于执法人员的自由裁量权。

②适用的法律规范不一样。以为每个部门法的立法宗旨和目的是不尽相同的，我们航道行政机关自由裁量权在运用过程中，首要任务是服务于本部门法的立法精神，然后才会考虑其他相关部门的法律法规。

③执法环境不一样。与海事、运政行政相对人相对单一相比，航道行政相对人就庞杂，有沿航道的厂矿企业，有专业码头等，有一般自然人，甚至还有政府机关及事业单位等。在执法活动中，既要维护正常通航标准和保护航道及航道设施，又要服务于当地经济建设，来自方方面面的压力是非常大的。

2航道行政处罚自由裁量权的现状及实际运用

截至2015年10月，共有航道法律有2部，行政法规5部，各类规章7部赋予了航道管理部门的行政处罚权，航道行政执法人员对于每项处罚条款的种类、幅度都可以根据实际情况作出自已的选择。因为自由裁量权在航道行政处罚活动中普遍存在，所以在行政处罚活动中，如何正确运用自由裁量权就显得尤为重要，也就有了探讨的需要了。

①认定违法性质的自由裁量。通常，违法行为的定性是基本没有自由裁量的空间的，但在某些特定状况下，执法机关还是可以选择的。

例如对某些特定的牵连行为，在这种情况下，违法行为可以分为目的行为与手段行为，其目的行为与手段行为都可构成作查处违法的依据。例如某公司为新建自备码头而将航道部门修建维护的驳岸拆除。其手段行为违反了省条例第二十七条第（三）项，构成危害、损坏航道设施，其目的行为违反了省条例第十八条第一款第（四）项，构成擅自新建临河设施。根据上述例子，《江苏省航道管理条例》没有明确是依据其手段行为来处理，还是依据其目的行为来处理。鄙人认为此时应从社会不良影响和危害性后果等综合考虑、看手段行为与目的行为的社会不良影响更广、危害后更大，从而进行选择。

②认定情节轻重的自由裁量。违法行为情节的轻重直接关系到自由裁量，也就是量罚情节，一般有法定情节和酌定情节两种。法定情节必须有法律明文规定，例如省条例第四十五条规定，违反本条例第二十四条规定，未按照要求疏浚、清障的，由航道管理机构责令限期改正；逾期不改正的，航道管理机构可代为疏浚、清障，费用由责任人承担，并处二千元以上一万元以下罚款。“逾期不改正”在这里就是法定情节。自由裁量情节就是除法定情节外，其他影响行政处罚轻重的情节，例如当事人是否明知故犯、主观动机等等，裁量时应当予以区分；在查处案件过程中，是否对损害结果采取补救措施，当事人是否积极配合调查，也是影响处罚决定的因素。

③认定违法事实的自由裁量。客观违法事实本是不存在自由裁量的，但违法行为的被发现和被调查一定有时间差的，而行政处罚所依赖的只能是调查得来的法律事实而不是客观事实。如果客观事实与事实事实一致时，也就没了对自由裁量选择的空间。在客观事实与法律事实之间存在差异情况下，行政执法机关只能根据调查取证得来的证据材料进行分析后，最后确定违法案件的事实。

④处罚数额的自由裁量权。在各类实体行政法中，罚则规定的数额一般都有一定的范围，例如省条四十六条违反本条例第二十六条第一款规定，未按照规定设置、维护专设标志的，由航道管理机构责令限期改正；逾期不改正的，处二千元以上一万元以下罚款。若某管网公司违法了上述规定，到底是罚款二千元，还是一万元，法规中没明确规定，我处上级机关也没有规定，如何确定这个数额，就成了衡量自由裁量权的问题了。

3结语

正确运用自由裁量全不仅是社会公平、公正的需要，更是在实际航道行政处罚活动的现实需要。我们航道行政执法人员要在实际工作中不断探索，不断总结，循序渐进，以形成一整套良好的航道自由裁量运作体系，服务于国家依法行政与和谐社会战略。

参考文献：

[1]江苏省航道管理条例释义（试用本）[M].2007.