从蓝到绿，台湾的南海政策向何处去

郑泽民

2016年1月16日，台湾“大选”和“立委”选举画上了句号，民进党候选人蔡英文当选台湾地区新一届领导人。鉴于民进党坚持“台独”路线和蔡英文对“九二共识”拒不明确表态，她对作为两岸关系重要内容之一的台湾南海政策是否将作出重大调整，引人注目。对这个问题，需要从多个维度进行观察。

台湾当局南海维权的历史传统

长期以来，台湾当局一直以“中华民国政府”名义主张并维护南海岛礁主权和海洋权益。1949年之前，国民政府就同日本及西方列强侵犯中国南海权益的行径进行了斗争。国民政府于1947年出版《南海诸岛位置图》，确定中国南海权益范围线——断续线，这对中国维护南海诸岛主权和相关海洋权益具有里程碑式的意义。败退台湾后，国民党当局仍坚持以“中国政府”名义维护南海诸岛主权。1993年，台湾当局通过并公布《南海政策纲领》，明确规定了南海断续线的含义，即南海诸岛主权属于中国，断续线为历史性水域线，中国拥有线内一切权益。

2000～2008年民进党的陈水扁主政期间，台湾当局虽然在两岸关系方面推行“渐进式台独”，提出“一边一国”论，导致台海局势高度紧张，但在南海问题上却进行了一系列“维权”动作，比如设立东沙环礁公园，在台控太平岛修建飞机跑道，将台对南沙岛礁的管控范围从太平岛扩展到中洲礁。2008年，陈水扁在卸任前夕登上太平岛劳军。他在从事宣示“主权”活动时向国际社会喊话称，南海各岛屿主权争议不断，“目前计有台湾、中国、越南、菲律宾、马来西亚及文莱等六国宣称对南海各岛屿拥有主权”。这其实是借南海问题进行台湾是所谓“独立主权国家”的实际宣示。

马英九当局的南海维权活动

中国国民党的马英九当局自上台以来为维护南海岛礁主权和海洋权益开展了诸多建设和活动，为维护中华民族在南海的共同利益作出了重要贡献。基建方面主要有：建设“东沙环礁国家公园”管理站，在东沙岛周边与南沙太平岛划设矿区，在太平岛进行飞机跑道、码头、灯塔等交通基础工程建设。培养民众南海主权和权利意识的行动包括：开展“南沙研习营”与“东沙体验营”活动，举办南海史料展览，培训南海研究人才，绘制出台湾地区首套南海地图并在其中承继传统断续线范围、标示南海岛礁沙滩经纬度。此外，还派遣军舰常态巡航太平岛、中洲礁及东沙岛周边海域，并对菲律宾、越南等东南亚国家在南海的侵权活动提出抗议，等等。

过去半年多时间里，针对南海争端明显升温的态势，马英九当局为维护南海岛礁主权与海洋权益多次发声，比如2015年5月提出“南海和平倡议”，7月、10月针对菲律宾在国际上提起南海仲裁案分别宣示“八点主张”、“七点立场”，表明不接受、不承认的立场。

综合起来看，台湾当局目前的南海基本主张包括：第一，南海诸岛及周遭海域均属“中华民国”固有领土及海域，为“宪法”领土，“中华民国”享有国际法上的权利。第二，遵守《联合国宪章》及国际法规定和平解决争端及航行与飞越自由原则。第三，呼吁南海周边各国尊重《联合国宪章》及《联合国海洋法公约》原则与精神，自我克制，维持南海区域和平稳定现状，避免采取任何升高紧张情势的单边措施。第四，秉持“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”基本原则和“主权无法分割，资源可以共享”理念，与相关国家共同促进南海区域和平与稳定，共同保护、开发南海资源。

2016年1月28日，马英九顶住美国压力，在卸任前登上太平岛，对台湾的南海主张和政策作出系统宣示。他说：“就历史、地理及国际法而言，南沙、西沙、中沙、东沙群岛及周遭海域属‘中华民国固有领土及海域，‘中华民国享有国际法上权利，不容置疑。”台媒评论，马英九登岛目的之一是希望台湾新政府能够延续现行南海政策，继续维护南海领土及利益。

蔡英文的南海政策要点

迄今为止，蔡英文及民进党在南海议题上的言论和主张有三个基本点：一是将“南海主权”设定在太平岛及周边海域。蔡英文及民进党在台湾地区领导人选举前后均只强调维护太平岛及周边岛屿或者概念模糊的“部分岛屿主权”。二是强调南海争端各方都要依据国际海洋法、1982年《联合国海洋法公约》提出主张与立场。三是强调以“外交方式”和平解决争端，维护地区和平稳定，确保航行、飞越权利。这三点是民进党成员涉及南海争端时必然要宣示的主张。针对美军舰只驶近中国大陆在南沙改扩建岛礁一事，蔡英文声称各方都要依据海洋法、《联合国海洋法公约》的相关规定，提出主张与立场。

近年来美国介入南海争端日益深入，无论是官方宣示还是某些军方将领的所谓“个人”观点，都反映出美国有关南海争端的基本立场几乎都与中国对立，主要包括支持各方根据《联合国海洋法公约》提出南海声索主张，支持南海仲裁，支持冻结岛礁占领“现状”，支持“自由”航行，反对断续线，甚至不认同中国对南海诸岛拥有主权。迄今为止，蔡英文及民进党有关成员的主张与言论无论模糊还是极端，都明里暗里迎合美国的立场。

2014年9月，台湾“国家安全会议”前副秘书长张旭成接受美媒采访时称，民进党若再次执政，将考虑放弃“南海主权”。对此，蔡英文并未予以否认，还借机大谈“深化与美、日战略伙伴关系”。2015年5月民进党前主席谢长廷在该党中常会召开前答记者问时称，美国提出的南海“三不”建议（各方不再夺取岛礁与设立前哨站；不改变南海的地形地貌；不采取针对他国的单边行动）符合蔡英文的“维持现状”考量，建议蔡访美时顺势将其纳入她的“维持现状”理论，“这样会得到美国的支持”。

自提名代表民进党参选台湾地区领导人以来，蔡英文及所属民进党有关南海言论发生了细微变化。主要是从强调不会放弃太平岛主权转为坚持概念模糊的所谓“南海主权”或“南海部分岛屿主权”；从不及时澄清民进党成员有关放弃“南海主权”的极端论调转变为与民进党个别“立委”谴责马英九登太平岛的言论进行切割，声明这只是“立委个人看法”，民进党立场“以蔡主席发言为准”。

蔡英文主政后的台湾南海政策趋向

到目前为止，蔡英文及其所属民进党从未明确主张南海诸岛及周遭海域均属“中华民国”固有领土及海域，相反，还认为马英九登太平岛“评论事情的态度不恰当”，时刻注意与马英九当局的南海主张和政策进行区分。凡此种种，预示着未来蔡英文当局的南海主张、政策将会发生变化。但变化的目的是什么，变化的幅度有多大，影响几何，仍需听其言、观其行。

首先，台湾的南海主张和政策被民进党用来为其“台独”立场服务是不争的事实。2014年因“981钻井平台”风波而起的越南南方反华骚乱期间，时任民进党主席苏贞昌声称事件起因是大陆用争议方式解决南海争端，台湾应该正告国际自己是“主权独立国家，台湾对南海争执海域问题的处理不会与中国同步”。在蔡英文和民进党眼中，与大陆南海主张切割及与马英九当局南海立场区分是凸显台湾“主权”地位的重要途径。

然而，蔡英文目前宣示的南海立场还远不足以助她应对南海争端的复杂的涉台态势。事实上，美国早就认定台湾是南沙争端声索方，未来美军舰继续在南海岛礁海域实施“自由航行”行动时也极可能把台湾列为声索方，这实际上给蔡英文提出了坚持“南海主权”的范围问题。近来美国通过智库、学者频繁游说台湾当局澄清断续线法理含义，即将接掌当时国民政府处理断续线重要历史资料的未来蔡英文当局会如何应对？是按美国意愿澄清还是按照维护中华民族“祖产”来坚持？这些都是蔡英文目前没有宣示但上台后需要面对的，尤其是在南海仲裁案结果出炉之际。

蔡英文宣示的南海立场也远不足以让她应对两岸关系发展大局。蔡英文维护太平岛主权及概念模糊的“南海主权”显然不符合“中华民国宪法”有关领土的规定，违反“九二共识，一中各表”， 违背了她选前对选民所做的“维持现状”并要“说到做到”的承诺和处理两岸关系的“诚信”原则，必然遭到大陆方面的强烈反对。

美国对蔡英文南海政策的影响也是双面的。蔡英文维持两岸分裂“现状”需要美国的支持，决定了她也需要配合或至少不忤逆美国的“亚太再平衡”战略，包括美国的南海立场。但是，美国同样也希望蔡英文不单方面改变台海现状。如果将来蔡英文当局复制美国南海立场而导致两岸关系恶化，未必符合美国的利益。尽管早在2014年美国学者葛莱仪就曾建议台湾当局审查当时划定断续线的初衷，继而确定哪些南海地物是岛屿，哪些是岩礁，然后根据《联合国海洋法公约》有关规定主张台湾的海域范围，这样就不必涉及需要修订“中华民国宪法”有关“国界”条款或改变主权主张的问题，也即“维持现状”。但“现状”是什么、应维持什么样的“现状”绝非美国一家说了算，未来若因蔡英文的南海主张而导致台海局势动荡，同样危及美国在台海的利益。

还需要提及的是，针对民进党有关成员放弃“南海主权”论调，台湾岛内存在有力的反对声音。一些台湾学者就撰文批驳，指出民进党若真放弃“南海主权”，是“未战先降、未谈先让”，必遭历史唾弃。台湾学界的坚持和呼声将会对蔡英文当政后的南海政策调整形成制约。

由此看来，迫于内外因素，与两岸关系联结在一起的、未来蔡英文当局的南海主张、政策会发生变化，但难以出现“断崖式”的调整。具体的估计是：首先，应不至于明确否认当前台湾当局宣示的南海原则性的立场、主张，但可能搁置或保持沉默。其次，会继承和进一步加强当前台湾当局南海政策中的一些消极面，如从强调台湾处理南海争端与美国立场一致，到进一步强调《联合国海洋法公约》，拉大与大陆立场的距离；从强调不与大陆“合作”，到进一步表明不认同大陆的南海维权方式。第三，进一步强调台湾作为声索方平等参与有关南海的协商，凸显“国家”地位，为其“台独”立场张目。第四，口头坚持概念模糊的“南海主权”，但将维护“南海主权”范围主要限定在太平岛及周边海域，且以“人道救援”等中性方式为主，进一步减少具有较强主权宣示性的活动，对一些东南亚声索国在南海岛礁和海域的侵权活动可能保持选择性回应以利推行所谓“新南向”政策。对于美国极为关注的断续线问题，迫于岛内政治形势及两岸关系恶化的压力，应不至于公开宣布放弃，但有可能按照美国的意图进行零星说明。

尽管如此，必须看到，未来蔡英文当局的南海主张和政策即便微调，也足以对中国南海岛礁主权和相关海洋权益的维护工作带来危害，可能产生削弱中国大陆南海主张和立场的历史、法理基础的消极影响，并在舆论上置中国大陆于更加不利的处境，增加中国南海维权的艰巨性。过去几年，台湾学者经常把两岸南海维权默契比作“兄弟登山，各自努力”。将来蔡英文执政期间，这一相对和谐状态会不会变成“大陆登山，台湾冷观”，甚至台湾方面给大陆“登山”制造障碍和分神因素，让大陆独自承担维护中华民族南海“祖产”的压力？我们必须未雨绸缪，有所防备。