中小城市公共休闲服务市场化供给研究

伍先福

[提要] 公共休闲服务市场化供给旨在同时发挥政府与市场的各自优势，其动因主要归结为政府供给失灵、市场供给示范以及公共行政理论的发展。为了确保公共休闲服务市场化供给的有效开展，中小城市有必要在其开展过程中采取策略。

关键词：公共服务；政府失灵；市场化供给；供给模式

基金项目：广西壮族自治区教育厅高校科研项目：“中小城市公共休闲服务的有效供给研究”（编号：LX2014680）

中图分类号：F062.6 文献标识码：A

收录日期：2015年12月28日

一、公共休闲服务市场化供给的内涵

从内涵上看，公共服务市场化供给严格区分于一般商品的市场供给。市场供给是指通过价格机制的调节作用而由市场主体自由、自发、自愿供给市场所需商品的供给模式，其主要特征在于市场主体是主要出于利润最大化目标而供给的；而公共服务市场化供给是指在政策引导、政府监管、财政资金扶持等前提下，由市场主体综合应用社会管理措施和市场运营手段来供给市民所需公共服务的供给模式，其主要特征在于市场主体是出于盈利与公益双重考虑而从长远着眼进行供给的。可以说，公共服务市场化供给是一般市场供给的特殊形式，是融合公共管理思想和公共治理理念在内的市场供给行为，既是弥补政府供给失灵的有效手段，也是对市场供给模式的丰富和完善。

有学者指出，公共服务市场化供给有着三层主要含义：一是公共服务供给中“决策”与“执行”的相对分离；二是公共服务生产中竞争机制的存在；三是消费者对公共服务的选择权。从本质上讲，公共服务市场化是公共服务领域政府职能退缩和市场价值回归的体现。也就是说，通过引入竞争机制，公共服务的政府垄断供给格局被打破，市场主体通过充分发挥其比较效益优势而最终使公共服务供给量达到最大化，使公共资源得到最有效和充分的配置，从而整体上改善了公共服务的供给质量和绩效。因此，现代意义上的公共服务市场供给是指政府自觉地把市场化作为工具来改善其运作效率进而改善整个社会福利的行为。在此基础上，公共休闲服务的市场化供给是指将公共服务的市场化供给模式应用于公共休闲服务领域的具体化行为，既遵循公共服务市场化供给的一般规律，也体现公共休闲服务供给的自有逻辑和特征。因此，可将公共休闲服务市场化供给界定为：政府和市场主体为主要满足本地市民的公共休闲服务需求，而综合采取行政手段与市场手段共同提供基础性、公益性休闲产品与服务的过程。

二、中小城市公共休闲服务市场化供给的动因

中小城市公共休闲服务进行市场化供给，既是出于现实动因的考虑，也是基于公共行政理论发展的推动。

（一）政府供给失灵。政府供给失灵是指政府无法根据市民的公共休闲服务需求而有效新增公共休闲服务，且无法使已有公共休闲服务的利用率达到最大化的现象。对于中小城市而言，财政压力、低效管理和个性化需求增长是造成公共休闲服务政府供给失灵的主要原因。首先，由于中小城市经济发展水平相对滞后，使其税收收入增长缓慢，而财政支出逐年增长，造成许多中小城市财政常年入不敷出。这种财政状况的直接后果就是中小城市不得不调整其财政支出结构，使大部分的财政资金流向道路、水电、金融等基础性公共设施建设，而作为发展享受型的公共休闲服务方面的财政支出则常年处于零增长或负增长的状态，致使无力新增应有的公共休闲服务；其次，由于公共治理经验的相对缺乏，尤其是专业人才的缺失，致使许多中小城市疏于对已有公共休闲服务设施设备的维护与管理，造成图书馆、博物馆、文化馆、体育场馆、青少年宫、老年活动中心等公共休闲资源闲置或利用率极低的现象大量存在；最后，随着居民生活水平的提高，尤其是文化生活质量的提升，中小城市居民对公共休闲服务的个性化需求增长迅速，而传统的纯政府供给模式不但不利于政府及时捕捉市民的个性化需求信息，而且即便捕捉到了这种信息，也往往在具体休闲服务供给上显得无能为力。

（二）市场供给示范。与传统纯政府供给形成鲜明对照的是，私营部门在公共服务的经济、效率、质量、服务水平等诸多方面胜过公共部门，从而为公共部门进行公共服务供给提供了范例和动力。尤其是西方国家20世纪80年代以后在公共服务市场化供给方面取得的骄人业绩，让人们普遍意识到，公共服务不是只有政府供给这一条道可走，也不应该只有这条路可走。与此同时，美国、英国、法国、挪威、日本、澳大利亚等国家的一些中小城市在公共休闲服务供给领域的市场化改革同样成效显著。这些成熟的供给模式和成功的经验做法虽然不能照搬照抄，但却为我国中小城市的公共休闲服务供给改革提供了非常有用的思路参考和经验借鉴，促使其走出传统纯政府供给的狭隘限制之中，也为探索具有中国中小城市特色的公共休闲服务市场化供给模式提供了动力源泉。

（三）理论发展的推动。在西方国家公共服务市场化的尝试性实践中，西方学者积极探讨，丰富并完善了公共行政理论，从而为公共服务的进一步市场化提供了理论依据。其中，最有代表性的是新公共管理理论和公共选择理论。新公共管理理论主张将公共部门与私营部门置于平等竞争的地位，认为现代管理技术与方法不仅适用于私营部门，也同样适用于公共部门，公共部门不应该成为公共服务的唯一提供者，而是应将适合市场化操作的部分交由私营部门或第三部门来提供。公共选择理论旨在将市场机制的优越性与公共治理的传统优势进行有机融合，认为市场在众多领域都比政府更有优越性，更具竞争力，主张通过市场力量来改善政府的职能，进而提高政府的治理效率，因而应更多地依赖市场机制来提供公共服务。这些公共行政理论的发展不仅推动了西方国家的公共服务市场化进程，也较大程度上适应了我国公共服务市场化改革的需求，因而同样能为我国公共休闲服务市场化供给提供智力支持。

三、中小城市公共休闲服务市场化供给基本策略

（一）明确市场化供给的范围。根据公共休闲服务是否具有排他性和竞争性，可将公共休闲服务分为纯公共休闲服务和准公共休闲服务。其中，纯公共休闲服务兼具非竞争性和非排他性，所占数量比例不高，且因多带有保健因素性质而难以对居民休闲生活产生直接的积极影响，主要包括城市景观系统、自然环境、人文环境、交通环境等公共休闲环境服务；而准公共休闲服务的竞争性或排他性并不完整，且可进一步将其细分为兼具竞争性与非排他性的第一类准公共休闲服务，兼具个人排他性与非竞争性的第二类准公共休闲服务，以及兼具集体排他性与非竞争性的第三类公共休闲服务（也叫俱乐部公共休闲服务）。从具体涵盖范畴上看，第一类准公共休闲服务主要包括城市绿地、城市广场、免费公园、免费滨水休闲区等；第二类准公共休闲服务主要包括半收费公园、半收费滨水休闲区、度假旅游区、空中休闲区等；第三类准公共休闲服务则主要包括博物馆、图书馆、电影院、文化宫、体育场馆、植物园、动物园、水族馆、游乐园等。

从理论上看，所有公共休闲服务均可采用市场化手段来完成供给，但其市场化作用机制会因公共休闲服务能否直接形成市场价格而存在较大差异。由于纯公共休闲服务和第一类准公共休闲服务并不具备排他性特征，难以形成市场竞争价格，只能采取由政府部门先购买市场服务后打包向市民供给的形式来进行市场化供给；而具备排他性特征的第二类准公共休闲服务和俱乐部公共休闲服务，则可采取由市场主体通过市场价格渠道直接向市民供给的形式来开展市场化供给。从实践上说，由于我国中小城市数量众多，其经济社会发展所处阶段存在较大差异，其相应的公共休闲服务供给水平也是参差不齐。因此，各中小城市应从其自身实际出发，应用市场化供给理论，分阶段、分任务选择部分公共休闲服务，遴选合适的市场化供给模式，采取先行先试、逐步推广的思路与原则来推进公共休闲服务的市场化供给进程。

（二）遴选恰当的市场化供给模式。在西方国家的公共服务市场化供给实践中，产生了许多对该国或该地区行之有效的供给模式。对此，我国学者刘维林总结认为，可对西方国家公共服务市场化供给模式按照市场机制作用从“弱”到“强”进行排序，依次是政府直接生产、政府间协议、增量市场化、合同承包、特许经营、存量市场化、自由市场、自愿服务等典型制度安排。我国中小城市在选择公共休闲服务的市场化供给模式时，既不能照搬照抄西方做法，也不能无视这些成熟模式的借鉴作用，而是应该结合其自身实际加以吸收、利用，并发扬光大。

笔者认为，较为适合我国中小城市公共休闲服务市场化实际的供给模式主要有合同承包、特许经营、增量市场化与存量市场化四种。首先，合同承包是指政府通过服务合同、管理合同和租赁合同等形式将公共休闲服务的某个环节承包给市场主体供给完成后，再由政府统一打包向市民提供整体休闲服务的过程。囿于自身供给能力的不足，尤其是专业知识与专业人才的缺乏，中小城市的纯公共休闲服务与第一类准公共休闲服务应尽量采用这种模式来供给；其次，特许经营是指政府将公共休闲服务的整体经营权转让给市场主体，并由市场主体直接向公众提供公共休闲服务的过程，具体又包括BOT、BOOT、BTO、BOO等不同形式，主要适应于第二类与第三类准公共休闲服务的市场化供给。由于这种模式基本无需政府公共财政的支持，对中小城市的财政支出预算来说是一个较大的利好，财政预算紧张的中小城市可考虑主要采用这种模式来推进公共休闲服务的市场化供给，但要注意防范由此而可能引起的国有资产流失问题；再次，增量市场化是指中小城市对新增公共休闲服务予以部分市场化或整体市场化的行为。一方面中小城市可对较具市场潜力且对资金要求较高的新增公共休闲服务，如旅游度假区的开发，通过降低或放宽市场准入的形式交由市场主体来完成供给；另一方面中小城市可对市场潜力一般但资金要求不高的新增公共休闲服务，如电影院、游乐场、动植物园等的开发，通过采取合同承包或特许经营形式来激励市场主体完成供给；最后，存量市场化是指中小城市通过出售、赠与或清算等形式将已有公共休闲服务转让给私人或民间机构经营与管理的行为，主要适应于政府疲于管理、且运营绩效惨淡的少数公共休闲服务。

（三）充分调动市场供给主体的积极性。不论采用哪种市场化供给模式，其关键在于市场主体的主观认同和积极参与，而市场主体供给公共休闲服务的动力一般源于政府补贴、政府采购利润或市场价格所产生的盈利，并以最后一种的利润率最高。其中，政府补贴盈利模式主要适用于市场主体采用半收费形式向市民供给公共休闲服务的情况，如动植物园、郊野公园等的市场化供给；政府采购盈利模式主要适用于合同承包的市场化供给模式；市场价格盈利模式主要适用于特许经营的市场化供给模式。虽然三种情况的利润率水平与其承担的风险大小是成正比的，但市场主体往往更愿意承担大风险的同时享受高利润，致使许多采用政府补贴或政府采购形式来供给公共休闲服务的行动难以得到有效落实。而且由于中小城市的自身特点，其政府补贴或政府采购所产生的利润率相对更低，也就意味着其市场化供给的难度更大。因此，仅从利润角度来激励市场主体，有可能出现市场化供给失灵的结果。

值得欣慰的是，从国内外的公共服务市场化供给实践来看，很多成功例证中的市场主体供给动力并非主要源于或仅仅源于商业利润，而是很大程度上源于市场化供给过程所产生的参与性激励。对此，国内学者王宇总结认为，公共服务市场主体的参与性激励包括创新的乐趣、利他主义与互惠主义、学习效应、社区归属与同行认同、职业提升的信号效应等。这种参与性激励理论的发展为中小城市的公共休闲服务市场化行动开展提供了很好的智力支持。为此，中小城市一方面有必要成立公共服务市场化供给的专门研究机构，对市场主体的参与性激励理论展开针对性的应用研究；另一方面应积极总结并探索适合其自身实际的公共休闲服务市场化供给模式，尤其应注意对参与性激励理论的实践检验。

（四）引导市民对市场化供给服务进行消费。虽然理论上应该根据市民需求来提供公共休闲服务，但由于市民公共休闲服务需求偏好识别难度大且识别成本高，致使很多情况下出现供给先于需求、或用供给创造需求的局面，这样极易产生部分公共休闲服务过度供给与部分公共休闲服务供给不足之间的矛盾，其直接后果便是公共休闲资源的低效率利用与休闲公共财政的重复性或冗余式支出，其间接后果便是会对市场供给主体产生负激励，甚至由此产生市场化供给难以为继的恶性循环。因此，通过提高现有公共休闲服务的利用率来引导市民消费，不但有利于市民生活质量尤其是休闲品质的提升，而且有利于推动市场化公共的良性循环。

一方面政府可以通过主题活动的开展来引导市民消费。对于政府先采用合同承包形式采购后整体向市民供给的公共休闲服务而言，如城市公园、城市广场、城市绿地、滨水休闲区、公共图书馆、公共博物馆等，虽然其一般以免费或接近免费的形式向市民提供，但这些公共休闲场所、场馆闲置或利用率低下的现象普遍存在，如中小城市的多数公共图书馆与公共博物馆基本上常年处于门可罗雀的状态。针对这种情况，政府有责任和义务扮演好引导者的角色，针对中小城市多数市民的需求，定期或不定期地开展市民青睐的主题活动，引导市民多消费、常消费；另一方面政府可以通过适当的消费补贴来鼓励市民消费。当一项公共休闲服务以特许经营的方式向市民提供时，其价格一般不再具有公益性。这时，政府可适当采取消费补贴的办法。例如，有的中小城市辖区内景区或游乐场对持本地身份证的居民进行打折优惠（其折扣部分由政府补贴给商家），这种措施对拉动本地市民的公共休闲服务消费具有较大积极作用。

总体来看，中小城市公共休闲服务的市场化供给原理和过程比纯政府供给或纯市场供给要复杂很多，而且会因中小城市经济社会发展水平、居民收入水平、居民消费偏好等的不同而存在较大差异。因此，中小城市的公共休闲服务市场化供给应统筹规划、从长计议，不可目光短浅、一蹴而就。

主要参考文献：

[1]刘厚金.我国公共服务市场化的问题分析与完善对策[J].江西社会科学，2009.6.

[2]孔凡河，蒋云根.我国公共服务市场化的多维困境及其路径选择[J].学习与探索，2006.5.

[3]刘维林.西方国家地方公共服务市场化的多元谱系与经验借鉴[J].现代经济探讨，2012.7.