“刁民”的兴起：以党群关系的变迁为视角

刘磊

在当代中国的政治语境中，党群关系是认识国家与社会关系的关键，是理解中国政治运作状况的基本因素。以党群关系为核心所建构起来的国家与社会关系，不同于基于西方历史经验所形成的以强调“国家--社会”二元对立的关系。共产党对于党群关系有特殊的定位，认为党群关系好比“鱼水关系”，要保持党与群众之间的“血肉联系”。早在建国初期，共产党最高领导层就指出了党群关系的重要性：“如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成;社会主义制度建成了，也不可能巩固。”[1]时至今日，最高领导层依然反复强调要密切党群关系。

在新的时期，党群关系仍然具有根本性意义，但是干部的“群众观”和群众的“政党观”、“国家观”均已发生很大变化，党群关系面临着许多新问题、新挑战。特别是在基层，官员与民众之间形成了紧张的关系，基层治理中的矛盾和冲突时有发生。在不少基层干部看来，现在的群众已经和以前不一样了，“现在‘刁民越来越多”;在许多民众看来，现在的干部也不像以前的干部那样勤勤恳恳为老百姓做实事了。可以说，基层干部与民众相互之间的政治信任已经出现危机，党群关系发生了很大转变。尽管基层干部在公开场合很少使用“刁民”这个词，因为这不符合政治正确，但是不少干部在私下里都会用这个词来指代那些不服管、认死理、狡猾、好闹事，或者投机取巧的人，常常感慨缺乏“手段”治理“刁民”。现在“刁民”（本文在中性的意义上使用“刁民”这个词，并不必然意味着对其做出否定性评判）这个在官方政治话语中不具有政治正当性的词频繁出现在基层治理中，这反映出怎样的治理困境，表明党群关系发生了什么样的深刻变化？

从“刁民”到“群众”

在中国古代，官民关系与“顺民--刁民”的划分是相连的，统治者对待顺民和刁民的态度不一样：顺民安分守己，不惹是生非;刁民不服管理，无事生非，一定不是好人。“顺民--刁民”的划分并不是一种对事实的描述性划分，而是一种建立在官民关系不平等基础之上的治理话语。在古代，这样一套话语符合主流的政治需要，可以成为统治者对民众进行治理的话语资源，统治者可以借助这样一套话语来获得对不服管理者进行惩戒的正当性。在这样一套话语中，民众是否成为“刁民”的关键并不在于其个人品性是否“刁滑”，而在于其言行是否对统治秩序构成了一定程度的冲击。从小处来看，统治集团会将诉讼行为与“刁民”联系起来，以否定诉讼，推崇无讼;从大处来看，统治集团要将对统治秩序的反抗与“刁民”的个人道德品性相联系，首先从道德层面进行否定，为从政治上对其进行否定做准备。

在共产党的意识形态中，这种不平等的官民关系被党群关系代替，“群众”成为了对民众的一般性称呼，“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的”，[2]“六亿神州尽舜尧”。[3]在党群关系中，“顺民-刁民”的划分不具有政治正当性，“刁民”这个词“是对劳动人民的侮辱”（毛泽东语）。共产党塑造的党群关系，扭转了传统社会中不平等的官民关系，确立了群众的历史主体地位，至少在政治正确的层面确立了党与群众之间相对平等的关系。党群关系是一种带有浓厚政治伦理的道德化的关系，将“人民群众”推向了崇高的位置，而党的宗旨则是“全心全意为人民服务”，以群众的利益为落脚点和最终归宿。

但是群众并不是同质的，而是有差别的。在《关于领导方法的若干问题》一文中，毛泽东指出，“任何有群众的地方，大致都有比较积极的、中间状态的和比较落后的三部分人。故领导者必须善于团结少数积极分子作为领导的骨干，并凭借这批骨干去提高中间分子，争取落后分子”。古代的“顺民--刁民”的划分被“积极分子--中间分子--落后分子”这种划分取代。在这种划分中，古代的“刁民”不存在了，进入了人民群众的范畴。对于因群众中的“落后分子”而引发的问题，要作为人民内部矛盾来解决，采取“批评--团结--批评”的方式，对于“落后分子”中的“落后分子”（大致相当于现在许多基层干部所说的“刁民”），必要的时候还可以采取一定的强制举措，通过劳动来对其实现改造。在这样的党群关系中，群众“积极”与“落后”的界定标准主要在于群众是不是认同并积极地跟着党所确定的路线、方针、政策以及具体部署。党的各级组织是是非对错标准的主要掌握者和定义者。党的各级组织实际上处于双重位置，一方面要服务于群众，另一方面也要教育群众。也就是说既要当群众的学生，也要当群众的先生，而且是先当好学生，才能当好先生。党的各项工作则需要采取“领导骨干和广大群众相结合”的方法，“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富”。[4]因此党的各项工作的开展过程实际上成为了一种能动性的政治互动过程，通过组织、动员、吸收群众参与，将党的事务变成群众工作，党成为对群众有责任心的党，群众则成为有一定觉悟的群众，不仅党的施政意图得以贯彻，而且群众的意见诉求得以表达并能够被党吸纳。

在实践中，“积极分子--中间分子--落后分子”的划分并不是本质性、一成不变的，而是会的变动，并且划分标准的变动会形成一定的政治互动和治理机制。随着划分界定者所处的政治位置的差别，被某些人认为是“落后分子”的群众，在另外一些人看来则可能是“积极分子”;反之亦然。这种变动的划分标准在实际操作中形成了各级党组织内部、党组织与群众之间复杂的互动关系。这一套话语既可能被用来有效治理损害集体利益的“落后分子”，也可能成为被官僚体系用于压制不同意见的专断性力量，当然也可能成为调动“积极分子”监督和制约官僚体系的重要方式。正如毛泽东所言，“谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉。我说革掉很好，应当革掉”。[5]在这种情况下，官僚主义者眼中不听话的“落后分子”（亦即官僚主义者所言的“刁民”或者“个别坏人”），却很有可能成为监督制约官僚主义的有觉悟的“积极分子”。这种动态的划分，表明党群关系并不是没有张力的，而是一对矛盾统一体。

党群关系的组织化

对“刁民”现象的抑制

在革命以及建国之后的很长一段时间内，党群关系的互动依托于一定的组织形式，党通过组织的方式与群众发生联系，而不是由党直接面对一个个分散的个体。在革命中，共产党逐渐探索出了有效率的组织制度，将支部建在连队上，构建了扁平化的官兵关系，保持了党对军队基层的有效领导。此后，共产党把“支部建在连队上”这一重要的组织建设的原则扩展到整个基层社会治理体系的构建中，形成了“单位社会”，全面实现了党群关系的组织化，党和群众在政治上和日常的生产生活中形成了一种特有的紧密关系。这种组织基础对于党群关系产生了非常广泛、深刻的影响。

这种组织化的党群关系中存在一套日常性的政治信任机制。在单位中，群众感受到的党是具体的党，党所了解的群众也是具体的群众，总体上而言，党与群众相互之间存在较高的信任度。单位制中的党组织成为了党中央及各级地方党委与群众之间的联结纽带。从群众的角度来看，许多与工作、生活密切相关的资源都由单位或集体的党组织掌握并分配，在党组织对这些资源进行分配的过程中，群众感受到党的关心和帮助，从而对党产生认同，相信党是努力为群众排忧解难的。从党的角度来看，基层党组织对单位或集体内每家每户的情况比较了解，知道具体的而非抽象的群众的所思所需，从而对群众普遍形成一种政治信任。

这种信任机制还依托党群之间相对平衡的权责关系来维系。对于党组织而言，要对单位或集体内的群众承担分配就业、保障福利、化解纠纷、解决困难等方面的责任和义务，同时也有对群众进行管理的权力。依托单位或集体，党组织能够比较及时地了解、掌握和回应群众的需求和反映的问题。对于群众而言，可以从单位或集体中获取必要的利益，可以依托单位或集体的组织条件对党的干部进行监督，同时也需要为单位或集体承担相应的义务。

组织化的党群关系中还存在一套治理机制，对“落后分子”的识别和治理总体上是在组织体系内部完成。各级党组织掌握了大量的资源，有管理福利分配、岗位调整、职务晋升等权力，单位或集体中的每一位成员对组织有高度的依赖性。每个人工作和生活所需的绝大多数资源都是通过组织的渠道获取，进而与国家的资源分配体系产生紧密联系。单位或集体可以依托组织所掌握的资源，通过组织内部的奖惩机制来实现对“落后分子”的治理。单位或集体内部总体上是一个熟人社会，成员之间彼此比较熟悉，这有助于形成一种基于地方性知识的信息识别机制。治理“落后分子”的前提是要识别“落后分子”。识别和建构“落后分子”不仅仅是依靠官僚体制就可以完成，还需要与单位或集体内部的地方性共识有一定的契合度，这样才能获得组织内部大多数成员的认可和支持，保证治理“落后分子”的举措的正当性。

总的来说，在单位社会中，尽管会有“落后分子”，也面临如何治理“落后分子”的问题，但是现在许多干部所言的“刁民”问题在当时并不突出。单位制中形成的党群之间的政治信任关系，在很大程度上既保证了党对群众所反映问题的回应性，也保证了大多数群众积极支持党的工作。一方面，单位或集体通过组织的方式，构建一套相对比较完整的价值评价体系和奖惩机制，引导和规范组织内的党员干部和群众的言行，教育“落后分子”，抑制“落后分子”中的“落后分子”（相当于现在许多干部所言的“刁民”）。另一方面，群众通过单位体制向国家反映问题，由单位或集体为其与上级单位或党委政府沟通、协调，绝大多数问题都可以通过组织化的方式来反映和化解。

党群关系的变动与“刁民”问题的凸显

随着改革进程的推进，党和国家日益进入了理性化建设的轨道，党群关系开始转变，由原先的紧密关系，逐渐转向疏离。党群关系究竟应该向什么样的方向发展，成为了一个难题，进入了发展方向不确定的徘徊期。在党群关系变动过程中，“刁民”是对这种变化最为敏感的人，他们以自己的实际行动来回应党群关系的变化。“刁民”能够抓住因社会转型和国家治理转型所带来的政治缝隙，提出自己的主张。与一般民众相比，“刁民”更容易触碰到党群关系及官僚体制的政治神经，成为影响党群关系互动方式、官僚体制运作机制的重要力量。

改革进程推动了中国的社会转型，单位制下的熟人社会不断解体，向陌生人社会转变，党群关系的组织基础逐渐松动，原先行之有效的信任机制和治理机制失去了组织条件。时至今日，城市中绝大多数人已经不是生活和工作在单位体制中，紧密的党群关系失去了相应的组织基础。在农村，农业税费改革是一个重要节点。在取消农业税费之前，尽管农村集体的统筹能力随着人民公社体制的解体和人员流动性的增强而弱化，但是由于存在农业税费，集体还可以保持一定程度上的统筹管理能力。取消农业税费之后，地方政府在农村的主要工作由向下汲取资源转变为向上争取资源，不需要依靠组织农民完成工作任务，村集体层面的能力也普遍衰弱甚至瓦解，党群关系失去了有效的组织条件。

党群关系所依赖的组织基础日渐弱化之后，党与群众很少有在日常生活和工作中的互动机会，群众不再是通过日常的生活和工作来认知具体的党，党也不是通过日常的生活和工作来了解具体的群众。党与群众之间缺乏经常性的积极的互动，党的基层组织日渐悬浮，党群关系变得不断疏远，也变得更加抽象。随着组织基础弱化，基层党组织与群众之间的信任关系被严重削弱。曾经行之有效的“积极分子--中间分子--落后分子”的划分方法也由于划分标准日益模糊和不确定而很难奏效，已经难以依托组织条件用确切的标准来衡量究竟谁积极、谁落后，更难以依靠这样的划分来开展分类治理。组织基础弱化甚至瓦解，疏远了党群之间的关系，加大了党群之间互动的信息成本。如果党不主动地、经常性地与群众互动，那么群众就不了解党，党也不了解群众，彼此之间的政治信任就很难建立。由于缺乏信任机制的约束，党的干部与群众相互之间的机会主义行为就更容易发生，群众就更容易变“刁”，党的干部也更容易变得漠视群众诉求。

当前影响党群之间信任关系的另一重要因素还在于利益问题更为突出、复杂。改革进程开启之前的中国社会，利益格局变动相对不大，绝大多数的利益问题都是通过单位内部、单位与单位之间的制度联系来确定和划分。这种有限的利益调整还受到“国家利益或公共利益高于个人利益”这一套规范约束，党群之间因利益问题产生的冲突的激烈程度相对较低，相互之间的信任关系比较容易建立。改革开放之后，中国社会的利益格局发生了很大的调整。特别是进入新世纪之后，利益话语逐渐兴起，越来越多的主体开始主动地主张自己的利益要求，这与改革之前的时代中个人利益计算不具有正当性形成了鲜明对比。在这个时期出现的严重的腐败问题、一些引发不公正的利益分配的改制举措，侵蚀着政治生态，也侵蚀着群众与党之间的政治信任。利益话语的兴起、政治信任的淡化，为许多“刁民”站在自身立场的角度公开向他人、向国家提出利益要求提供了正当性依据，利益结构调整诱发了“刁民”大量产生。“刁民”提出的利益要求有很多种类型，博弈的激烈程度也会有差别。有的是为了单纯个人利益提出要求，例如城市规划区内的居民出于谋利的动机“抢种”房子;有的是为众人利益提出要求，例如特定职业群体的上访。“刁民”提出的要求的共性特征是合法性非常模糊。正因为其提出的利益诉求的合法性非常模糊，甚至有的还有违法嫌疑，所以在基层干部看来这些人是“无理取闹”，是对既有法律规则和治理秩序的挑战。

但是此时的难题在于，中国社会的利益格局尚未完全定型，在很多领域还存在非常频繁甚至非常激烈的利益博弈，利益博弈的过程实际上也是重塑规则的过程。利益格局大变动，相关的规则还未完全固化，更多的人有为自己争取利益的动力和空间。“刁民”日益成为一个治理难题也是利益博弈激烈化的一种突出表现。较之于一般民众，“刁民”对于社会利益格局的变动及变动空间的大小有更为敏锐的捕捉能力，能够抓住利益调整的许多缝隙来主张自己的要求。“刁民”日益增多，反映出党群关系的深刻转变，党群关系中温情脉脉的一面开始逐渐被弱化，而利益博弈的特点逐渐增强。在这个“触动利益往往比触及灵魂还难”的时期，党群之间的政治信任因“公共利益”与“个人利益”之间的冲突、不同阶层群体之间的利益冲突的影响而受到冲击。在缺乏获得普遍认可的正当利益标准、缺乏一定的利益激励、缺乏适当的组织基础的情况下，党就难以组织和动员群众，群众就更多只是旁观者，群众就更像是毫无“公共责任心”的“刁民”。

对于基层干部而言，法治话语的兴起和维稳体制的运行是制约对“刁民”进行有效治理的重要影响因素。从中央到地方，各级党委政府都将维稳作为中心工作，面临“一票否决”的考核压力，这种压力越到基层就越重。在基层干部看来，“刁民”闹事是不稳定因素，要迅速平息事端，只要有助于尽快消除不稳定因素的办法就都可能采用。但是法治话语强调约束国家公权力，限制了基层政府的强制手段，减少了治理“刁民”的方式。在强制手段难以有效使用的情况下，基层干部往往只能采取利益兜底的方式来尽快平息事端。但是，这种“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的治理思路，减损了基层党委政府的政治威信，影响了大多数民众对党和政府的政治信任，进一步诱发更多人的利益化、无规则化的“刁民”心态，党群关系变异为简单地讨价还价的短期利益关系。这是一种短期的维稳观，而非长期的维稳观，不注重制度化地回应和解决深层次的社会矛盾和问题，在暂时平息了一些问题的同时，却可能隐藏着更大的社会矛盾和冲突，进一步加剧社会治理困境。

于是乎，在基层治理中党群关系似乎陷入了一个怪圈。对于群众而言，一方面普遍对远离自己的党中央保持高度的政治认同和道义期待;但是另一方面却对靠近自己的党的各级地方组织，特别是基层组织非常不信任。流传甚广的“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”，这首民谣是对已经发生变化的党群关系的一种形象表达。对于党而言，一方面，越往高层，党的领导干部越是从政治正当性的层面强调群众的重要性，强调“群众利益无小事”;但是另外一方面，越到基层，党的干部越是感觉到群众构成的复杂，认为现在的群众越来越“刁”，甚至认为与群众相比“干部才是弱势群体”。

重建党群关系面临的挑战及方向选择

党群关系的有效互动，离不开特定的政治过程、组织条件和社会基础。而在当今，这些都已经发生了很大变化。现在的党群关系，虽然在话语层面还基本上延续着共产党的历史传统，但是党群关系的实际形态已经和以前很不一样，很难简单延续过去的一些做法。对于中国共产党来说，当前的党群关系面临一系列挑战。许多基层干部所抱怨的“刁民”治理困境，则是这些挑战的表征。

第一，在社会结构日益原子化的总体趋势下，出现“刁民”将会成为一种社会常态。很多学者从美好的政治愿景出发，呼吁要重建基层组织，塑造新时期下党群关系的组织基础，以此来保证党群关系的良性互动。但是，随着社会结构日益原子化，执政党和国家依托组织方式对社会所能实现的控制力必定会衰退。尽管重建社会联结纽带的努力还可以在局部地方展开，但是这一努力很难在较大范围内改变日益原子化的状况。在这种情况下，由于缺乏有力的组织条件的引导和约束，而且个体之间的利益要求日益多样化、复杂化，出现对治理秩序构成一定程度挑战的“刁民”将会成为一种常态。基层干部需要对这种状况的出现有充分的心理预期，需要逐渐“习惯”在工作中会出现“刁民”，不可能寄希望于群众都理解并服从国家的管理。

第二，在利益政治时代，利益分配问题日益成为党群关系的核心环节。共产党在革命过程中逐渐形成的党群关系总体上是一种紧密化、道德化的关系，但是随着“刁民”治理困境的凸显，“刁民”心态日益普遍化，群众越来越多地以利益化的态度来要求党和政府，与此同时，党和政府（特别是地方党和政府）也倾向于以利益化的思路来应对这些问题，试图用“人民内部矛盾人民币解决”的方式来化解。当精明的，甚至赤裸裸的利益计算充斥在党群关系的互动过程中时，这也意味着党群关系的重大转变，原先党群关系上那层温情脉脉的面纱正在被渐渐吹开：许多地方党委和政府多是迫于“刁民”治理困境的压力而对出现的问题做出回应，而没有积极主动、细致深入地与民众沟通并反思决策过程和实施过程的正当性与合理性;不少民众并不信任地方党和政府做出的承诺，而是倾向于以“刁”“闹”的方式，通过实际的利益博弈来为自己争取利益，迫使地方党和政府做出调整和妥协。在这种情况下，思想教育的方式往往显得很乏力，作用甚微，重建党群关系需要正视群众中多元、复杂的利益问题，着力于构建协调利益格局的长效机制。

第三，在法治日益成为主要治理方式的情况下，需要认识到法治方式在重建党群关系这个问题上的作用存在一定的限度。随着执政党和国家的组织体系日趋理性化、去政治化，各级干部越来越倾向于采取技术化、程序化的法治方式来应对群众的问题。特别是在基层，党和政府的干部就更是有对于法治化的内在需求，希望通过法治的方式来明晰权责边界、获取强制权力、规范民众行为、规避治理风险。法治化在规范权力运行的同时，也意味着党群关系（在中国的语境下包括政府与民众的关系）应该是明确的，民众遇到什么事情可以找党和政府，什么事情不可以找党和政府，这些都是明确的。但是，这种思路与饱含特定政治伦理要求的党群关系之间，与承担组织、动员、意识形态整合的政党功能之间是存在张力的。党群关系恰恰要求党和政府做工作要耐心细致，要关心群众生活，帮助群众解决困难。如果片面强调用法治的方式来规范党群关系，这可能也意味着党群关系中那种富有弹性和道德感的政治伦理色彩在淡化，党群关系中潜在的丰富的政治活力将会被消解。对于共产党而言，需要对此做出审慎的权衡。

“刁民”问题的凸显正是党群关系变化、国家与社会关系变动的晴雨表，“刁民”成为了推动治理转型的重要力量。重建良好的党群关系，离不开克服“刁民”治理困境。“刁民”治理困境的形成机理非常复杂，受到组织基础、利益调整、维稳体制、政治生态等方面因素的综合影响。总的来说，克服“刁民”治理困境，改善党群关系，需要以政治和法治并举作为基本方向。政治进路的要义在于通过从严治党，改进政治生态，提升党和政府对群众需求的回应性，恢复党群之间的政治信任，推动确立正当利益原则。法治进路的要义在于通过制度建设，一是建立和保障基层治理中的利益协商机制，二是建立规范化的强制体系，以保证必要的国家强制手段的合理性和正当性。

2013年11月，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标。从官方新的治理话语的表述来看，执政者试图通过意识形态领域的创新和变革，以法治化的方式理清国家与社会的责任边界，推动逐渐向建设有限政府、法治政府、服务型政府转变。这在很大程度上也是执政党在应对国家与社会关系的新变化所做出的重要调整。这一思路重在强调法治，但是对党群关系的政治内核可能还缺乏充分的考量。也许，这并非是缺乏审慎的考量，而是适应现实不得不做出的调整。不过，如果沿此路径，对于今后新的党群关系，党做好准备了吗，群众做好准备了吗，党和群众的政治心理能够接受这样的调整和变化吗？现在还很难回答这些问题。如何创造一套新的话语来有效阐释现在以及今后很长一段时间内的党群关系，这是摆在执政者和理论界面前的一个重要的政治命题。

（作者单位：四川大学法学院）

注释：

[1][5]毛泽东：《一九五七年夏季的形势》、《在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话》，载《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社1977年版。

[2][4]毛泽东：《〈农村调查〉的序言和跋》、《关于领导方法若干问题》，载《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版。

[3]毛泽东：《七律二首·送瘟神》，载《毛泽东诗词》，人民出版社1963年版。