大数据时代高校信息公开：问题及其对策

2016-05-14赵培云郑春辉

现代情报 2016年5期

赵培云郑春辉

〔摘要〕尽管《高等学校信息公开办法》已于2010年9月1日起施行，《高等学校信息公开事项清单》也于2014年7月25日公布，但公众对高校信息公开满意度仍不理想。文章在理性分析现有高校信息公开制度不足基础上提出大数据时代数字高校信息公开制度改进设想，为数字时代高校科学高效信息公开及服务提供创新制度化思路。

〔关键词〕高校信息公开；法律制度；大数据

尽管《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》）自2010年9月就开始实施了，然而数字时代的高校是基于Web的数字高校，它本身又越来越体现出扁平化、多节点、双多向、互动等特征。据“中国高教透明度指数报告（2014）”显示：只有3478%高校按时答复了公众信息公开申请，且绝大部分仅仅提供申请内容所在网页链接[1]。这不得不让我们反思高校信息公开制度的不足。

现有高校信息公开制度的不足

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）不足因为《档案法》称，没有档案馆及其主管单位许可，其他单位与个人不得公布国家的档案。而《办法》第30条指出：交付档案部门的高校信息根据档案法规公开。这在一定程度上阻碍了大学信息公开制度的执行。

2《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）不足作为统领高等教育的《高教法》没有涉及高校信息公开内容。而且第38条还指出，高校对举办者提供的财产、财政资助享有自主管理与使用的权力，无形中对实施信息公开又形成了障碍[2]。

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的不足131与《中华人民共和国保密法》（以下简称《保密法》）冲突

一是经全国人大审定的《保密法》比国务院审定的《条例》级别高[3]。而《条例》第14条指出，对打算公开的信息须先经《保密法》审定[3]。根据《保密法》，国家秘密是指被国家保密机构当作秘密的内容。某种程度上将信息公开推到了剩余权利一边[3]。二是将“有关规定”设计成公开的例外条款，使得政府借助出台相关文件来规避信息公开成为可能[3]。

2公开与保密的标准范围不清

《条例》规定公开内容不应危及安全与秘密的例外情况，但缺乏对所述例外具体的确定标准。加之《个人信息保护法》和《商业秘密保护法》到现在还没有颁布，使得行政机关大量采用自定标准来确定例外情况。

3《条例》有些规定操作性不强

如第九条关于“主动公开”的四条标准过于原则；第十三条规定“根据自身……特殊需要申请公开”会导致不同的人有不同的理解；而根据第二十一条规定，政府可以凭“政府信息不存在”为借口向相对人拒绝公开信息。

4追究惩罚乏力

《条例》对公开主体的职责与义务施以重墨，如何对其追责却避重就轻、轻描淡写，又如何让公众相信它的实际效用？虽然第6条明确了政府应准确公开信息，但如何处理虚假内容公开只字未提[4]。

《办法》只是一部部门规章，而不是硬性的法律

①定位偏低，相关制度没能同法律有效衔接，法理约束力大打折扣。②制度的执行具有很强的随意性和伸缩性。学校领导干部掌控着公开内容、形式和程序等的主动权，教职工处于被动从属地位。③仅规定教育部、厅对所属学校有监管职责，并未规定教育部以外部委对所属学校的监管职责[5]。使得隶属于教育部（厅、局）的学校，根据自己的理解分别行事，步调不一致。隶属于其余部委的学校缺乏统一监管[5]。④对内设教学、教辅与行政机关及其借助学校公开其相关信息的具体规定缺失，使得高校内设部门信息公开缺乏统一规制。⑤仅对生成文件公开及时性作了规定（生成文件20天），缺乏客观、完整、统一、可读性限制，无形之中降低了公开实际效果[5]。⑥现行的公开与否的权利由领导小组最终决定的行为，缺乏法律意义上的权利义务对等性[6]。

2配套制度缺位

《办法》仅对大学公开信息的原则、内容和途径等基础制度进行了规制，且大部分属于宏观范畴。而提供执行保障的人力、经费等没有相应规定出台，使得学校在具体执行信息公开义务时比较迷茫[7]。要么消极应付，要么校内多部门公开同一内容，更为甚者，使得公开内容在学校内部性与社会性间没能有效衔接，使百姓被迫接受自己不情愿看到的结果[7]。

3自由裁量权大

《办法》第十条第四款指出，法律（规）与大学明确表示不应公开的内容不公开[2]。内涵超越了《条例》规定的权限，给高校以很大的自由裁量权[2]。第五条第二款指出，如果某些内容根据实际情况需要须审批的要先通过审批。什么是“根据实际情况需要审批”？这里的判断余地就相当大。第二十条指出：申请者因复制等方式支付的信息获取成本费纳入高校财务。平添了滥用权利的嫌疑。

4监督规定不足

《办法》没有确立大学不编制和上报年度报告的法律责任规定，也缺失关于高校不履行对虚假信息或不完整信息的更正、澄清义务及由此造成不良后果的法律责任规定，很不利于《办法》原本富有创新性的法律规范的具体落实。二十六条对违反《办法》条款内容没能严格执行公开行为，仅规定了举报这条惟一的救济途径，内部监督的结果有效性和公信力一直遭人诟病。而《条例》第三十三条共确立了举报、行政复议和行政诉讼等多种救济渠道[2]。

5缺乏信息公开模式的规范性要求

尽管《办法》规定了大学信息公开指南应该包括的内容，将前学年公开情况10月末前按归属不同分别报教育部（厅）。然而因为我们没有类似英国大学的PS（Publication Scheme，信息公开指南）模式和年度报告内容的规范性要求，使得我们发布的指南千差万别，《办法》规定的内涵或者缺位或者避重就轻，难以达到真正的“指南”效果。高校的财务信息和以智力资本等无形资产信息为核心的非财务信息公开不能满足管理部门和利益相关者的需要。

2大数据时代高校信息公开制度改进设想

1健全相关法律法规

一是将政府各级档案室也设定成档案开放主体，并参照《条例》出台档案内容随时主动开放与依申请开放的规定。强化只要法律没有规定档案内容就应公开的理念，出台公开例外的相关规定及特殊时间不应公开的界定标准。重新规定国家秘密界限，适时将数字时代的安保制度纳入法律内容。重新梳理非保密内容，确立具体设密标准，精准开发信息内容。修改《高教法》，增添有关高校信息公开的条款。二是制定《政府信息公开法》。即对应公开的内容、笼统及其他事项表述做更详细的列举，或规定清单之外的内容一律公开。例外内容、内部及过程性信息的鉴定、公开及监管应程序化及制度化。对于过程结束后的过程性信息和过程性信息中的事实信息应当公开；事实部分和意见部分集于一体的应区别公开。同时应公开自由裁量操作标准、程序及形成结果。增设争议文件进行秘密审查条款，以克服诉讼环节不当披露发生[3]。确立电子文档法律地位，对电子、纸质信息法律效力一视同仁[3]。确立应公开而不公开或不准确公开政府信息行为的法律责任，并与行政监察法和公务员法挂钩。构建公共获取制度，使得公众平等的申请公开权、公共获取的追责与救济等规定内容效果得以完整实现。三是制定《高校信息公开法》。对高校信息公开范围步骤及方法、收费标准、责任人（部门）及其职责范围，违规操作所采取的各种惩戒手段等应做出明确规范。其中的信息公开救济，除举报外，还应规定申诉、行政复议及行政诉讼多条途径。并在借鉴国外先进法规的基础上，从高校信息公开立法本位与服务理念出发，消除其与《保密法》、《档案法》等有关条款内容分歧，准确表达公开的广泛内涵及服务精神，强化高校信息公开的法理约束力。四是聘请法学专家、律师、人大代表及政协委员为复议委员会成员，授予他们行政复议权。同时，应明确不应受理的案件类型之外的案件一律受理的规定，以削减复议的裁量权，并使听证审查方式真正成为法定的行政复议审查方式。五是构建行政程序及信息公开诉讼制度。即在地方行政程序立法基础上适时出台规范全国各类政府行政行为的法律法规[8]。成立信息公开审查委员会，出台兼具科学性与操作性且遵从民意的仲裁制度与听证制度。并依据民主行政要求，公民因申请公开而被拒的有权对该行为进行诉讼[3]。同时根据美国《信息自由法》规定，法院有权为其余的免予公开内容实施核查，符合本法两条要求内容者例外。因此，如何借鉴美国的思路值得思考。

2健全监管组织

一是确立教育部（厅）的办公厅（室）为高校信息公开监管专门机构，并依据出台的公开内容标准及要求对所属高校进行考评[3，9]各学校也应成立党委领导，集纪检、党务、工会、行政等相关机构于一体的“学校信息公开监管委员会”及其办事机构——党政办公室[5]。二是建立科学务实的党内选举、监督管理规定，使不同主体的约束力得到充分发挥[8]。三是根据高校发布的年度报告及智力资本报告等，建立统一的高校信息数据库，并及时更新、完善，以保证公开信息的时效性和准确性。四是构筑高校各自存储信息内容，全国一致对外的高校信息公开网络服务平台[9]，实现网络统一审批及一站式服务。其中，目录系统由目录管理系统（目录元数据、信息分类、原数据标引等）、目录服务系统（目录分类导航检索下载、相关信息导引、信息内容展现等）构成。旨在借助网站按目录公布有关内容。依申请公开旨在借助现代化的网络完成申请、处理、回复及监控等项目统一的线上解决目标[3]。意见箱包括投诉、意见处理等，通过系统及时综合公众意见，为主管部门决策提供帮助。同时借助实时在线或专门电子邮件等方式对公众在查阅高校信息过程中产生的问题进行解惑释疑。五是纪检监察机关要定期实施信息公开行为的汇总与发布，以督促所在部门和学校缩短信息公开流程，提升信息公开效能。

3出台统一的高校信息分类规范并提供一站式分类查阅一是以《中国图书馆图书分类法》为蓝本，集聚学者们的智慧，编制一部《高等学校信息分类法》[9]。在办公、教学、科研、人事、财务、后勤等大类目下，依据公示、制度、流程、共享等特征分若干小类[10]。二是建立超链接，使得目录号码与信息内容一一对应，其题目、内涵、建立单位及时间等条目内容齐备，通过点击题目、号码均能阅读内容[9]。或借助搜索引擎关键词模糊搜索阅读内容。三是完善高校网站建设标准：①设计高校统一的文件呈递系统，提高文件接收、检查及公开时效；②构筑高校网站统一入口、搜索引擎和服务导航系统；③进一步强化管理者监管、业务部门及其人员的分工协调与配合统一规则，实现前后台处理无缝对接；④改善监督板块不合理的布局，细化栏目内容，规定处理时限，加强绩效评估，避免出现死链接情况；⑤本着“谁主管谁负责、谁审核谁负责、谁发布谁负责”的原则，从信息生成、审核、发布、责任维护、监督考核五方面来制定网站信息发布规范，使高校跟公众之间的互动实现标准统一。四是提供一站式分类查阅。把同老师们利益有关的全部文件、规定、通知、公告等资料集中于教师数据库下，经实名注册后，按题名、关键词、主题词、分类号、生成单位、生成时间等多渠道一次性查阅应知晓的全部内容及链接。同学及校外人员也应照此多渠道一次性查阅同学及校外人员应知晓的数据库全部内容及链接。

4健全高校信息公开相关管理机制

一是确立校内系、部、处公开主体、范围、方式、步骤及侧重内容[11]，并通过规范和统一的协调机制理顺学校各部门关系，明确职责和责任，从而防止互相推诿现象。同当事人产生法律纠纷时，学校将委派相关人士代表校方主体出面[11]。二是对打算公开的内容须经过《保密法》及其实施办法审定。含有某些涉密内容的应去掉涉密内容后公开。因此，要在分析判定内容涉秘与否基础上分别编制内容目录，并制定不能公开内容随时备案制度。当然，自身判定不清内容应不应公开的，要经过保密或主管部门评估后判定。三是有关高校的热点事件的负面报道及影响损毁高校形象或声誉的负面言论应及时通过权威正面报道澄清。四是应构筑信息产品知识产权保护制度，使得信息产品持有者在知情并获得合理补偿情况下积极提供自主知识产权信息产品，为广大师生及社会各界提供更好的服务[9]。五是构筑包括所以师生在内的数据账户，在尊重师生知情权基础上，通过对其从入职（学）考试、学习、晋升、获奖、就业等全部环节大数据精准分析，凭借得出的规律性结论，来进一步对学校管理和服务的各环节进行变革[12]。

5出台统一的高校信息公开指南模式及教育质量监测报告制度英国大学的PS模式针对信息类别、获得途径及花销三大内容。信息类别包含：①我们是谁和我们做什么；②我们花费什么和我们如何花费它；③我们的优先权是什么和我们是如何做的；④我们如何做决定；⑤我们的政策和程序；⑥目录和登记表；⑦我们提供的服务；⑧其它信息。获得途径包含：打印、网站及现场阅读。所需花销是借助明细表来显示具体项目和花销根据[13]。有一定的国际适用性。因此我们应借鉴英国PS，在信息公开50项清单基础上，尽早推出我国大学信息公开指南模式。以规范信息公开指南的内容编排体系，缩小各大学的自由裁量空间，使公众以较合理的成本、快速方便地获取所需信息。同时，由于我国教育质量监测报告发布机制尚未建立，因而也没能定期或不定期向社会公布监测结果，接受公众监督。而奥地利《大学法》规定，包含高校发展规划、智力资本投入及产出情况与社会影响等在内的监测报告应于当年4月底前上报教育部，同时向社会公布[14]。使得高校从2007年开始全面实施了质量监测报告制度。这对于我们具有重要的借鉴价值。因此，我们应在推行静态信息公开制度的同时，还应制定反映学校未来发展潜力的无形资产和动态开发等方面的信息公开监测制度。开发适合我国大学实际的大学智力资本指标体系和报告模式，在统一规划基础上，构筑针对特定大学有关无形资产及动态开发等内容的监测指标体系及报告模式。创新监测标准和工具，在实践中检验和修正，并将高校信息披露制度与问责制结合起来实施。同时，还应创造条件努力融入世界相关行业监测机构及其发起的相关研讨课题，力争早日实现监测工具、平台及其资源的国际接轨[15]。

6建立监督高校信息公开运行的长效机制

一是为提升高校章程法理约束力，章程要经本地同级人大审议后颁布执行。以健全完善教学管理、人才培养、学科建设、学生管理等方面的制度，确立学校（院）与教师学生的职责、权益及义务，并实现校内外监督并举，尤其不能忽略教职工和学生群体的话语权[16]。实行党委领导下的校长负责制，并借助校长办公会与党委常委会会商决策规定，避免重大决策“一言谈”[17]。并逐步实现决策由行政向教职工和学生群体主导过渡。使含校长在内的行政系列与专业技术系列真正分离，决策彼此独立。行政系列职业化，通过履行职务称职与否而不再对其进行学术成果考核，但应根据相应专业技术部门看法来进行考核。专业技术系列由相应系列专业技术人员民主选举产生且不受行政约束的各级学术委员会考核。二是设立非领导职务高级职称者超过2/3专业技术系列学术委员会，其中的掌舵人须为相应专业技术系列非领导职务正高级职称，并实行轮执制，制定相应章程。以规范学科发展、学术评价与晋升等行为[17]。三是创新管理体制，使大学的管理、评价与实际运营真正分离，让有资质的第三方评估机构对包括信息公开指标在内的高校教学水平进行评估，以引导高校从关注政府行政评价逐渐转到向公众公开信息，赢得好的社会评价。四是将信息公开工作设定为大学经费资助与业绩考核的核心指标[2]。①聚集专家智慧，在研究高校规模、学科、绩效、信息公开等指标权重基础上，出台基本支出预算公式，但项目支出预算应突出竞争性。②应把高校听证、答辩及公示期内反馈设定为预算形成的法定环节。③在教育部（厅）网站根据预算公布对下属高校年度拨款明细，以方便人们监督财政拨款的分配使用等情况。④为了克服大学内部审计的乏力，审计处仅接受校长单一领导。同时，应建立健全教育部（厅）的审计司（处）对所属大学年度审计公示问责制度。对校长及组织人事、科研、基建、招生等腐败多发职能处室领导实施隔年审计并与考核、晋升、任免直接挂钩制度。五是完善高校信息公开工作追责机制。应依据《办法》，在完善信息公开实施细则、目录及指南等制度基础上，尽快建立健全由师生和公众评价的信息公开服务考评指标体系。通过给项目难易程度、服务态度、服务时效、服务水平及公众满意度等指标赋以不同分值，并同年终考核直接挂钩。构筑集科学性操作性于一体的追责机制，以克服玩忽懈怠及推诿形成的公开不及时、不准确、不客观、不统一、不完整及不便民[18]。并根据违规行为的严重及损害程度，分别给以其单位负责人与行为人行政及刑事处罚。同时，出台《高校问责办法》，规范评估组织合格性审查、认证与百姓对制度出台及执行等各环节全面、透彻的有效介入细则等。六是推行纪检监察异体监督监管，设立由上级统一管理、直接领导并不受派驻地管辖的高校信息公开监管机构，避免内设机构可能存在的监督疲软问题。

7完善高校财务信息公开监督机制

一是出台《大学财务公开规定》，对公开事项、步骤及范围等进行逐一列举。二是细化《关于做好高校财务公开通知》条款要求内容与细则，增强可操作性。三是健全省级大学经费监管组织，构筑经费使用效果考评指标体系，实现同所拨经费、业绩考核等项目的直接对接。四是建立健全集科学性、操作性于一体的审查、复核、最终审核制度，使得基建、各类基金及日常运作等资金流向实现全方位实时监控。五是在教育部（厅、局）网站信息公开栏目按年发布所属各级（类）大学经费利用绩效考评明细及结果，倒逼大学充分提高经费利用效益[19]。六是根据《高等学校会计制度》规定，引入权责发生制，科学设置机构及岗位权责，推动高校会计制度改革。使得符合资质的社会专业审计单位能对学校每年的资金往来明细进行专门审计基础上按年对教职员工及社会公众公示。其中的重点大学由国家审计署主导审计。七是不断完善全国人大（面向教育部及其他部委所属重点大学）、地方人大（面向省教育厅市教育局所属一般大学）关于大学非法利用经费的专项追责制度，使得经费的来龙去脉越来越透明和合理[19]。

8健全监督高校信息公开的保障机制

一是应建立借助学者智慧为公开活动实施评价、教学中评价及教学后评价相结合的相关制度。二是应强化社团“反映诉求”职能，最大限度替各阶层公众“发声”[8]。三是应加快舆论监督方面的立法，使新闻媒体能及时充分表达高校工作中存在的问题以督促其有效改进，增强舆论监督的权威性和实效性。四是为强化追责主体对公开信息失职行为的责任追究，应在明晰责任主体权责基础上，发动网民借助网络平台对各责任主体检举，采用倒查机制有效查处。五是像美国公益性非政府组织自2003年以来持续发布的“奈特开放政府系列调查报告”一样，以民间报告形式来监督信息公开工作的绩效[14]。六是强化学生委员会自治性，使其能以独立身份有效监督学校（院）信息公开行为。健全并严格执行校（院）教代会、学代会与校（院）务听证制度及决议，确立非领导职务代表不低于2/3的底线，以确实提高民主参政议政能力。七是招生委员会应吸收一定数量家长和考生代表参加，工程招标应吸收一定数量教授委员会代表参加，以强化群众监督效力。八是有关校内外关注的热点问题决策，要首先通过公示、听证，听取绝大多数人建议基础上不断修改，然后再行定夺，确实提高公众参与度[20]。

3结语

强化制度对基于Web数字高校信息公开行为的约束，实现公开服务的高效、方便、快捷，提升民主管理和监督效能，是《条例》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的明确要求，更是大数据时代师生及社会公众全面迅速了解高校现状及发展的强烈诉求。所以，针对Web高校信息公开制度的不足提出改进设想，具有重要的现实意义。

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