质量、公平和可持续发展

刘绪

摘 要：英国高等教育治理由高等教育机构自治与外部监管组成，随着高等教育的发展，其治理体系的改革备受关注。由英国大学133名校长组成的英国大学联盟2015年发布的报告《质量，公平和可持续发展：高等教育监管的方向》，分析了英格兰高等教育治理体系的现状，对促进我国高等教育治理的发展，有着积极意义。

关键词：英格兰；高等教育监管；质量；公平；可持续发展

英国高等教育机制的教学和科研均处于世界领先水平，其大部分高校位于英格兰。在2014-2015年《泰晤士高等教育》[1]的全球大学排名中，29所英国大学位列前200，该数字占英国大学总数的23%。2015年，英国大学联盟（Universities UK）发布了《质量、公平和可持续发展：高等教育监管的方向》（以下简称监管报告）[2]。该报告针对英格兰现行高等教育监管体系面临的挑战和问题，旨在促进英格兰高等教育质量和治理水平提升。

一、当前的监管体系

（一）机构自治

自治是高等教育机构保证其质量的重要机制。在英格兰，所有接受财政拨款的高等教育机构均遵守财政拨款问责制，并实行独立的法人治理。高等教育机构通过自治行使自由裁量权，积极开展自主创新的教学科研活动，促进机构的可持续发展。在英国高等教育监管体系中，除了高等教育机构内部的各项规定，外部监管也通过多种措施积极促进机构完善治理体系。英格兰高等教育机构内部治理遵守大学主席委员会（Committee of University Chairs）颁布的《大学良善治理指导原则》（Code of Good Governance）[3]。该原则与《高等教育拨款委员会及高等教育机构问责备忘录》（Memorandum of Assurance and Accountability between HEFCE and Institutions）构成高等教育机构外部监管体系的重要部分[4]。2000年，由女王授权颁布的《信息自由法》（Freedom of Information Act 2000）指出，受财政拨款资助的高等教育机构，其治理结构和章程需向社会公布。在英格兰高等教育治理体系中，没有被纳入财政资助体系的高等教育机构称为私立高等教育机构。这些机构采用不同于公立高等教育机构的内部治理模式，少数具有独立的大学校名和（或）学位授予权。对于私立高等教育机构的内部治理，没有类似于公立教育机构的内部治理指导原则，其治理主要由商业、创新与技能部（Department for Business， Innovation and Skills）的下属单位学生贷款公司（Student Loans Company），或授权私立高等教育机构颁发证书的公立大学监管。

（二）外部监管

外部监管主要涉及高等教育机构的治理结构、教学质量、财务运行和信息发布情况。高等教育机构的建立和其授权由政府审批。一般情况下，高等教育机构通过首次审批后，需每6年一次进行程序性报批。为确保高等教育机构的运行符合要求，英格兰高等教育拨款委员会与质量保障署（Quality Assurance Agency）签订了高等教育机构评估协议，委托质量保证署对接受拨款的高等教育机构进行评估。对于私立高等教育机构，由于其大部分通过与具有学位授予权的公立高校合作，获得颁发该校学位的授权，私立高等教育机构开设的课程需符合学生贷款公司的要求，并通过商业、创新与技能部的审批，审批内容主要包括其内部质量保证体系、治理结构和财务运行情况，总体上看，其要求低于公立高等教育机构。

二、监管体系改革的压力

英格兰高等教育经历了本科教育从政府转向行业指导、高等教育机构自主招生、学生承担教育成本等根本性改革。一系列的改革增强了高等教育的发展动力，也为高等教育监管带来了挑战。

（一）缺乏对资助性质的学生贷款的全面监管

为获得财政拨款，高等教育机构与其外部监管机构达成了附条件的协议。2012年以来，具有资助性质的学生贷款和公共财政拨款日趋平衡（见图1）。随着拨款机制的变化，政府减少了对机构招生数量的限制。2014年，商业、创新与技能部提出，自2015-2016学年起，政府授予高等教育机构完全自主招生的权利，并将加强高等教育机构，尤其是不能证明其具有良好质量保障体系、缺乏办学经验的机构的质量监管。同时，私立高等教育机构的办学授权需每年进行评审。

在减少对高等教育机构招生数量限制的同时，政府积极制定各种措施促使高等教育机构保障教育质量。高等教育机构积极改善办学条件，提高教学质量，增强自身竞争力，增强学生的学习体验，以吸引更多学生，获得更多的学生贷款（见图2）。但从监管的角度看，目前没有全面的监管框架监管学生贷款在高等教育机构的使用。

（二）不断提升的学生预期

监管报告认为，学生的根本利益包括能获得充足的有利于其选择学校的信息；能了解所在教育机构的质量和可持续发展的保障措施；遇到问题时，能通过既定的程序申诉和求助；能充分参与高等教育机构的内部和外部监管；能充分了解高等教育机构的内部管理规章；在既定专业或课程意外终止时，各种利益能获得及时保护。但是，随着学生对高等教育机构教育质量预期的不断提升，现有机制在学生利益保护上的问题逐渐凸显。2014年3月，作为政府独立部门，旨在保护消费者权益的公平贸易办公室（Office for Fair Trading）指出，高等教育机构或其开设的专业由于某种原因必须关闭时，缺乏保护学生利益的机制，该问题在内部治理结构不完善的高等教育机构中尤为突出。2014年12月，国家审计办公室（National Audit Office）和公共财务委员会（Public Accounts Committee）在其发布的报告中也指出了该问题。

（三）复杂的监管环境

对于复杂的监管环境，监管报告指出，在高等教育机构多样化和线性监管问责体系下，高等教育利益相关者呈现多元化的趋势；高等教育机构的准入要求不明确；社会对高等教育机构质量及其可持续发展等相关信息的了解仍存在困难。该报告同时指出，从机构办学成本、监管机构的运行成本和高等教育行业发展的情况看，高等教育的问责和监控成本呈下降趋势。但是，目前还没有关于高等教育整体监管成本的综合评估，也没有减少教育机构经济负担的可行性经验的总结报告。

随着高等教育机构组织形式和教学模式的多样化发展，注重公平的外部监管模式，增加了高等教育机构的压力，提高了监管本身的风险。同时，与英格兰高等教育拨款委员会、质量保障署及高等教育统计局一样，相关质量认证部门对高等教育机构的专业质量也有明确要求。外部监管机构间缺乏明确的战略协作，监管内容时有重复，这对高等教育监管的整体发展及其涉及的各部门均带来了挑战。

三、采取的监管措施

2011年8月，英国商业、创新与技能部发布了《高等教育系统监管新框架》（A New Fit for Purpose Regulatory Framework for the Higher Education Sector）[8]。该框架提出了促进高等教育监管的系列建议，指出应赋予高等教育财政拨款委员会更多权利，促使其成为高等教育监管的首席机构。在此背景下，由高等教育行业内有较大影响力的机构和组织参与，英格兰高等教育拨款委员会和学生贷款公司领衔，高等教育监管合作组（Regulatory Partnership Group）于2011年9月成立。

（一）加强对高等教育的监管

监管合作组汇集了高等教育的不同利益相关者，宗旨是向英格兰高等教育拨款委员会、政府和其他国家机构就英格兰高等教育拨款和监管框架的问题提供咨询。在不改变既有框架的前提下，政府同意将监管合作组作为监管评估机构，评估高等教育监管政策及其实施情况。由英国大学联盟、高等教育机构协会（GuildHE）、英国院校协会（Association of Colleges），以及商业、创新与技能部、高等教育财政拨款委员会合作形成的协议（Agreement on Institutional Designation）就是其成果之一[9]。该协议有效期至2017年7月，旨在建立以学生为中心的高等教育机构内部治理制度与公共财政拨款问责要求的直接联系，并继续执行1992年《继续和高等教育法》（1992 Further and Higher Education Act）中高等教育机构学术自主和自治的内容。随后，英格兰高等教育拨款委员会实施高等教育机构注册备案制，提高了监管的透明度。监管报告指出，鉴于高等教育机构质量和可持续发展与学生利益紧密相关，注册备案制受到学生的高度关注。

高等教育监管合作组认为，高等教育机构或其所设专业因某种原因关闭时，保护学生和公共利益的制度及其确保学术公正的治理形式非常重要。报告指出，尽管监管合作组开展的工作在加强高等教育监管方面取得了一定成效，但高等教育监管体系的领导机构和指导战略仍不清晰。随着高等教育资助体系的变化，当前的监管模式需重新设计。

（二）保护学生利益

充满竞争的环境促使高等教育机构不断提高教育质量，完善其内部保障体系。2014年3月，英国商业、创新与技能部发布了提高学生学习体验的国家评估报告[9]。该评估报告指出，高等教育机构在增强学生学习体验方面的投入普遍较高，学生对其所在学校的教育质量有着较高的满意度。尽管如此，2014年11月发布的一份新闻调查“学生眼中低性价比的高等教育”（Students Report Poor Value in Higher Education）指出，基于市场需求的高等教育改革在提高学生学习体验方面的成效并不显著。[10]

英格兰高等教育拨款委员会在其《关于支持学生参与高等教育治理的指南》指出，支持学生参与高等教育机构治理，与机构共同营造良好文化氛围；同时，其发布的新的《保障和问责备忘录》（Memorandum on Assurance and Accountability）详细阐释了学生的利益和责任。英格兰高等教育拨款委员会和质量保证署吸收了学生成员，许多高等教育机构理事会也吸收了学生成员。公平入学办公室（Office for Fair Access）也要求学生参与入学协议的修订。独立裁决办公室发布了旨在促进大学有效处理学生投诉的新指南，以确保机构对学生的利益予以足够关注。英国大学联合会也与全国学生会密切合作，推动学生宪章的执行并构建学生和高等教育机构的伙伴关系。[11]

四、改革的重点

监管报告认为，尽管高等教育机构高度自治，但其外部监管必须涵盖机构的学术标准和质量、学生学习体验、学生申诉和求助服务、机构向社会提供的信息、财务可持续发展和内部良好的治理体系六大方面。监管报告特别强调，当前的改革应将外部监管和机构自治结合并充分发挥市场机制的作用，同时提出了高等教育监管的基本原则。

（一）外部监管和机构自治结合

外部监管与高等教育机构的内部治理共同保障着高等教育的质量。2009年以来，学生贷款公司提供的学费在学校收入中的占比不断上升，大量的公共财政拨款和具有资助性质的学生贷款增强了社会对高等教育及其监管体系的关注度。总体来看，资助性的学生贷款是高等教育机构本科教育经费的主要来源。政府主要通过对学生数量的控制影响学生贷款的数额，减少资助系统潜在的损失并避免资助过程中的欺诈行为。获得学生贷款的高等教育机构，其内部的质量保证体系、财务运行和内部治理的信息均需符合高等教育财政拨款委员会和学生贷款公司的要求。

由于学生的利益主要由其所在的教育机构保障，确保外部监管有效性的同时，促进教育机构的内部保障体系完善，以及建立学生和机构间的合作关系尤为重要。事实上，面对日益激烈的竞争，高等教育机构内部开展了有效的法人治理和专业治理。由于外部监管系统对多元化的高等教育机构施以纪律处分的权力有限，该报告建议简化外部监管，尤其是直接财政拨款和学生贷款对高等教育机构的要求，将监管重心向机构内部倾斜，强化机构自治，如专业质量审核等均由机构自行进行。

外部监管和机构自治的结合有利于监管目标的实现，保障了高等教育机构的质量及其在政策和监管目标实现后的自治。认识到高等教育质量的保障主要依靠机构自治，英格兰高等教育拨款委员会发布了以教学质量评估为中心的高等教育治理框架，该治理框架与质量保障署开展的工作是保障高等教育机构质量的主要举措[12]。尽管外部监管和自我监管结合的模式发挥了有效作用，公平贸易办公室发布的报告认为，该监管模式的透明度和问责体系仍存在较多问题。

（二）发挥市场机制的作用

以资助性学生贷款为收入主渠道的模式加剧了高等教育机构间的竞争，市场机制在高等教育领域的积极作用日益凸显，其有效实施的基础是机构自治、学术中立及基本的外部监管。尽管市场机制对机构的教育质量和学生学习效果的影响需作进一步评估，但在促进高等教育机构及时向社会公布其质量和治理情况，以及高等教育机构关闭时对学生利益保护的体系构建等方面发挥了积极作用。

2012年10月起，英国所有大学均需公布“信息一览表”（Key Information Sets），其内容主要包括本科课程的学生满意度、毕业生就业情况、学费和住宿费、课程要求和考核、内部治理结构等。信息一览表有利于学生对比不同学校的信息，选择合适的学校。同时，一年一次面向所有大学的全国学生调查（National Student Survey）通过收集在读学生对于所在学校和所学课程的评价和建议，在帮助学生选择学校，促进高等教育机构改进条件以改善学生的学习体验，以及增强高等教育机构间的竞争等方面均发挥了重要作用。随着竞争的加剧，高等教育机构也不断认识到向社会准确及时公布机构相关信息的重要性。

英格兰建立了高等教育学分转换框架，学分转换为学生在机构内的专业调整和机构间转学提供了基本方式和途径。市场机制也增加了学生在不同高等教育机构间转学的可能性，贷款公司提供的资助性贷款对学生专业调整或转校提供了有利条件，大部分的高等教育机构也制定了有利于学生专业调整和转学的政策。关于学生转学的问题，高等教育机构所提供信息的准确性也影响着市场机制的作用，因此，当前改革的重点之一是确保学生在专业或机构调整时能够获取关于机构的准确无误的信息。

（三）改革的基本原则

该报告提出的高等教育监管系列原则主要包括保护高等教育的国际声誉是社会的公共利益，应努力发展一个强大、充满活力、富有国际竞争力的高等教育体系；学生作为高等教育的主要出资人和首要受益者，其利益的保护非常重要；寻求高等教育质量提升、公平和持续性发展是高等教育利益相关者的法定权利，这些利益相关者包括学生、机构的其他出资人、雇主、社会、政府和大学；高等教育机构的自主权对其实现办学目标极为重要，其自治应透明并接受公众问责；应充分认识高等教育机构的内部治理在维护学生和公共利益方面的作用；高等教育具有极强的公益性，应建立透明的高等教育财政拨款问责机制；僵化、忽略机构多样性的外部监管既不适应也不可能促进高等教育的发展；外部监管只应被视为其他机制不足以应对高等教育挑战时的补充，外部监管和自我监管结合的模式积极促进了高等教育发展；为最大程度地维护公众利益，英格兰高等教育拨款委员会（或类似组织）需制定能完全确保高等教育机构质量的监管框架。

五、改革的具体措施

（一）严格行业准入

监管报告指出，高等教育机构注册备案作为外部监管的基本方式，其权威性需进一步增强；申请注册的机构须符合相应的学位授予权和（或）学校名称的要求；为促进高等教育机构提供真实准确的信息，应指定专门的注册备案审批机构。报告同时强调，鉴于高等教育机构的多样性，注册备案也需具有一定的灵活性，对高等教育机构注册备案本身的实施也需要加强监管。高等教育机构须符合确保其实现办学目标的要求，如质量保证体系、内部治理和财务、学生投诉和纠纷解决及利益保护等。同时，机构为获得学生贷款和（或）财政拨款，还需符合贷款公司或公共财政拨款机构在学费最高限额、公共财政拨款使用问责和审计等方面的要求。以上措施的实施，将积极促进注册备案的高等教育机构颁发的学位或资格证书获得更多的社会认同。

（二）设立监管领导机构

该报告指出，需要成立负责高等教育监管协调和战略制定的领导机构。鉴于此，英格兰高等教育拨款委员会应与入学公平办公室合并，更名为英格兰高等教育委员会。新成立的英格兰高等教育委员会将继续保持与市场管理局及各高等教育机构的合作，并在继续负责原有拨款事务的基础上，领导高等教育机构的监管工作，其工作主要包括负责高等教育机构注册备案；必要时对高等教育机构采取制裁措施；对高等教育机构教学、科研和知识转化的财政拨款；领导并协调高等教育机构的监管；推动实施学生保护机制。此举也将避免高等教育不同监管主体工作间的交叉和重复。

（三）保持共同监管模式

监管的透明度和问责对监管的实施成效有着极大影响。报告建议由新成立的英格兰高等教育委员会全面评估高等教育监管工作，并指出当前的质量评估应基于外部共同监管和内部自治相结合的模式，公正对待不同教育机构，积极回应发展变化的内外部环境尤其是学生的需要，提高经费投入的价值并减小外部监管为高等教育机构带来的压力，重点关注学术质量保障体系，及时向学生和其他利益相关者提供机构的信息，确保高等教育质量符合欧盟标准并认识到跨国开展教育合作的重要性。

（四）保护学生利益

在发展变化的高等教育环境中，作为主要出资人的学生，当所在的高等教育机构或专业停办时，其利益尤其需被充分保护。该报告指出，注册体系简化和加强高等教育行业准入等措施并没有消除威胁学生利益的风险。在避免此类事情发生时学生学习连续性不被影响方面，目前仍有很多问题有待解决。

根据该报告，新成立的高等教育委员会是学生和公众利益的代言人，在机构关闭事件发生时，高等教育基金会应制定相应的预案，与高等教育机构共同努力，保护学生和公众的利益，确保学生能进入其他机构继续学习。高等教育基金会与教育机构的积极对话和其干预教育机构的权利，为其履行以上责任提供了基础。值得注意的是，该干预机制只有在其他可能发挥同样作用的措施均无效的情况下才被启动。报告同时指出，对政府和雇主等其他利益相关者的利益，高等教育委员会也将予以关注。

参考文献：

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[2]Quality， Equity， Sustainability： the Future of Higher Education Regulation[EB/OL].http：//www.universitiesuk.ac.uk/highereducation/Pages/Quality-EquitySustainabilityRegulation.aspx，2015-03-16.

[3]Code of Good Governance. Committee of University Chairs[EB/OL].http：//www.universitychairs.ac.uk/publications/，2015-03-12.

[4]Memorandum of Assurance and Accountability Between HEFCE and Institutions： Terms and Conditions for Payment Of HEFCE Grants to Higher Education Institutions. Higher Education Funding Council for England[EB/OL].http：//www.hefce.ac.uk/pubs/year/2014/201412/，2015-03-18.

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[6]Annual Funding Allocation[EB/OL].http：//www.hefce.ac.uk/，2015-03-12.

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[8]Technical Consultation： A New Fit for Purpose Regulatory Framework for the Higher Education Sector[EB/OL].http：//www.gov.uk/government/consultations/bis-technical-consultation-uo-a-new-fit-for-purpose-regulatoryframework-for-the-higher-education-sector， 2015-03-02.

[9]Improving the Student Learning Experience- a national assessment Research Paper. No. 169[EB/OL].http：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/311288/bis-14-700-improving-the-student-learning-experience.pdf，2015-03-02.

[10]Students Report Poor Value in Higher Education[EB/OL].http：//www.which.co.uk/news/2014/11/students-report-poor-value-in-higher-education--386460/，2015-03-08.

[11]Building a Framework for Partnership with Students[EB/OL].http：//beta.nusconnect.org.uk/winning-for-students/resources/building-a-framework-for-partnership-withstudents，2015-03-10.

[12]The Role of Self-regulation in the OFT's Consumer Protection Work[EB/OL].http：//www.business-scene.com/resources/approved-codes-and-self-regulation，2015-03-05.

编辑 吕伊雯 校对 潘雅