民办养老机构发展的政府责任研究

魏菲

摘 要：随着我国人口老龄化的不断加深，人们对机构养老服务的需求越来越大，民办养老机构的出现进一步完善了养老服务市场。通过对西安市民办养老机构的调查，分析民办养老机构目前面临的问题和困境，从政府责任角度出发对民办养老机构的发展提出对策建议。

关键词：人口老龄化；民办养老机构；政府责任

中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）05-0085-02

《2014年全国国民经济和社会发展统计公报》显示，我国60岁以上老年人口达到2.12亿，占总人口的15.5%。与此同时，空巢老人、失独老人和失能老人数量不断增加，老年人问题成为需要全社会迫切关注的问题。随着社会福利和养老服务社会化的推进，民办养老机构日渐兴起并取得较快发展。

一、现有研究综述

政府是责任的主体，在管理活动中承担政治、经济、社会等多种形式的责任。张成福（2000）把政府责任分为道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和赔偿责任五种。陈建先（2006）通过各学科的比较分析，认为政府责任主要包括社会责任、经济责任、制度责任和生态责任。武萍（2014）运用博弈论的分析方法，认为政府部门应具备差别监管意识，针对监管对象适时调整监管力度。

在促进民办养老机构发展的政策方面，周清（2011）认为应根据民办养老机构提供的公共服务的性质和效果给予政策扶持，对于直接与公共服务数量相关的优惠政策，民办养老机构采取与公办养老机构相同的政策。范西莹（2013）发现税收减免和补贴政策能有效吸引社会富余资金，民办养老服务业最需要融资和贷款方面的政策支持。

二、西安市政府对民办养老机构的政策支持

（一）西安市民办养老机构发展现状

根据对西安市民办养老机构的调查发现，多数机构的床位数在200张以上，只有少数机构的入住率不足30%。民办养老机构的经营模式主要有采用将养老院与医院相结合的医养型，入住民政部门托养的五保老人、三无老人的托养型，多家民办养老机构连锁经营型，针对当地及周边农村老年人口的家庭式机构养老，结合当地实际采用多元化的经营模式。

服务内容主要分为日常生活照料、护理康复和休闲娱乐服务，收费主要包括床位费、护理费和伙食费，其中床位费根据居住楼层和房间类型收取，护理费用按老人自理情况分级收取。在人员方面，平均一名护理人员照顾6位老人，护理人员的年龄普遍位于40-60岁，参加养老机构自己组织的培训后直接上岗，普遍存在护理人员数量少、专业素质较低的现象。在设施配备上，基本配备简单的防护设施、消防设施和应急设施，配有电视机、卫生间等生活设施。少数养老机构存在配套设施短缺、已有设施利用率不高的现象。

（二）西安市民办养老机构的政策支持

养老机构管理方面，《陕西省社会养老服务机构管理暂行办法》明确了养老机构的机构设置、监督管理和扶持奖励。在收费管理上，规定市、县价格主管部门商同级民政部门负责本辖区养老服务机构的收费管理和监督检查工作，有关收费项目和收费标准由养老机构与入住老人双方协议约定。在消防安全上，西安市民政局成立消防安全检查工作领导小组，对全市养老机构进行消防安全大检查。人才培养方面，陕西省民政厅实施“千人培训计划”，每年举办养老护理员培训班，在职业素养、生活照料、老年常见病预防与护理等方面进行职业技能培训和鉴定。

资金支持方面，《西安市人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的实施意见》提出，床位数达50张以上且平均入住率达60%以上的社会福利机构，给予一次性补贴，对已运营的社会力量兴办的社会福利机构实行奖励制度。为促进养老机构健康发展，按照新建类和购买、改扩建类的建设标准，每张床位给予建设补助。在运营奖励上，从管理、服务、设施设备、综合四个方面进行考核打分，依据评定等级和实际入住人次予以资金奖励。《西安市养老机构等级评定及运营奖励办法》规定，以接收西安籍贯60周岁以上老人并住满1个月为1人次计算，对各级养老机构按人次进行奖励。

三、西安市民办养老机构发展存在的问题

（一）政策落实不到位，政策制定滞后

在人员配备方面，要求老年人社会福利机构主要领导应具备相关专业大专以上学历，熟练掌握所从事工作的基本知识和专业技能，配置有1名医生和相应数量的护士。实地调研中，存在医护人员短缺、专业素质低的情况。在硬件设施方面，《养老机构安全管理行业标准》提出养老机构按规定设置火灾自动报警系统、自动灭火系统或室内外消火栓系统，配置灭火器材，设置监控设备，定期组织消防设施和器材的检验维修。调研发现民办养老机构多是旧楼改造或租赁的房屋，基本配备灭火器材，少数机构配备火灾自动报警系统和监控设备。

目前西安市政府出台的政策多是促进社会力量参与养老服务业发展、养老服务行业管理等通用政策，尚未出台专门针对民办养老机构的政策。有关民办养老机构的行业管理、服务规范、护理服务等级标准、收费标准、从业人员基本要求尚无明确规定，信息化管理与信用体系建设仍不完善。

（二）政府责任不明确，监管缺位

政策落实不到位，主要原因是主管部门责任不明，存在监管机制不顺、管理法规程序不健全的问题。《陕西省社会养老服务机构服务质量基本规范》对生活照料、医疗护理、精神支持等服务内容做出详细规范，要求定期自查和效果评估，机构对入住对象条件和程序、服务范围、服务内容、收费标准和规章制度应予以公示、公开，老人在入住时应与机构签订服务合同。但关于如何执行、谁来监督执行情况并未做出明确规定，机构内部制定的管理制度是否合理、科学，入住协议是否符合规范和公平合理，没有相关部门进行指导和监督。

《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》要求民政、老龄部门充分发挥政策导向作用，加强业务指导和执行监管。鼓励和引导养老机构自愿参加责任保险，引导保险公司对养老责任保险业务的风险管理。但由哪些部门引导责任保险工作，政府及责任部门之间如何协调各方工作，对事故认定、保险责任免除情形和保费标准、赔付方式等尚未做出具体规定，造成政府在政策实施中责任不明，具体工作无法展开。

四、促进西安市民办养老机构发展的政府责任研究

（一）制定并实施对民办养老机构的政策

对民办养老机构的管理，首先要有一定的准入门槛和开办标准，其次要对已运营的民办养老机构的软件服务和硬件设施进行监督监管，给予适度的扶持，更重要的是要给民办养老机构的建立和发展创造一个公平有序、良性竞争的环境。

已有政策要落到实处。按照《陕西省社会养老服务机构管理暂行办法》，对养老机构进行有效监管，落实建设补助、运营奖励、税收优惠等财政政策，协调相关部门出台具有可操作性的规定，明确监管部门和监管职责，确保有关政策得到落实。政府应针对民办养老机构的实际，制定具体的规范要求，如从业人员基本要求、设施设备配置要求、老人意外伤害事故处理。政府应成立养老机构行业协会，通过行业协会对行业内养老机构的技术水平、服务标准、收费标准等进行第三方评估。政府应鼓励和支持院校开设养老服务专业的课程，加大专业人才培养，缓解民办养老机构服务人员不足的问题。

（二）建立由民政部门带头，相关部门协作的工作机制

民政部门作为主管单位，应充分发挥其职能作用，做好资金预算、综合协调和监督管理工作，负责对养老机构的筹建、审批、验收、注册登记，日常经营业务指导、监督，养老机构建设和发展规划审批，年度考核、考评工作，以及机构纠纷和意外事故的调查处理。对投入运营的养老机构的日常管理工作，可由下级民政部门负责，按照谁审批、谁负责的要求，加强监管。

财政部门应适当放宽贷款条件并提供优惠利率，对新开办的民办养老机构一次性或分期给予补贴，对经营中的养老机构按实际居住老人数定期定额给予运营补贴。人社部门负责养老机构服务人员的职业培训工作，加强养老服务人员职业技能培训与鉴定。食药监管部门负责餐饮服务安全的监督工作，定期检查食堂人员卫生、环境卫生以及食品原料采购、存储、加工等环节的食品安全。卫生部门负责养老机构卫生的监督管理，对其内设的医疗部门进行业务指导，组织专业技术人员资格考试、继续教育和聘任考核工作。

（三）加强机构管理，监督机构的硬件设施情况

民办养老机构所用场地多为旧房改造，因而在房屋等建筑物、基础设施、消防安全等方面无法达到养老机构的建设标准，存在安全隐患。政府需要对养老机构的改造进行监督审核，对机构的居住活动场所、地面走道防滑措施及无障碍设施、应急呼叫系统和灭火用具等设施的配备情况按国家有关标准进行监督。政府部门应定期检查民办养老机构的卫生、安全、服务等方面的管理规章和制度，指导养老机构制定服务标准和工作流程，保证机构内部管理和运行的合理化、科学化。每年至少开展一次消防安全大检查，对安全规章制度建设和执行情况、安全责任制落实情况、机构硬件设施及入住老人的监护机制情况、消防设备管理使用情况、食品卫生安全情况、基础设施建设安全情况和自然灾害防范情况进行全面检查，确保入住老人的安全。

随着我国社会福利社会化事业的不断推进，机构养老的需求日益增加，民办养老机构迅速发展为我国养老服务体系的重要力量。政府应制定并落实相关政策，明确监管责任，建立科学高效的监督机制，促进民办养老机构的健康发展。

参考文献：

[1]陈建先.政府责任的多维度思考[J].广州大学学报：社会科学版，2006（6）：22-27.

[2]武萍，张毅，刘峰.政府监管社会组织责任研究[J].广东社会科学，2014（5）：199-208.

[3]周清.促进民办养老机构发展的财税政策研究[J].税务与经济，2011（3）：100-104.

[4]范西莹.政策性支持对于我国民办养老机构发展的推助作用分析[J].甘肃理论学刊，2013（6）：188-192.

[5]黄健元，谭珊珊.江苏省民办养老机构发展现状、困境及出路[J].西北人口，2011（6）：55-63.

[6]邱玮，吴宏洛，滕容.公办公营与公建民营养老机构模式研究——永安市老年公寓和社会福利中心运营状况调查[J].社会福利：理论版，2012（1）：49-54.