“一带一路”建设的新挑战与对策

李建民

2015年，“一带一路”进入务实推进阶段，在取得初步进展的同时，也面临着地缘政治、政局、安全、经济下行、投资环境等多重风险挑战，对此须全面开展沿线国家和地区局势风险评估，建立有效的风险规避应对机制

2015年3月28日，中国政府授权发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》白皮书，从时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制等方面阐述了“一带一路”的主张与内涵，提出了共建“一带一路”的方向和任务。“一带一路”以政策协调为基础、以经济合作为主轴、以人文交流为支撑，致力于全方位推进务实合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体，在国内已上升为国家战略。

“一带一路”是中国政府根据全球形势变化，以及中国经济发展面临的新形势、新任务提出的一项重大战略决策，是全方位对外开放战略的重要组成部分。“一带一路”倡议的提出和实施，标志着中国将与周边国家和更远的国家建立一种新型的关系，从以往被动性地融入世界秩序，转入今天主动性布局，将自身发展与塑造一个新的世界秩序结合到一起，其目的是发掘古丝绸之路特有的价值和理念，并为其注入新的时代内涵。在全球化的今天，把古丝绸之路的价值理念发扬光大，实现地区各国的共同发展、共同繁荣。

“一带一路”倡议自提出就引起国内国际高度关注，不仅国内对其有较高的期待，国际社会也在通过“一带一路”观察中国内政外交的变化。2015年，“一带一路”进入务实推进阶段，在取得初步进展的同时，也面临着地缘政治、政局、安全、经济下行、投资环境等多重风险挑战，对此须全面开展沿线国家和地区局势风险评估，建立有效的风险规避应对机制。

“一带一路”进展积极

与沿线国家进行发展战略和政策对接。加强政策沟通是“一带一路”建设的重要保障。截止到2015年底，中国已与沿线34个国家签署了推进“一带一路”建设合作备忘录或协议，中欧达成共识，将“一带一路”倡议与欧盟的“容克投资计划”对接；中俄签署了《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》；丝绸之路经济带与哈萨克斯坦“光明之路”在基础设施建设等方面、与塔吉克斯坦的“能源交通粮食”三大兴国战略，与土库曼斯坦“强盛幸福时代”等国家发展战略对接方面都找到了契合点。2015年中国企业共对“一带一路”相关的49个国家进行了直接投资，投资额合计148.2亿美元，同比增长18.2%，投资主要流向新加坡、哈萨克斯坦、老挝、印尼、泰国和俄罗斯等国。

设施和道路联通取得早期收获。2015年，中俄蒙经济走廊建设积极推进。三国元首共同批准了《中华人民共和国、俄罗斯联邦、蒙古国发展三方合作中期路线图》，三国相关部门分别签署了《关于编制建设中俄蒙经济走廊规划纲要的谅解备忘录》、《关于创建便利条件促进中俄蒙三国贸易发展的合作框架协定》，以及《关于中俄蒙边境口岸发展领域合作的框架协定》，目前已建立三国副外长级磋商机制，统筹推进合作。在中亚地区，中国贷款并承建的吉尔吉斯斯坦伊塞克湖环湖公路连接线修复项目，亚行投资中国承建的塔吉克斯坦艾尼-彭基肯特高速公路项目，中国政府提供优买贷款、中铁隧道集团承建的乌兹别克斯坦“总统1号工程”安格连—帕普铁路甘姆奇克隧道项目于2015年先后顺利完工，中国承建的塔吉克斯坦瓦赫达特-亚湾隧道工程进展顺利。这些项目的实施不仅大大改善了中亚国家的交通基础设施状况，提升了道路通达水平和交通运输能力，同时由于这些多为非资源领域的最大合作项目，因而成为中国优质产能走进中亚国家的成功范例及双方共建丝绸之路经济带的示范工程或重要成果。

在跨境物流运输合作方面，中哈连云港物流合作基地自2013年9月开始筹建，2014年5月项目一期建成正式启用至今，已成为中亚国家对日、韩及东南亚转口的重要货物中转基地。截至2015年底，港口转运货物总量达25万标准集装箱。该基地是丝绸之路经济带建设的第一个实体项目，具有风向标式的引领意义，直接影响到上合组织成员国的后续跟进。

境外经贸合作园区建设和产能合作积极推进。截至2015年8月底，中国企业在33国家投资建设69个具有境外合作贸易区性质的项目，在欧亚地区共23个，其中五个已通过商务部、财政部的确认考核。在这23个境外园区中，中国白俄罗斯工业园地位重要，是“一带一路”旗舰项目，为企业抱团出海提供了平台。

2014年12月，李克强总理在访问哈萨克斯坦期间首次提出开展国际产能合作的建议，双方签署了中哈产能与投资合作政府间框架协议，启动设立产能合作基金，并在钢铁、水泥、平板玻璃、化工、机械、有色、轻纺等产业领域签署多项合作协议，总金额230亿美元。在确定的52个早期收获项目中，汽车组装、聚丙烯项目、阿斯塔纳轻轨项目均已开工，钢铁、冶炼、水泥等领域的十余个项目有望于2016年启动。中哈产能合作模式对“一带一路”建设极具示范意义，随着合作的进一步推进，这个新模式已被多个国家认可，目前中国已与17个国家参照中哈产能合作模式展开政府间大规模机制化的产能合作。

资金融通进展明显。2015年，中国共与“一带一路”沿线15个国家签署了双边本币互换协议，其中欧亚地区国家占七个，互换协议总额达2107亿元人民币。中国与沿线国家和地区经常账户项下跨境人民币结算金额已超过2.63万亿元。亚投行和丝路基金的成立是打造“一带一路”资金平台的战略性举措，2015年分别正式开业和运作，以支持“一带一路”基础设施项目，而通过“一带一路”项目，参与国也将建立更多的商业伙伴和外交伙伴关系。为推动丝绸之路经济带建设，还专门组建了中国-欧亚经济合作基金、中哈产能合作基金，大大丰富了中国对欧亚地区的投资平台。

新的挑战和风险

丝绸之路经济带推进实施过程中面临诸多挑战和风险，比较突出的问题有：

地缘政治成为主导风险因素。“一带”沿线国家多处于地缘政治破碎带，历史问题复杂、民族宗教矛盾尖锐、武装冲突频发。乌克兰危机、叙利亚危机、朝鲜半岛安全问题、南海争端、印度半岛安全问题等传统地缘政治风险长期居高不下。2015年全球地缘政治风险已经进入高发期，“一带”沿线地区重大武装冲突频发，其中影响较大的包括国际打击“伊斯兰国”行动、南亚印巴冲突、阿富汗战争及伊拉克、利比亚、巴基斯坦等国的国内冲突，美俄在中东地区的政治博弈等。地缘政治已成影响丝绸之路经济带建设的主导风险因素，不仅威胁我国投资项目和人员安全，更会使“一带”战略无法按计划推进。除地缘政治因素外，沿线国家国内政治风险亦不可小觑，“中巴经济走廊”建设中的许多大项目被巴国内政治绑架，建设进度和规模远不及中方预期就是明显案例。与吉尔吉斯斯坦在中-吉-乌铁路项目上的反复也表明，即使已经表态参与“一带一路”建设的国家，也仍然存在一定变数。

通道建设中大国博弈加强。从古至今，通道从来都与国家主权、大国战略、经济发展紧密联系在一起。国际运输通道不仅是一种多国合作机制，更是地缘政治角逐的一种形式。欧亚大陆历来是大国博弈的敏感地区，围绕交通通道建设走向和控制权的斗争成为大国在欧亚大陆博弈的一个重要缩影。目前，在欧亚大陆的国际大通道计划有：1.欧盟“复兴丝绸之路”计划，其项目之一是建设“欧洲-高加索-亚洲运输走廊计划（TRACECA Transport Corridor Europe–Caucasus–Asia）”。高加索走廊的建立旨在为欧洲提供一条绕过俄罗斯进入亚洲的替代性运输走廊，使高加索和中亚地区国家摆脱对俄罗斯在运输上的依赖，强化这些国家的离心倾向。2.美国“新丝绸之路计划”，打造包含一系列联合投资计划和地区贸易联盟的经济链条，其战略目标是打通印度到阿富汗的战略通道，实现“资源南下，商品北上”，建立起由美国主导的地区新秩序，排斥中国并为遏制中国、俄罗斯和伊朗提供战略支点。值得关注的是，该计划框架下的核心项目土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然气管道（TAPI线）在签约五年后于2015年12月13日正式开工；中亚-阿富汗-南亚电力网（CASA-1000）亦在推进之中。3.俄罗斯主导的欧亚经济联盟洲际交通运输走廊发展战略，依托跨西伯利亚大铁路东-西走廊和波罗的海到波斯湾的北-南展开，旨在通过传统纽带强化其在欧亚地区的主导势力范围，除加紧部署陆上交通网络外，2015年俄罗斯已把开发北极航道纳入了欧亚经济联盟交通运输战略。4.亚行主导的“中亚区域经济合作计划”（CAREC），旨在打通欧洲-亚洲间的六条运输通道，通过发展过境运输促进区域经济和贸易发展。5.中国力推的新亚欧大陆桥等线路，不仅为打造运输通道，更希望成为区域经济发展的轴线。可以看到，上述计划的实施在为联通欧亚提供更多选项的同时，相互之间也存在明显的排他性和竞争性，体现了大国在争夺欧亚地区影响力和主导权上的博弈角力。

全球经济下行冲击。2015年，全球经济增长乏力，包括中国在内的新兴经济体和转型经济体发展步伐减缓，增速降至2008年全球金融危机以来的最低点，大宗商品价格持续下跌，金融市场的波动性扩大，使众多依赖出口资源维系财政收入的国家承压，普遍面临着货币贬值，资本外流，股市大跌。全球经济下行对“一带一路”的影响表现在以下方面：对中国经济发展前景的国际信心下降，忧虑中国经济未来难以为世界经济注入新动力，同时担心随着外汇储备的快速减少，中国推进“一带一路”的步伐放慢。甚至把大宗商品价格下跌的主要原因归咎于中国经济减速，认为是中国对能源资源需求下降所致。由于宏观经济动荡，使一些项目或无法启动，或难以继续。中国周边形势变得日趋复杂，一些国家贸易和投资领域保护主义抬头。

下一步推进思路

“一带一路”战略是一项长期、复杂而艰巨的系统工程，前无古人，没有一个国家可以构想一个完美的方案，为避免出现重大失误，首先必须对其潜在风险进行足够细化的评估性研究；其次应储备足够的政策知识，准备好足够的政策手段；第三要及时纠偏，对已出台但不适合的政策能够及时退出或调整。

明确“一带一路”的重点国家和重点项目。“一带一路”中，“一带”是重点，而“一带”的推进难点和障碍主要在境外。“一带一路”沿线65个国家条件差异大，这些国家面积大小、市场规模、发展阶段、投资需求、安全程度都不同。在中国外交战略资源有限的情况下，在空间布局上要有轻重之分，有必要在陆上和海上选择一些支撑点，作为重点发展国家。在明确重点国家的同时，要选择一批具有标志性的项目，有步骤有区别地推进，才能确保资源的重点投入，收到以点带面效果。从中国地缘政治和地缘经济利益出发，设定重要支点国家的标准不仅包括经济含义，也包括政治和战略的含义，具体可概括为：具有较强的国家实力和地区影响力；与中国具有共同的利益关切和战略契合点，双方不存在直接的涉及国家利益的冲突；不追随美国，与中国的共同利益高于与美国利益；与中国有较强的合作意愿。通过与这些国家的合作，推动一批重大项目取得突破，能够影响和带动相关区域和次区域的合作。

准确把握“一带一路”主要任务。基础设施互联互通和国际产能合作相互促进，相互依托，被定位为推进丝绸之路经济带的优先合作领域。与此相关，有关国内产能出海问题也引起国内外热议。有一种意见将其解读为“中国版马歇尔计划”，其核心内容是国家承担贷款风险、企业输出过剩产能与人民币国际化三位一体。简单地把“一带一路”等同于中国对外投资和过剩产能输出，严重影响了国际社会对其的接受度和认可度，对此有必要做出正确的解读。从世界经济发展历史考察，产能或产业从发展程度高的国家向发展程度低的国家的梯度转移有其自身的逻辑，符合产业演进发展规律。从现实可行性看，中国的经济发展和“一带一路”沿线国家之间互有需求。开展基础设施和国际产能合作是基于中国确实拥有富有竞争力的优势产能，而许多发展中国家都面临现代产业发育不足、工业化进程滞后的问题，基础设施短缺更是这些国家加快发展的最大瓶颈，“一带一路”的互联互通项目将推动沿线各国发展战略的对接与耦合。

需要强调的是，向海外转移产业，不只是简单地转移过剩产能，不能照搬原有的模式或进行简单的移植，而是要基于经济发展的动态演进推陈出新，需要根据中国和周边国家的国情，共同培育以“互补合作”为主导的产能合作“新雁阵”模式。同时，作为超大型经济体，中国解决产能过剩问题主要靠内部调整，而不可把希望大部分寄托在经济欠发达的沿线国家。围绕“一带一路”开展基础设施建设和国际产能合作不是一个短期行为，而是一项长期的战略性安排，这一进程中应以市场为主导，以沿线国家需求为方向，脚踏实地，才能实现双向互动，互利共赢，避免出现历史上发达国家对发展中地区产业转移过程中出现的国内产业空洞化和东道国经济殖民地化问题。

以法治化助推“一带一路”。“一带一路”应建立在法治化基础之上，构建相应的法律保障是“一带一路”顺利推进不可或缺的必备条件。法治化包括三方面的含义：第一，充分依靠中国与相关国家和地区签署的既有双边、多边贸易与投资合作机制，融入国际金融法、投资法和贸易法发展的新成果，在时机成熟时推动建立与相关国家和地区的自由贸易协定；第二，对已有的双边、多边投资协定进行补充完善，根据新的变化签订新的投资协定，协定中应包括沿线国家关注的环境条款、劳工标准条款、人权保护条款、知识产权条款等内容；第三，以推进沿线国家的基础设施建设为工作重心，构建以国际投资规则、争端解决规则为核心内容的区域性法律条约体系，促进沿线地区和国家产品与服务的互联互通。

强化“一带一路”风险评估。“一带一路”能否顺推进与能否有效防范风险密切相关。风险分为隐性和显性，对于显性风险容易看得到，会引起重视。显性风险点集中在以下方面：地缘政治风险、非传统安全风险、国内政治风险、投资环境风险、资金回报风险等。还有一些隐性的风险，比如在法律规定的公共投资市场准入的边界和标准、主体界定等，政府需要在其中发挥更大的作用。加强政府在总体规划布局、政府间协议和融资中的作用，加大软科学投入，搭建信息平台，提供咨询服务。要完善体制和机制，完善和细化“一带一路”长远规划，对相关大项目进行必要把关，尽量为企业保驾护航。同时，走出去的企业也需承担自身责任，鼓励有条件的企业设立独立的海外投资风险评估部门，全面和量化评估海外投资所面临的各种风险，增加安保投入，提高风险预判、防范和有效应对能力。企业还需规范自身在境外的投资经营活动，切实遵守所在国的法律法规，尊重当地的文化、宗教和不同的习俗，这对中国企业是非常大又必须应对的挑战。

加强人文领域合作。以文化为纽带，增进彼此了解，深化与沿线国家民众的友好交往，以民间友好推动政治互信，夯实“一带一路”战略的社会和民意基础。构建合适有效的话语体系和理论阐述，不仅要学会用对方最容易理解的方式阐述合作的设想，增进沿线国家和民众对“一带一路”规划和一些具体项目的了解，更要了解对方的需要和关切，拉近双方民心，减少“一带一路”建设障碍。重视发挥非政府组织、行业协会、智库等民间力量的作用，构建二轨交流平台，发挥民间外交功能。利用智库的政策性、前瞻性研究，为政府决策提供参考，为企业走出去提供智力支持。