对中国式影子银行的监管

曹玲

摘 要：随着金融改革与创新，影子银行应运而生。影子银行在满足金融需要时，也附带了一系列的风险。2008年金融危机的大爆发，让所有人都对影子银行给与了高度关注，展开了探讨。中国式影子银行发展迅速、规模巨大，但也可能引发关键性、系统性的风险。为此，本文从理解中国式影子银行的内涵入手，分析其发展现状、国内与国际社会对影子银行的监管，尤其是国内对影子银行监管存在的问题，从而在借鉴国际社会监管影子银行变革措施的基础上，提出些许对中国式影子银行进行监管的思考。

关键词：影子银行；金融监管；金融风险

中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）05-0078-03

一、中国式影子银行亟待监管

（一）中国式影子银行的内涵

2008年金融危机爆发使影子银行以强势的姿态进入人们视野，其实早在30年前它就已经存在并不断发展。影子银行这一称呼相对于传统银行而言，是对各种信用中介总结的一种称谓，最早由美国太平洋投资管理公司的董事麦考利提出，随后盖特纳、伯克南、保罗？塔克等都对其作出了定义。目前国际社会对影子银行的定义尚未统一，但大体一致，即是指游离于监管体系之外的，所有活动或是实体所组成的，通过借短贷长、不良信用转化以及杠杆交易而带来的系统性风险及监管套利的信用中介。

迄今为止业界一致认为中国不存在国际上所谓的影子银行体系，但认同“中国式”影子银行的存在。影子银行在中国和西方有所差别，在中国，中国式影子银行的定义众说纷纭，但大体一致，我们可以理解为：与传统银行相对的，在此之外的实体和业务的信用中介体系，主要包括：金融体系内的影子银行系统、非银行类金融机构和相关业务、准金融机构和民间借贷。

（二）中国式影子银行的发展现状

中国式影子银行近年来发展迅速，随之也逐渐暴露出一系列问题，表现明显的是金融脆弱性问题：第一，表现为影子银行资金的高杠杆率引发的信用违约风险问题，由于影子银行不受资本充足率影响，因此它可以在自有资金较少时开展较大规模的业务，随之形成较高的信用扩张倍数，造成高杠杆率。发生经济危机时，高杠杆率会使风险承受能力下降，严重的会引发系统风险。第二，表现为影子银行业务发生期限错配时引发流动性风险的问题，目前影子银行存在负债期限及资产期限错配问题，一旦出现长期的资产违约等情况，会导致资金大量流出，引发流动性风险。第三，表现为信息不透明和不对称，这是由于影子银行产品大多没在一个信息披露完善的市场内进行交易，从而缺少了全方位监管，最终导致信息不一致、不透明。由此可见，现今中国式影子银行的发展在前进中漏洞重重，有必要对其进行监管、加以改革，使其健康发展。

二、国内与国际社会对影子银行的监管

（一）国内对影子银行的监管现状

影子银行因监管的灰色地带，凭借金融创新及高科技手段迅速发展。金融危机的爆发，使得对影子银行监管方面的问题逐渐暴露。

1.监管法律体系不健全

金融监管当局进行监督和管理要依据金融监管的法律体系。但是，中国式影子银行发展较晚，首先相关法律体系刚建立不久，再者中国式影子银行发展快于法律的规定，因此法律层面还存在滞后甚至空白。目前，中国银行业监管的主要法律是：《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国中国人民银行法》及《中华人民共和国中国银行业监督管理法》。这三部法律在2003年都进行了修改，但至今已经经过了十多年，在此期间影子银行的状况变幻莫测，相关法律没能及时修改，存在滞后，造成对相关内容的立法缺失。

2.监管机构不协调

中国金融业实行“一行三会”的监管模式，在此情况下不同类型的金融机构、监管业务适用不同的监管规则，并据此设立不同的监管机构进行监督。由于影子银行风险跨机构、跨市场、跨行业，其下所有业务均要获得监管机构的批准，不同类型的产品需要不同的监管部门进行监管，监管制度也不一致，如此一来很容易出现监管重叠和监管空白，这种状况很可能会引发金融机构的监管套利行为。

3.风险监管滞后于金融创新

金融创新和金融风险监管之间相互作用、紧密联系，两者之间呈现动态的不断上升趋势。相比于美国等发达国家，中国的金融创新还处于起步状态，但并不能否认它的风险是低水平甚至是不存在的。金融创新使综合金融得以快速发展，如今出现了银行、证券及保险等各个业务活动界限日渐模糊、交叉发展的状况。在此情势下，很容易出现人为的带有目的性的规避监管部门的相关制度，形成监管真空从而获取超额利益，极易造成金融市场不稳定。如此一来，原先监管金融风险的模式及手段就不再起到应有的作用。但是中国在金融风险的监管上滞后于金融创新，频繁出现监管套利行为，资本和货币市场出现了短期的投机性及不稳定性，给整个金融体系造成了不安全性。

4.低透明度下的监管不力

影子银行产品的结构设计复杂，且大多不在一个信息披露完善的市场内进行交易，从而就缺少全方位的监管，最终导致信息的不一致及不透明。传统的银行监管从风险水平、风险转移及风险抵补层面来进行。但对于影子银行，从这三个方面进行检测，似乎很困难。举例来说，存在没有牌照也没有监管的信用中介机构，这种机构在法律上属于空白地带，没有检测标准，检测也就没法进行。由于监管的顺利进行是以对目前经济风险状况的确定为前提，因此影子银行的这种隐蔽性、信息的不透明使监管部门无法得知影子银行发展的各方面信息，从而导致无法控制影子银行引发的金融风险，最终对金融危机的产生无法快速、有效地提供应对措施。

（二）国际社会对影子银行的监管改革

1.美国

2010年7月，美国国会通过了《多德——弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称《多德——弗兰克法》），从此对金融领域的全面改革由此展开，这次关于影子银行的监管改革，主要包括：

第一，建立监督协调机构。为了解决监管机构之间不协调引发的监管重叠和监管空白问题，成立了金融稳定监督委员会。该机构主要用于检测及处理威胁或是可能威胁到国家金融稳定的风险。

第二，增强监管力度。针对危机爆发时，由未在监管范围内的金融衍生品导致的市场不稳定、投资产损失惨重，这次改革就加强了对场外衍生品交易的监管。

第三，扩大监管范围，将私募基金及对冲基金纳入监管范围。美国要求所有对冲基金等类似的募集机构都要进行有效注册，及时披露信息，实行不定期检查。

第四，加强风险隔离，割裂风险在影子银行和传统银行之间的传递。《多德——弗兰克法》规定了“沃克尔规则”，要求银行投资私募股权基金及对冲基金不得超过银行股权的3%；将自营交易及相似的投资活动从加入存款保险体系的银行机构中剥离开来；将衍生产品分离出去等。

第五，对经营状况较差的影子银行进行有序清算和破产。金融公司和经纪商联合，按照具体标准启动清算、破产程序加以处理；对非银行的金融机构，制定严格的破产程序。

2.英国

金融危机爆发后，英国对现有金融监管体系进行了改革，主要包括：

第一，改革监管体系，建立新的部门。原有的金融服务局拆分成金融行为管理局和审慎监管局，新成立金融政策委员会，金融政策委员会和审慎监管局分别承担宏观审慎监管、微观审慎监管的职责，避免出现监管重叠及监管空白，提高监管效率。

第二，成立货币咨询服务公司，作为专门的消费者金融教育机构。该机构主要通过提高消费者对金融产品及服务的风险意识，提供金融咨询从而强化对金融消费者权益的保护。

此外，英国还对商业银行及影子银行之间的监管套利行为进行了严格限制，提出对回购过程中的预留扣减率及证券代出保证金等要进行严格限制。

3.欧盟

金融危机的爆发，让欧盟深刻认识到现有的金融监管体系存在问题，并展开了一系列针对性的改革。

第一，建立欧盟系统性风险委员会。欧盟在意识到系统性风险在金融市场中的重要地位后，设立了欧盟系统性风险委员会，主要用来服务宏观审慎监管，为此提供信息、协助。

第二，组建欧洲金融监管体系，主要用于对跨国金融机构实行有效管理，联合欧盟各个成员国的监管力量并逐步形成一个强有力的监管网络。

第三，扩大金融监管范围，加强对影子银行的风险监管。主要通过修改《资本金要求指令》，从而提高金融机构的风险门槛；将对冲基金及私募股权投资基金归到监管范围内；发布新的《信用评级机构监管条例》以此加强监管信用评级机构。

4.金融稳定理事会

不同的国际组织都关注了影子银行的监管，也提出了一系列的建议，但最为主要的还是20国集团及其金融稳定委员会。在解决影子银行监管漏洞上，金融稳定委员会提出主要从两个层面来进行：

第一，分别从宏观、微观层面，加强对影子银行的监管。宏观上利用资产负债表及现金流量表的定量信息这种金融检测的方法，从整体上掌握影子银行数据，为监管当局提供有关的风险预警信息。微观上利用定量及定性双重信息来监管影子银行，从而测算出金融市场及金融产品的规模与风险。

第二，采用综合方式对影子银行进行分类监管。金融委员会依据影子银行体系由不同类型的金融机构、金融业务及金融产品组建而成，采用单一监管方式无法满足有效监管这一情形，采用不同方式、分类监管。影子银行监管的措施主要分为四类：第一种间接监管，是通过规制、调整传统银行与影子银行之间的互动，从而降低风险在两者间的传递及阻止监管套利行为。第二种是直接监管，即加强对影子银行本身的监管。第三种是业务监管，指对影子银行业务进行监管，让其信用中介稳步运行。第四种是实施宏观审慎措施，从宏观上加强对影子银行风险的认识。

三、对中国式影子银行进行监管的思考

中国金融监管部门已经关注了影子银行的监管问题，相关部门更是表示要加强对影子银行的监管，比如原银监会主席刘明康在银监会第22次委务扩大会上曾强调：要严格依照时间表做好银信合作表外转表内的工作，加强影子银行问题的调查研究，做好跟踪分析。但是，目前中国仍未建立一套系统性的影子银行监管体系。为了影子银行、金融业的稳步发展，加强监管已势在必行。借鉴国际社会对影子银行的监管法制改革，结合中国具体实际，可以从以下方面展开对中国式影子银行的监管改革：

（一）国际层面的监管改革

影子银行体系在全球范围内活动，具有全球相关联性，金融市场发展迅猛，涌现出众多跨国金融机构，这一切都将加强国际金融监管提上日程。在国际监管合作方面，第一，中国应增加与其他国家金融监管机构、国际金融组织的监管部门的互动，通过双边或多边协议，加强信息交流，开展监管合作，防止出现监管真空。进行国际监管合作时，要注意信息共享，统一信息标准，使中国的信息标准尽量与国际水平一致。信息资源的共享，可以尽快识别影子银行的系统风险，防止全球范围内的风险传递。第二，20国集团及其金融稳定委员会作为密切关注影子银行的金融机构，而中国又作为该机构成员，可以借助这一平台，积极参与其中，认识影子银行及进行金融法制变革的路径等信息，发挥自身影响力，争取到公平合理的国际环境，为中国式影子银行的稳步发展谋求更多可能。

（二）国内层面的监管改革

1.健全影子银行的相关立法，完善法制监管

影子银行作为新事物，在中国没有明确概念，更没有专门的法律法规。因此，有必要完善金融立法，使法律为中国式影子银行监管确立总体框架。目前，中国仅有的《证券法》及《证券投资基金法》等法律，面对融合了高科技因素的金融衍生品，已经力不从心，在法律存在空缺的情况下，监管自然也就存在了诸多真空地带。因此，建立系统的影子银行法律监管体系势在必行。首先，对传统金融业进行规制的现有法律进行完善，比如对《证券投资基金法》，可将私募股权投资基金囊括到金融监管的范围内对其加强监管；其次，对新兴金融产业进行立法，做到金融监管有法可依。比如目前民间借贷由于处于正规金融业范围外，因此极易出现法律地位不确定、监管缺失、风险不易控制等问题。基于此必须尽快制定相关法律法规规范民间借贷行为，防止金融业的扭曲发展。

2.进行混业监管，实施功能监管

在中国金融业实行“一行三会”的监督与管理模式下，极易产生监管重叠或监管空白。而功能监管这种依据金融体系的功能和金融机构的经营活动去构建金融监管制度，从而实现在金融业进行跨机构、跨行业及跨产品的协调统一监管的监管模式，恰好能弥补单一监管模式造成的缺陷。在金融业快速发展的今天，银行、保险及证券机构之间的行业界限逐渐模糊，需要适时调整单一监管模式，加强跨部门间的信息交流与共享、加强监管部门间的沟通与合作，建立监管与合作机制，避免出现监管真空。另外，借助银监会、证监会及保监会这三个监管的分支力量，建立影子银行监管委员会，专门负责监测及防范影子银行的风险，充分发挥资源的流动性与共享性，实行对金融风险的全面防范和控制。

3.加强影子银行的信息披露

2008年金融危机的爆发，折射出各国监管机构对影子银行缺乏了解，没能及时更新影子银行的信息，从而未能把握其存在的潜在风险。影子银行之所以能规避法律，从中获取高额利益就在于其信息的不透明。为此，很有必要在改革影子银行的监管时提高信息透明度。具体而言：第一，建立统一的金融监测标准及最新信息平台，如此可以汇集来自各方的最新信息，方便交流，提高信息透明度；第二，明确界定影子银行信息披露的主体及内容，披露机构要严格按照规则进行披露；第三，明确界定监管影子银行信息披露的主体，将监管职责细分到个体。

4.控制影子银行的杠杆率，防止过高

由于影子银行不受资本充足率影响，因此它可以在自有资金较少的情况下开展较大规模的业务，随之形成较高的信用扩张倍数，造成高杠杆率。在扩大其业务规模的情况下，同时也容易汇集大量风险，从而威胁到金融的稳定发展。为此，在对影子银行进行强化监管时，必须要严格控制影子银行的杠杆率，对其进行动态监测并给出一个合理水平，规避过高的杠杆率所引发的风险，从而保证影子银行稳步发展。

5.对传统银行与影子银行进行风险隔离

传统银行容易和影子银行发生风险传递，面对由此造成的更大范围内的风险传播，防止更大范围的金融业务受到威胁，美国在对影子银行进行监管改革时提出割裂风险在影子银行和传统银行之间的传递。在风险隔离层面，需要进行两方面的隔离：一是在传统银行与影子银行之间进行隔离，尤其是禁止传统银行向影子银行作出任何形式的信用支持承诺；二是要在正规的金融体系与非正规的金融体系之间进行隔离。

6.强化金融创新，平衡创新与监管

目前，中国的金融创新只是最初级的创新。强化金融创新，可以促进金融业发展，推动金融改革，提高整体竞争力。因此，中国金融监管部门可以在考察中国金融发展的实际情况下，结合投资者的承受能力，金融监管能力，加强对金融监管机构的创新，加以借鉴国外各主要国家的经验来进行有效监管，创造出金融创新的良好环境。

参考文献：

〔1〕袁达松.对影子银行加强监管的国际金融法制改革[J].法学研究，2012（2）.

〔2〕吕大军，高晓玲.国外发达国家影子银行监管措施对我国的启示[J].金融发展研究，2014（10）.

〔3〕杜亚斌，顾海宁.影子银行体系与金融危机[J].审计与经济研究，2010（1）.

〔4〕王晓雅.次贷危机背景下影子银行体系特性及发展研究[J].生产力研究，2010（11）.

〔5〕宋秋平.我国影子银行的脆弱性分析及监管对策[J].赤峰学院学报（自然科学版），2015（2）.

〔6〕张磊，祝婧.我国影子银行现状及其监管研究[J].中外企业家，2014（31）.

〔7〕陈娥.次贷危机后欧美各国对于影子银行的监管[J].现代经济信息，2014（22）.

〔8〕齐萌.后危机时代影子银行监管的国际金融法制变革[J].财经科学，2013（4）.

〔9〕陈振云.影子银行监管的国际金融法制改革及对我国的启示[J].广东第二师范学院学报，2014，34（2）.

〔10〕刘静.商业银行会计信息披露问题研究[J].长春大学学报，2013（11）.

（责任编辑 徐阳）