中国边疆省区“撤地设市”有何好处？

余弘阳

边疆省区“撤地设市”，可以加快少数民族地区发展，促进民族团结、维护社会稳定。同时，这也是把握“一带一路”战略的重大举措。

2月18日，新疆哈密地区撤地设市宣布大会在哈密举行，哈密地区撤销地区建制设立地级市。早前西藏日报消息，国务院批复同意撤销山南地区，设立地级山南市，成为西藏第五个地级市。

《小康》记者梳理发现，近年来新疆、西藏多个地区已经实现“撤地设市”，如新疆的吐鲁番、西藏的日喀则、林芝、昌都。

到目前为止，全国仅有不足10个“地区”，且都位于边疆地区和少数民族地区。

哈密为啥撤地设市？

哈密地区1970年正式设立。

有资料显示，“十二五”时期，哈密地区经济社会发展成绩喜人，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设方面取得丰硕成果，经济发展更是连续保持两位数增长，年均增速高于新疆自治区平均水平。

随着经济社会发展水平的不断提高，哈密地区没有立法权和自我决策权、行政架构不够简化等矛盾日益凸显，在更高发展水平的要求下，哈密地区撤地设市既是改革所需，也是水到渠成之事。

哈密地委书记刘剑说，撤地设市将成为哈密民主法治建设、治理体系和治理能力现代化、全面深化改革的新起点，也是丝绸之路经济带上提升城市品牌力、影响力、竞争力的新起点，还是城乡一体化发展、民生持续改善的新起点。

据悉，新设立的地级哈密市是继乌鲁木齐市、克拉玛依市、吐鲁番市之后，新疆的第四个地级城市。撤地设市后，15.3万平方公里的辖区总面积，让地级哈密市一跃成为新疆面积第一大、全国面积第三大的地级市。这一占据新疆总面积9%的辖区面积，相当于一个山西省或两个宁夏回族自治区或五个海南省（陆地面积）。

哈密撤地设市后，将重新选举产生地级市的人大代表、政协委员，按法律程序选举产生地级哈密市的人大、政府和政协机构及领导班子，这将有利于健全完善社会治理机构和加强基层政权建设，提高城市建设管理水平。

有关人士认为，当前，随着国家“一带一路”战略的实施，新疆加快推进丝绸之路经济带核心区建设，哈密撤地设市后，将进一步发挥自身人文、区位和资源优势，推动创新、协调、绿色、开放、共享发展，为新疆推进丝绸之路经济带核心区建设发挥更加积极的作用。

同时，哈密地区撤地设市，也是加快少数民族地区发展，促进民族团结、维护社会稳定的迫切需要。哈密是中原与西域文化、草原与农耕文化、多民族文化交汇融合之地。哈密撤地设市将有利于哈密更好地集聚各种资源、集中各方力量，把发展成果更多地用于持续改善民生，进一步巩固各民族平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

“地区”简史

到过边疆省区旅游的人们，可能对“行政公署”这个名称不陌生。例如，喀什地区行政公署在县级喀什市，原林芝地区行政公署在八一镇，黑龙江大兴安岭地区行政公署在加格达奇，但后者却在内蒙古自治区境内。

名称的特殊性，决定“地区”这一行政区划的特殊性。历史上看，“地区”始设于国民党政府时期，中华人民共和国成立后沿用。文革期间1970年由“专区”改为“地区”。因为行政公署只是作为省、自治区政府的派出机构，所以地区并没有地方实际的行政机构设置（四套班子与公检法等），所以是个虚化的、介于省和县之间的准行政区。在1983年之前，无论内地还是边疆区，“地区”都是地级行政区主要形式。

1983年，中国开始地级行政区改革。从这一年开始，我们今天熟悉的地级市概念大规模出现。经过30多年几轮大规模改革后，目前全国的地区不足10个。

城镇化发展与边疆治理

可以看出，目前剩下的地区均位于胡焕庸线（黑河-腾冲线）以西北，地广人稀，环境承载力低，导致城镇发育程度、经济规模都很小。

根据规模，一个居民点常住人口超过5万人，就可考虑设市。内地在过去30多年的城镇化过程中，各地人口、经济与财政收入都在急速膨胀，县改市一度成为潮流，现在许多县下辖的镇，也开始考虑市制改革，为自己正名。

中央的政策优惠、发达省份的对口支援、以及自己的内生增长，边疆省区的经济和人口规模也在壮大。例如西藏撤销的日喀则、昌都和林芝三个地区。三地分别占到除拉萨外西藏人口的62%，地方生产总值的68%。三地中心市辖区桑珠孜区、卡若区和巴宜区人口均超过5万。从经济规模、人口聚集程度来看，均已达到撤地设市的水平。

另一方面，撤地设市也是为了推动地区发展，优化治理能力。以吐鲁番设市为例，新疆媒体从多方面解读：首先，吐鲁番告别了“地区”区划下上传下达“二传手”的尴尬局面，“一把手”的在地职能更明确。市管县调控能力和手段将增强，进一步简化审批程序，提高审批效率，最大限度调动资源实现发展；其次，地方立法权的自主性和创新性得到加强，可进一步促进吐鲁番民主法治进程，尤其是针对目前新疆基层的治安状况，地方立法权的强化能完善基层治理，稳定边疆地区的安全局势；第三，撤地设市能更好地利用地方财政，更多政策资金将加快向区域中心城市建设倾斜，完善城市功能、优化发展空间，切实改善民生。

从以上几条来看，与内地1980年代以来城市改革的思路相同，边疆地区的撤地设市也是围绕目前新一轮城镇化的思路展开。同时，政府机构改革和职能转变将贯穿于撤地设市全过程，如简政放权、三公经费控制、优化行政资源配置，以打造廉洁高效的政府。

服务“一带一路”战略

在“一带一路”愿景与公布的行动文件中，新疆、西藏、黑龙江三个仍有设地区的省份在文件中均不同程度被点到。媒体认为，作为“丝路核心区”重镇，吐鲁番撤区设市，将加快乌鲁木齐一小时都市圈进程，助力丝绸之路经济带核心区建设。新疆主席雪克来提·扎克尔在设市大会上也指出，吐鲁番设市是把握“一带一路”战略机遇，推动新疆区域经济发展的迫切需要。

这轮撤地设市的小高潮能持续多久，目前仍待观察。但从网上舆论和目前“一带一路”的推进来看，新的地级市仍会出现。

2015年，喀什、哈密撤区设市的呼声最高。在成为丝路经济带沿线重镇后，这两地设市似乎已经板上钉钉。剩下还有和田、阿克苏、塔城、阿勒泰。和田地区因为面积较大，设市基础不成熟。而塔城与阿勒泰地区同属伊犁哈萨克自治州，后者又是中国唯一的副省级自治州，而且除辖这两个地级行政区外，还有11个县级行政区。因此，在这里撤区设市受制于这一特殊行政架构的情况下，伊犁主要进行的是撤县设市或新设县级市，如双河、霍尔果斯、可克达拉，以及2012年底成立的阿拉山口市。这些城市是丝路经济带通往中亚的必经之地，为了提升边疆口岸的贸易往来，行政级别也顺势抬升。未来，伊犁州或继续推进这类行政改革。

西藏山南地区撤地改市，也印证了此前人们的猜测。首先，与日喀则市一样，山南地区是向南的边境地区，是通项南亚次大陆，对接海上丝路的战略要地；其次，人口、人口密度、经济总量与中心城镇规模均达到设市的水平。在2014年9月，山南地委、行署就启动了“撤区设市”的工作。

编辑/韩静