降率减负：倒逼社会保险费制度创新

沈和　陈筠　等

社保是民生之基。社会保险费由用人单位和个人依法缴纳，主要包含基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，是构建社会保障制度的重要支撑。自2000年以来，江苏社会保险费征收总量呈现逐年增长趋势。到2014年，累计征收超过1.3万亿元，年均增长26%，为全省社会保障事业和民生建设提供了坚实的财力保障。但是，随着经济进入新常态，人口老龄化和新型城镇化加快推进，特别是在国家推进供给侧结构性改革、减轻企业负担政策导向下，江苏社会保障费收支逆差现象将加速出现，社会保险基金财务不可持续的矛盾亦日趋显现，必须引起高度重视，加大改革创新力度，主动采取新的思路、新的举措，切实加以解决。

一、江苏社会保险费收支失衡的拐点即将到来

江苏基本养老保险是全国为数不多的当期基金收入大于支出的省份，但收支增长“一慢一快”的趋势正在快速改变自我平衡局面。从2013年开始，江苏养老保险金增长大幅下降，由长期增长20%以上下降至10%左右。2014年末，征缴收入1447.59亿元，增长13.49%；支出1364.8亿元，增长达到17.2%。支出增幅首次反超收入，预示着企业养老保险基金可持续运行的难度和风险开始显露。综合分析当前宏观经济走势、国家政策调控、江苏人口老龄化等相关因素影响，可以预见，未来两年，江苏企业职工基本养老保险当期征缴收入和支出将出现趋于失衡的艰难拐点，赤字现象在所难免，社保费缺口将呈现加速扩大趋势。

宏观经济走势的影响。近年来，宏观经济形势错综复杂，经济下行压力加大，结构性矛盾凸显，一些企业经营困难，特别是劳动密集型的制造业企业所受影响尤为明显，中断缴费情况日益严重。到2014年末，全省中断缴费人数139.43万人，占全省参保人数的7.08%，同比增加3.9万人，增长2.9%。在中断缴费人群中，实现接续的人数为96.43万人，同比减少7.10万人，减幅6.9%。因为制造业是社会保险参保企业和保费来源的重要领域，受行业下行影响较大，全省新增欠费19.90亿元，新欠大于清欠11.39亿元，同比增加5.85亿元，增长14.6%，累计欠费46.02亿元。到2015年6月末，全省58家预算单位中有35家当期结余出现赤字，同比增加5家；赤字金额51.25亿元，同比增加15.41亿元。初步统计，到2015年底，全省有44家预算单位出现当期赤字，同比增加18家。

人口老龄化的影响。当前，江苏人口年龄结构发生显著变化，在总和生育率下降与人均预期寿命延长等因素的推动下，老年人口占比不断上升，老年人口高龄化日益突出。2014年，全省劳动年龄人口5942.44万人，较2013年末减少25.06万人，劳动年龄人口连续两年出现下降。到2014年末，全省企业离退休人员达到598.11万人，比上年末增加41.86万人，增长高达7.5%，高于参保人数增长4个百分点。近年来，江苏企业养老保险负担系数保持小幅上升趋向。2011年，全省企业养老保险负担系数为0.272；到2014年，负担系数为0.304。负担系数上升反映离退休人数稳步增长，基金支付压力逐年增大。到2015年6月末，全省企业养老保险基金累计结余同比减少的地区有13个，减少金额22.48亿元，基金备付能力为21.5月，同比减少0.6个月。

降低社会保险费率政策影响。降低社会保险费率是党中央和国务院为企业减负定向调控的重要举措。党的十八届三中、五中全会鲜明提出“适当降低社会保险费率”。从国家层面看，下调社保费率的工作快速推进。2015年以来，国务院先后将失业保险费率由3%降至2%，工伤保险平均费率由1%降至0.75%，将生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。目前，五项社会保险缴费比例中，已降低三项。从部分省市情况看，广东和浙江职工养老保险费率长期分别为23%和22%，低于全国的28%；合肥市将单位缴纳基本医疗保险的费率由8%调整为7%，昆明市则由10%降低为9%。从江苏实际看，江苏养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险缴费累计，企业承担30%左右，个人缴费11%左右，综合社保费率超过40%，在全国居于高位。其中，企业职工养老保险费率分别高于广东、浙江8%和7%。预计已经实施和预期实施的降低社保费率将对全省社保费收入总量造成新的冲击。

非正常缴费规模增长不会再现的影响。20世纪70年代，我国还是实行单位保障的养老制度，20世纪90年代才开始实行社会统筹和个人账户相结合的社会保障制度模式，2003年《江苏省社会保险费征缴条例》颁布。经过多年努力，目前，江苏全省已经全面建立并整合城乡居民基本养老保险制度，全面实施城乡居民大病保险，调整完善被征地农民社会保障制度，覆盖城乡的社会保障体系基本建立，因清理历史欠账形成的一次性补缴、预缴等非正常缴费收入正在逐步减少。特别是近年来，未参保集体企业人员一次性补缴政策结束，被征地农民纳入企保一次性补缴规模逐渐缩小，全省企业职工基本养老保险基金中，预缴及一次性缴费由2012年的247.98亿元减少至2014年的167.77亿元，2015年上半年，一次性缴费更减至57.04亿元。

二、社会保险费征缴的深层次矛盾和问题日趋凸显

社会保险费收支失衡，逐步凸显了社会保险费征缴制度设计和运行中的一些深层次矛盾和问题。在经济发展新常态和人口老龄化背景下，这些矛盾和问题成为全省经济社会发展的制约因素。

实际费率与名义费率严重偏离。江苏执行的社会保险综合费率为42.25%，其中，基本养老保险费率28%，基本医疗保险费率11%，失业保险费率2%，工伤保险费率平均0.75%，生育保险费率0.5%。名义上，全省用人单位和个人缴纳的社会保险费合计占到工资总额的40%以上，但是现实中却没有收缴上来相应的钱，相当数量的企业和用人单位是按当地规定最低缴费基数计算缴纳社会保险费。比如，年收入10万元，实际是按6万元作基数缴纳，造成实际费率严重低于名义费率。据测算，全省每年社会保障费实际缴纳总额只是名义费率缴费的2/3，减少近1/3。究其根本原因，是名义费率偏高，社保费基不实。如果按名义费率缴费，企业负担较重，特别是在经济下行压力下，企业普遍反映因社保费上涨造成成本上升。为规避成本压力，企业做小职工工资，即做小社保费的费基。

参保登记和缴费不足依然存在。通过企业登记数和参保单位登记数、缴社保费人数和缴个人所得税人数比对，显示参保缴费扩面还有相当大空间。一是参保登记户数不足。到2014年底，全省缴纳基本养老保险用人单位户数约为60万户，有税申报的企业单位户数为90万户，排除机构分设影响因素外，还有一定数量用人单位没有办理参保登记，至少还应有20%以上的扩面空间。二是参保登记人数不足。到2014年底，全省约有2200万单位职工在地税机关登记和申报个人所得税，而办理职工养老保险登记的人数约为1970万人，相差约230万人。三是参保缴费率不足。全省参保人数约为1970万人，缴费人数仅为1800万人左右，参保缴费率约为91%，缴费面不足依然存在。综上说明，有相当一部分企业和从业人员仍然游离于社会保险之外，从实际情况看，主要集中在个体、民营和劳动密集型企业单位中。

制度条块分割，运行机制比较僵化。江苏社保费征缴采用“征核分离模式”，用人单位自行申报，人社部门审核缴费基数和应征额，并传递给地税部门，地税部门按照人社部门传递的数据征收社保费。在企业遵从度较低的情况下，申报不实是普遍现象，人社部门难以核实企业单位的工资发放数，而地税部门虽然掌握企业单位真实的工资发放数，但无核实职责，税收征管优势无法发挥。同时，社保费征缴管理涉及人社、地税、财政、银行、法院、经信委等多部门，但是缺少政府牵头，多部门协同工作机制的共治效能不足。一是制度联建较慢。社保缴费登记、基数核定、日常管理、行政执法等分散在多个部门管理和操作，需要制度来规范、避免因职责不清造成的行政效能低下。二是信息互联程度较低。社保征缴管理主体信息散落在地税和人社两个部门，处于信息割裂状态，导致信息无法互联互通和实现增值应用，管理和服务缺少效率性和便捷性。三是欠费执法难度较大。在社保欠费执法环节，地税部门缺少直接有效的手段，必须依靠人行、商业银行和法院等部门高度配合。从实际情况看，由于制度障碍和部门协作运行机制僵化，形成了一定负面效应。例如，近年来，全省发生30多起社保欠费的群体性投诉和上访事件。

三、构建更加公平更可持续社会保险费制度的

总体思路

社会保险不仅是民生问题，也是经济和社会问题。经济进入新常态，人口老龄化和新型城镇化加快推进，构建更加公平、更可持续的社会保险费制度面临着严峻挑战，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，遵循社会保险制度发展基本规律，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，着力增强社会保险制度体系的系统性，建立健全与经济社会发展水平相适应，基本保障全面覆盖，补充保障协调发展，兜底保障无缝衔接，基本社会保险应保尽保，保障待遇合理增长，财政投入稳定保障，统筹城乡的更可靠、更可持续发展的体制机制，使广大城乡人民群众更多更公平地共享改革发展成果，为建设“强富美高”新江苏提供坚强的制度保障。重点要把握以下几个原则：

坚持顶层设计与统筹协调相结合。以改革创新为动力，优化社会保险资源供给配置方式，全面加强社会保险制度整体设计，注重制度间的统筹衔接，加快相关制度的有效整合和成熟定型，建立内容科学、程序规范、配套完备、高效管用、公平正义的社会保险费制度框架体系。探索建立持续稳定的多元化投入机制、科学规范的宏观管理机制，推进各项制度在城乡、区域和群体之间公平公正，实现社会保险制度配置效率的最大化、公平的最优化和社会福利的均衡化，促进社会保险事业持续健康发展。

坚持精算平衡与可持续发展相结合。按照“强富美高”新要求，统筹考虑政府财政实力、企业承受能力和社会保险管理能力，合理确定各项社会保险的筹资比例、待遇标准和保险范围，以保基本为优选目标，防止与经济社会发展相脱离，有效避免“高福利陷阱”。持续扩大参保缴费覆盖面，增强基金平衡能力，适时适当降低社会保险费率，建立健全预算管理和基金监督新机制，有效平衡国家、单位和个人负担，进一步挖掘制度内基金自求平衡能力。坚持量力而行与尽力而为相结合，精算预测基金收支平衡，建立与人口规模、经济发展阶段和水平相匹配的弹性社会保险制度体系，确保基金中长期收支平衡与保险水平同步提升。

坚持促进公平与提升效率相结合。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，明确政府和市场各自角色和职责，进一步拓展市场化配置资源的力度和广度。坚持普惠共享，以制度公平、机会公平、规则公平为重点，建立公平与效率相结合的配置方式，防止结构性矛盾和社会不公。建立参保者缴费与收益挂钩机制，提高参保者参保缴费的积极性。适应新型城镇化和人口流动性趋势，完善社会保险关系转移接续和参保缴费政策。

坚持权利与义务相结合。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益。合理确定政府、企业、个人等主体之间的责任，建立健全责任分担机制，防止过分增加全体纳税人负担。加快构建基本保障、兜底保障与补充保障协调发展的多层次社会保险体系。科学划分政府间社会保障事权，合理确定中央和地方政府的支出责任。大力推进政府购买服务和政府与社会资本合作，积极引导社会力量和社会资本参与提供养老、医疗卫生、社会救助等服务。

坚持增保扩面与互助共济相结合。按照“全覆盖”的要求，进一步提高养老、医疗和其他社会保险制度的参保缴费率，扫除参保“盲点”和“死角”，防止重复参保，推动社会救助和福利制度实现应保尽保。培育和提升群众的社会互济意识，维护社保制度的长期稳定发展。优化整合制度，加强政策衔接，提高统筹层次，有效解决社会保障制度碎片化问题。逐步弱化城乡之间、地区之间、群体之间社会保障政策和待遇水平差异，进一步体现公平性。

坚持改革创新与积极稳妥相结合。探索开征社会保险税，推进统筹基金与个人账户基金分开征收的政策措施。率先推进社会保险管理体制综合改革，打破条块分割和城乡界限，率先建立政策统一、险种协调、基金统筹运作的社会化管理体制，推进改革有步骤、有重点进行。探索通过福利彩票公益金留成、划转部分国有资本充实社保基金、银行协议存款等保障增值办法。

四、加快构建更加公平更可持续的

社会保险费征缴制度

构建更加公平、更可持续的社会保险费制度，是一项长期而复杂的现实任务。当前，必须以减轻企业负担为导向，以参保扩面为基础，以做实社保费基数为保障，坚持降率减负和提质增效并重，综合施策，多措并举，加快构建更加公平、更可持续的社会保险费征缴制度。

实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。一是巩固已经形成的参保扩面工作机制，将法定参保单位基本纳入社保征管体系，将法定参保人员基本纳入社保体系，不断扩大参保覆盖范围。构建登记一体化体系，保障办理税务登记（扣缴登记）的企事业单位全部纳入社保征管体系。发挥地税部门掌握全省自然人数据库的优势，加强企业登记数和参保单位登记数、申报个人所得税人数和申报缴纳社保费人数比对。二是重点关注大项目、大工程，跟进经济增长点、就业集中点，加强参保缴费扩面服务，促其全额全员参保缴费。三是高度关注经营微利的中小企业，针对其参保积极性不高、从业人员年轻且流动性大等特点，加强宣传引导，结合企业的参保需求和缴费能力，核定参保险种，提高参保缴费率。四是对经营状况较好，农民工参加工伤保险或工伤医疗综合险时间较长的单位，加强政策宣讲，做好经办服务，促进农民工参加养老保险。五是推进灵活就业人员参保，发挥地税部门对个体工商户征管优势，街道、社区对零散务工人员的信息优势，进一步跟踪新型业态从业人员，加强宣传服务，有效推进灵活就业人员参保比率。目前，全省灵活就业人员参保仅570万人，扩面空间较大。

做实缴费基数，推进依法缴费。一是建立科学的社会平均工资核算办法，使缴费所参考的社会平均工资更好地反映全体就业人员收入的实际情况，使其更接近真实的缴费能力。比如，目前缴费的下限是社会平均工资的60%，而达不到这个工资水平的低收入人员及其企业会感到负担重。二是紧密结合经济运行状态调整费基。比如，遭遇普遍经营困难时，启动临时性社会保险费减免政策，帮助企业渡过难关。三是改变江苏省社保最低工资基数和经济发展实际不相匹配的状况。可以将最低限改为不低于社会平均工资的50%，或者在经济下行的情况下，暂时不逐年调高最低工资基数。四是做实缴费基数是保障依法缴费的基础。加强地税和人社部门合作，以地税部门个人所得税数据为基础，核实企业单位申报社保缴费基数的真实性。以基本养老保险为例，2014年，全省企业单位计算缴纳个人所得税的工资性收入约为7400亿元，如果做实缴费基数，经测算，江苏社保费征缴收入约为3052亿元。

积极稳妥降低社保费率，减轻企业负担。研究制定制度“组合拳”，在扩面和做实缴费基数的基础上，以精算平衡为原则，测算江苏社保费率降低的空间，保障收入稳定增长和减轻企业负担协调发展。综合分析地税和人社部门的数据和当前社保基金结余情况，一是可以适当降低基本养老保险费率。按2014年全省企业单位7400亿元工资收入测算，要达到2014年基本养老保险1448亿的规模，费率可以降低6%～8%左右。二是可以适当降低基本医疗保险费率。江苏2014年底医疗征缴收入为665亿，支出为586亿，保险累计结余400多亿。经测算，基本医疗保险降低2%左右，可维持当期平衡。如果按照条例“收支平衡，略有结余”的原则，则基本医疗保险可以有更大幅度的降低。三是可以适当降低失业保险费率。目前，江苏失业保险累计结余较多，收入远大于结余，备付期达36个月。可以按备付期12个月的原则，在2%的基础上进一步调低0.5%～1%。四是将生育保险和基本医疗保险合并实施，已有的基金积余充实到基本医疗保险基金中。

建立健全科学高效的社保费征缴运行机制。加强组织管理。在经济形势严峻、社保费运行压力增加的情况下，应加大对社保费征缴管理工作的重视，建立政府主导，财政、人社、地税、银行和法院等相关职能部门密切配合的运行管理制度。政府要切实起到组织协调作用，保障政策规范执行和部门协调有序。例如，盐城和徐州两地市政府牵头建立了社保“人、税、财、银、法”五方联动机制，起到有效整合资源、密切配合、保障民生、提升征缴管理质效的作用。深化部门协作。针对当前社保费征核分离模式带来的各市、县业务不统一等情况，建设全省统一的人社、地税业务协作规范，形成全省社保征缴从登记、申报、缴费、入库到清欠各环节流程的统一规范，构建优质的征缴管理基础。深化地税和人行、法院的业务协作，针对当前各级地税机关无法查询企业全部银行存款、追缴欠费效率低的现状，参照山东省做法，建设省地税和人行协作的省级层面账户查询机制；在省级层面加强省地税局和省高院协作，建立全省统一的欠费强制执行工作机制。推进信息共享。建设信息基础业务协作平台。用信息技术联结地税和人社的社保征缴和经办服务，以跨部门工作流模式、跨部门数据自动比对方式、风险任务自动推送手段，全面提升社保费征缴管理质效，有效保障社会保险费足额性征缴。目前，社保并联信息协作平台已经在昆山试点应用，得到人社部和国家税务总局认可。建设覆盖全省的大数据平台。由政府牵头，财政、人社、地税、审计、人行、法院、信用办等部门按全省统一规划、统一规范、统一标准、分级负责的原则，建设全省统一的社会保险基金信息共享和应用平台，对社会保险基金实施全程动态监督。四是推进宣传服务。构建全方位的宣传机制。多维度、多频度、多部门广泛宣传社会保险的法定义务、作用和意义，提升社会各界和参保对象对社会保险的正确认识度，消除当前对社会保险认识不恰当的负面影响，起到正向积极引导作用。加强联动服务。引入“互联网+”理念，破解社保费征、核分离带来业务办理和服务的部门脱节，利用网络和信息化手段提供实时便捷的多元化查询、缴费和经办服务，实现社保经办业务的即提即办、社保待遇的即征即享，社保事项的即查即知，让老百姓切实享受到优质地便民服务，自觉提升依法缴费的遵从度。

（调研组组长：沈和、陈筠；成员：金世斌、陈幼迪、刘亮亮、吴江、谢燕铭、段兵、王培、刘锦芳；执笔：沈和、陈幼迪、段兵）

责任编辑：戴群英