检察机关提起环境民事公益诉讼制度探析

内容摘要：赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的职权是世界各主要国家的通行做法，也是我国当前应对污染或破坏环境案件易发多发的现实需要。本文认为应从法律层面，明确检察机关有权提起环境民事公益诉讼，并构建支持起诉、督促起诉、直接起诉的程序。在环境民事公益诉讼中，应当允许反诉、有条件撤诉，但不能和解，诉讼费由国库承担。

关键词：检察机关 环境民事公益诉讼 民事诉讼法

一、公益诉讼和环境公益诉讼

（一）公益诉讼的概念

公益诉讼最早起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的一种诉讼模式，其最早可以追溯到古罗马法。古罗马法学家乌尔比安将法划分为公法和私法，保护国家利益的法律属于公法，保护私人利益的法律属于私法，诉讼也因而分为公诉和私诉两种。公诉即我们今天所说的公益诉讼。

国内外学者对公益诉讼的定义主要可以概括为三类：一是公共利益诉讼。这类公益诉讼概念着重强调公益诉讼的概念性特征，至于公益诉讼中是否牵涉原告自己的利益在所不问，不强调原告与诉争案件之间是否有利益关联。二是诉讼法上的公益诉讼。这类公益诉讼不仅强调公益诉讼的公共性特征，而且要求原告与诉争案件之间不具有利益关联。三是民权意义上的公益诉讼。这种意义上的公益诉讼，强调通过对社会弱势或少数群体权益的保护、市民权利的伸张、被政府侵犯的市民权的救济，来改进不合理的社会制度、纠正错误的法律、防止国家权力的滥用，从而有助于发展民主社会和构建正义社会的诉讼。[1]

从学者对公益诉讼的定义来看，主要区别在于原告与案件是否有直接的利害关系。笔者认为公益诉讼主要是为了克服原告无法满足传统原告适格规则这一窘境而设。若原告与案件有直接利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，无须囊括在公益诉讼制度之内。而公益诉讼中原告与被诉行为之间的利害关系的非直接性，放宽了对原告起诉资格的条件限制，是公益诉讼的最重要特征。所以公益诉讼就是指原告为了维护客观的法律秩序或抽象的公共利益，就与自己权利或法律上利益无关的事项所提起的诉讼。诉讼的目的不在于救济个体权利，而是为了维护公共利益或确保客观的法律秩序。

（二）环境公益诉讼的特征

根据被诉客体的不同，环境公益诉讼又可分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。环境公益诉讼具有如下特征：一是原告资格的广泛性。从国内外有关环境公益诉讼的讨论来看，无论是国家机关，法人或其他社会团体，还是公民个人都有权提起环境公益诉讼。一是环境污染和损害问题涉及面广，被侵害主体众多，地域范围广，很多具有高度的科技背景，需要专业技术装备才能检测、鉴定，面临取证难、评估费用高等问题。二是救济手段的特殊性。在环境公益诉讼中，救济手段往往表现为禁制令、停止侵害、排除妨害和宣告性判决，而不仅仅是损害赔偿。三是法院作用的能动性。环境公益诉讼区别于传统的纠纷解决型司法，以实现环境公益为追求的诉讼目标，有政策实施型司法的意味，表现出司法能动主义倾向。

二、我国检察机关提起环境民事公益诉讼的必要性

笔者认为，检察机关提起环境民事公益诉讼具有极强的法律意义、理论意义和现实意义。

（一）检察机关提起环境民事公益诉讼的法律意义

从法律层面讲，法律关于检察机关的角色和定位决定了其有权代表国家提起环境民事公益诉讼。《宪法》第129条规定，我国的检察机关是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。从法律规定来看，检察权是一种监督权，其监督是全面的概括的，并不仅仅局限于对刑事秩序的监督，更应包括对行政和民事秩序的监督。检察机关拥有公诉权，而公诉权的行使在本质上都是以公益为基础的，因而公诉权并不必然地局限于刑事诉讼，理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。[2]检察机关行使监督权的目的是保护社会公共利益，环境公共利益是最重要的社会公共利益之一，当环境公共利益受到侵害时，需要一个强有力的主体为之代言，赋予检察机关相应的职责也就顺理成章了。修改后的《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定虽然并没有明确检察机关属于“法律规定的机关”，但却为赋予检察机关环境公益诉权提供了空间。

（二）检察机关提起环境民事公益诉讼的理论意义

从理论层面讲，一是检察机关在环境保护领域行使监督权并不会与其在环境民事公益诉讼中的原告身份发生冲突。检察机关提起环境民事公益诉讼符合诉讼信托理论。在环境侵权案件中，被污染环境行为侵害的权利人往往处于弱势地位，需要检察机关固定地代表权利人的利益。检察机关在提起环境民事公益诉讼的过程中，其身份是民事原告，其开展调查、取证、举证、质证等工作都应遵循民事诉讼程序。检察机关并不享有超越民事诉讼权利的其他权利。行政机关在行政诉讼中常常充当被告身份，但其并没有因为享有公权力而拥有某种特权，检察机关本身的法律监督机关角色并不能否定其参与环境民事公益诉讼的合理性。二是检察机关在环境保护领域行使监督权并不会影响法院的公正审判。检察权和审判权是相互独立的权利，检察机关独立行使检察权，审判机关独立行使审判权。无论是对于民事案件，还是对于刑事案件，检察权的行使都不会影响到法院的独立审判。

（三）检察机关提起环境民事公益诉讼的现实意义

从现实层面讲，一是检察机关本身具有提起环境民事公益诉讼的优势。检察机关是国家法律监督机关，相比较于环境保护监督管理部门而言，较少地牵涉地方和部门利益。检察机关拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决取证困难的问题。检察机关具有专业的法律监督队伍，能够高效、准确地配合法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。二是近年来我国在检察机关提起环境民事公益诉讼方面做了一些成功的探索。尤其是2015年7月2日最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，方案明确检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。三是发达国家在检察机关提起环境民事公益诉讼方面的先进经验为我国提供了借鉴。例如，德国法律规定检察机关有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。日本检察厅法规定检察机关作为公诉机关代表人就法令规定属于社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。

三、检察机关提起环境民事公益诉讼的制度构建

（一）实体制度构建

1.明确检察机关有权提起环境民事公益诉讼。《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关”中的“法律”，按照语义解释方法，应指全国人大及其常委会制定颁布的法律。但是，我国法律明确规定的能够提起公益诉讼的机关只有行使海洋环境监督管理权的部门，《海洋环境保护法》第90条第2款规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因此，建议在法律层面明确检察机关有权提起环境民事公益诉讼，具体采取两种立法方式，第一种是在《环境保护法》中进行具体授权，第二种是在《人民检察院组织法》中进行具体授权。

2.在环境民事公益诉讼之前设置前置程序。笔者认为，检察机关并不应对所有的环境污染侵权案件都提起公益诉讼，否则可能造成司法资源的分配失衡。同时，裁判结果的不确定性也可能影响检察机关的权威。应当在环境民事公益诉讼之前设置前置程序，例如向环境保护监督管理机构发出检察建议，提醒其履行法定职责，对污染或破坏环境的企业或者个人发出停止侵害、恢复环境的检察建议，督促有关环保机关起诉等。

（二）程序制度构建

1.分类采取相应诉讼程序。支持起诉程序的依据是《民事诉讼法》第15条，该条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”支持起诉适用于环境资源保护部门、社团组织和因环境污染遭受损害的个人、组织。检察机关对侵害环境公益的案件，符合下列条件的，可以支持相关单位、诉讼代表人或者个人起诉：（1）当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；（2）受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉；（3）受害人有起诉意愿的。检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的损害后果尚未处理的，可以督促环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门起诉。督促起诉适用于对环境资源保护负有监管职责的主管部门。检察机关对涉及侵害环境公益的案件，经审查符合下列之一情况的，可以向人民法院提起环境公益诉讼：（1）环境污染后，相关单位在法定期限内未采取行动的；（2）不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的；（3）不特定群体的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害的；（4）其他应由检察机关提起诉讼的。直接起诉是由法律规定的机关、有关组织作为环境资源权益的法定代表主体向人民法院提起诉讼。直接起诉针对破坏环境资源的个人、组织，法律依据是《民事诉讼法》第55条。

2.其他程序问题。应当允许反诉、有条件撤诉，但不能和解，诉讼费由国库承担。反诉是指在已经开始的民事诉讼过程中，本诉的被告通过人民法院向本诉原告提出的与本诉有关联的独立的反请求。反诉的制度目的是保护双方当事人的平等诉权。环境民事公益诉讼属于民事诉讼，检察机关作为诉讼中的原告，并不会因为其法律监督机关的性质而享有某种特权，因此应当允许反诉。检察机关在环境民事公益诉讼过程中，代表的是社会公共利益，检察机关无权代表社会公共利益对于污染或者破坏环境的企业或者个人做出妥协。实践中，污染或破坏环境的企业实力雄厚，会利用与检察机关的和解过程来进行企业形象公关，和解看似合理，实际上违背了环境民事公益诉讼所追究的目标，无法对污染环境主体进行有效震慑或处罚。检察机关提起的环境公益诉讼，可明确规定由国库预付必要的诉讼费用。在环境公益诉讼过程中，为避免扩大损失，可以借鉴国外经验，在被告的行为可能严重危及环境安全，导致环境损害不可恢复时，检察机关、环保部门等可以通过申请法院发布禁止令的方式，禁止被告正在进行的环境污染行为。

注释：

[1]参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年版，第3—18页。

[2]参见刘润发：《检察机关提起民事公益诉讼之构想》，载《人民检察》2013年第10期。