中国互联网治理模式的演进与创新

方兴东

【摘要】中国的互联网治理常常受到外界的批评和曲解。事实上，随着互联网的良性健康发展和繁荣兴旺，中国已经初步形成了具有自身特色的互联网治理模式。在中国互联网20多年的发展历程中，“互联网是大势所趋”“发展是硬道理”是我国政府自上而下一贯的共识，“先发展，后管理”成为各个政府相关管理部门的隐性指导思想。中国互联网因而有幸从一开始就超越单一主管部门集中控制的传统管理模式，形成多部门、去中心化的社会化的管理体系。可以说，内在的制度创新与突破是中国互联网走向成功的关键，也是中国特色的互联网治理机制的成功经验和智慧结晶所在。中国特色的互联网治理模式已经初步形成，与其一起成长起来的政府体制内的管理人才队伍，将是网络时代新的国家治理创新的宝贵财富。

【关键词】互联网管理 互联网治理 社会化治理体系 多利益相关方 “九龙治水”模式

【中图分类号】D523 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.06.005

被忽视和误解的中国互联网治理体制创新

互联网治理问题是全球范围内面临的全新课题，并不存在放之四海而皆准的标准通用模式。总体来说，目前中国的研究文献缺乏对历经20年而形成的中国互联网治理体制创新性方面的客观研究与评价。一方面，国际舆论以纯粹的美国模式和标准对中国互联网治理体制进行简单、片面地评判，概念化、符号化甚至妖魔化中国的互联网管理实践；另一方面，基于我国传统思维和话语体系，对中国互联网治理体制作出的解释，长期得不到外界的认同。因此，真正总结和概括中国特色的互联网治理模式，既要超越美国模式的框架和定式，也需要超越我国自身传统的视角和思维，立足客观实践和成就本身，从第三种视角出发，重新考察中国互联网的制度演变过程，深度审视其内在的创新逻辑，合理评价其在模式和制度创新上的贡献。

2014年是中国接入国际互联网20周年，经过20多年的发展，中国的网民规模、产业实力等方面的成就令世界瞩目。截至2014年底，中国网民普及率已接近50%，网民规模达到6.42亿，超过美国、日本、德国、英国和法国五个世界最发达国家的网民规模总和。领军企业阿里巴巴的市值最高时突破了3000亿美元，阿里、腾讯、百度和京东等已经跻身全球互联网十强。据2014年7月底的统计数据，中国已经有8家企业进入全球互联网上市企业市值TOP20的排名中，8家企业的总市值已接近两万亿人民币。

追溯概括中国互联网20多年的发展史，如果说技术创新和商业创新是中国互联网浪潮的两个主旋律，制度层面的创新则是中国互联网发展不可或缺的动力因素。本文提出推动中国互联网发展的制度创新的两个相互融合的研究角度。

第一，中国互联网治理机制的创新是自发创新同步推进的强制创新。自发创新作为一个人或一群人为了寻求更多的收益而自发倡导、组织和实施的制度创新，其本身存在局限性，因此需要由政府实施强制性的制度创新，使制度的供给达到最优水平①。

第二，中国互联网治理机制是治理和管理理念相结合的制度创新。网络治理指国家、私营企业和公民社会各自按照自己的角色制定和应用互联网的发展和使用过程中的原则、标准、规范、决策步骤和共同规划。②网络治理强调多元化的参与，不仅包括政府管理，也包括行业自律、企业参与、用户参与等诸多因素。而对中国互联网管理的一般性认知，可概括为从中央到地方自上而下的对互联网的集中控制。

今日中国互联网治理的模式和经验，是从传统互联网监管实践中演变和发展起来的。在越来越繁重和多元的应对应急式管理事务中，无论是自发式的还是强制性的制度推动，亦或是治理创新与管理创新，经常是不可分割的。互联网具有非凡的创新活力、发展动力和突破能力，只要给予有限的自发创新空间，给予行业、产业有限的发挥协同治理的动能，就可以突破传统制度的制约，并以建设性的发展进程进一步推动制度更大程度的创新。实际上，中国互联网治理的这种“先发展，后管理”的灵活性指导思想，本身就是制度创新的一部分。

综上所述，中国互联网治理机制涉及各方面的管理制度、政策、法律等内容。其发轫于中国现实，内生于传统的官僚体制，成长于中国的互联网治理实践。而这种制度模式本身正是没有被研究证实的创新机制。基于此，本文第一次提出了中国特色的互联网治理模式，并对发展历程、模式特点等进行了总结，并在中美比较的基础上，对模式本身存在的不足与问题，以及未来发展方向与改进的对策，提出建设性意见。

目前尚缺乏对中国互联网治理机制贡献与创新的系统性研究

以往文献在中国互联网管理模式、互联网法制建设、互联网信息管理制度等方面已经有了较为系统的研究。

第一，对我国互联网管理模式特点进行了总结归纳。钟瑛认为，我国互联网管理的基本模式是政府主导型管理，以立法管理、行政监督、技术控制、行业自律等手段进行网络控制与导向。③王静静认为，我国已形成一套相对完整的互联网管理系统，通过立法管理、行政监督、技术监督、自律引导、市场调节等手段的综合使用，进行网络控制与导向。④

第二，对我国互联网法制建设的规模、立法主体的特点等进行了研究。任丙强认为，我国政府在管制立法和管制方式上有一定的积累，从管制范围看，我国政府对于网络内容的管理范围非常广泛，把很多传统法律所规范和调整的内容也纳入其中。管理方式上灵活复杂，他从正式制度、非正式制度和直接管制、间接管制两个维度将政府管制方式划分为四种类型。⑤马宁认为，2000年全国人大颁布的《关于维护互联网安全的决定》是我国互联网安全立法工作的重大成果和法制建设的里程碑。截至到2001年初，以《决定》为核心，以行政法规和部门规章为主体，内容涵盖互联网运行安全与信息安全的法律体系已经初见端倪。⑥北京大学互联网法律研究中心对互联网法律规范进行了历年的分类统计。截至2012年专门性法律仅有《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《中华人民共和国电子签名法》2部；包含互联网法律规范的相关性法律21部；对互联网直接进行专门规范的行政法规及行政法规效力的规范性文件51部；部门规章和各部委的规范性法律文件843部，司法解释及司法性文件43件；行业自治规范46部。合计1006部。⑦

第三，对我国互联网信息内容管理的主管机构、制度建设进程特点进行了研究。张文祥认为，从1994年接入互联网以来，新闻信息就是我国互联网信息管理的重要对象，经过20年的探索，目前已形成一套复杂的互联网新闻信息管理制度，带有较为浓重的“规制摸索”特征。⑧旷野认为，自上个世纪90年代起，我国的信息化制度建设进程明显加快，一个与信息化发展相适应的法制环境正在形成。主要表现在：（1）数据电文的法律制度已经形成；（2）互联网信息分类管理的法律框架已具雏形；（3）电信法、广播网分业监管的格局基本维持；（4）信息技术应用的相关法律制度仍在探索完善中；（5）信息安全的法律制度已有一定基础。⑨高宏存、于正认为，网络新媒体的监管反映出政府治理水平提升的过程，并总结了四类参与网络新媒体管制的行政机构：（1）接入监管部门，如工信部门与工商部门；（2）安全管理部门，如公安部门和国家安全部门；（3）中央和地方的新闻办公室和对外宣传办公室是我国网络新媒体最直接的内容管制部门；（4）其他有关部门，主要指文化部门、新闻出版部门、广电部门。他们将新媒体的监管划分为四个阶段：奠基起步阶段、激励发展阶段、问题治理阶段、综合治理阶段。分别涉及的核心议题包括基础设施保护、信息服务管理、传播权利保护、不良信息整治。⑩

但是，目前的相关文献还缺乏对于中国互联网治理体制在推动经济社会发展，以及互联网行业自身发展中的正面贡献的研究。

关于中国互联网治理体制的舆论误区需要得到纠正

中国互联网治理机制的作用被严重低估。首先，以网络扫黄为例，网络扫黄被国内某些网民认为是“多余”，但实际上，从2009年12月以来，由中央外宣办牵头，会同全国"扫黄打非"办公室、工业和信息化部、公安部等九部门联合开展的进一步深入整治互联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息专项行动成效显著，打击涉黄网站利益链取得重要突破，境内网上淫秽色情和低俗信息明显减少，通过手机媒体传播淫秽色情的势头得到有效遏制，有关制度建设进一步完善。?中国政法大学网络法研究中心研究员郭旨龙认为，从法律制度上来分析，这次行动属于执法专项行动，其意义不容低估。?

其次，经常遭受某些国内网民和境外势力指责的网络舆论监管措施，实际上对我国网络舆论生态健康发展起到了至关重要的作用。多家研究机构的研究成果认为，2014年，我国境内网上舆情发生了明显的、积极的、深刻的变化，总体向好，正能量充沛，支持拥护党和政府的声音不断聚集壮大，特别是网信小组开启互联网治理新元年，网民感慨“互联网成为最高领导人亲自主抓的‘一号工程”，互联网治理引人瞩目、成绩斐然，网络空间日渐清朗。?

政府管理虽然是没有形成合力，但是并不是“碌碌无为”。它一方面划定了互联网商业化发展的若干违规边界，确保其不至于突破社会底线，另一方面，也在无形之中为互联网创新创业者空出一定的发挥空间。这与公权力对经济社会发展的导向原则是相通的。而探索性前进过程中犯下的错误、积累的经验，也是政府治理水平提升的“必要前提”。

中国互联网治理机制的作用被妖魔化。一些西方媒体以及国内部分舆论意见领袖，往往“抓住一点不及其余”，有意无意地将中国的互联网治理扭曲为封堵、舆论控制、删贴等。2014年9月，《纽约时报》刊文评述谷歌香港在华业务情况以及中国成立网络安全小组，称前者在中国的问题“进一步恶化”，中国政府给互联网通讯“蒙上了一层更为浓重的迷雾”，称后者为“要维护中共的统治地位”，暗示了“控制互联网的重要性”。?2014年11月，BBC评述中国创办首届世界互联网大会时，援引人权组织国际特赦的观点称，中国管理互联网的方法是“极度控制和打压”，中国看来非常想把国内网络规则推广成全球管理模式。这会让“珍惜网络自由的人感到恐惧”。?2014年8月9日，某知名学者在其微博上这样写道：“微信十条告诉人们，莫谈国事，但私人微信勉强可以。言论自由，始终被限制在饭桌这么大的范围里。”?

以上所谓“共识”显然是不客观的。它既不能解释中国互联网行业发展取得的成就，也忽视了中国互联网治理机制的进步与创新。20多年来，中国互联网管理存在的问题无须掩饰，但无论是有意还是无意，体制力量绝对是推动中国互联网发展不可或缺的重要因素。毫无疑问，中国模式并非来自于体制内预先性的顶层设计，也不是对美国模式的简单照搬和模仿，而是在传统管理和监管过程中，自然而然形成的。

中国特色的互联网治理模式与国际社会倡导的多利益相关方模式最大的分歧点就是政府的角色问题。多利益相关方模式最大的特点就是去政府中心化，认为政府不应该处于互联网治理的中心地位，而是与市场主导的私营企业、民间主导的社会力量形成三足鼎立之势。从互联网的技术治理的历史经验看，这种模式的确富有成效。但是在日益复杂的互联网社会治理层面，尤其是网络犯罪和网络反恐日渐加剧的趋势下，政府的角色被弱化无疑是不可行的。以政府为中心的中国特色的“九龙治水”治理模式，长期以来因政出多门，而饱受诟病。但我们认为，不是去政府中心化，而是政府去中心化形成的“九龙治水”治理模式，恰恰是中国这样后发的发展中国家网络治理模式的重大创新所在。它既能够避免了政府中心化所带来的单一部门集中控制的“一管就死”的弊端，同时又发挥了政府的有效管理职能，避免陷入“一放就乱”的困境，符合互联网本身复杂、多层次而快速发展演进的灵活性。显然，我们需要重估中国特色的“九龙治水”模式，进一步追溯模式的起源和演进的过程。

传统视角下的中国互联网治理大致演进历程

在深入研究中国特色的治理模式和体系，以及描绘体制创新历程之前，我们先总结一下传统视角下的中国互联网治理大致的演进历程：

1988～1998年：引入竞争促发展。20世纪80年代，国务院在邮电部引入新的核算制度，允许邮电企业保留自身所创利润的很大一部分，由此调动中央及省市县各级地方政府的积极性，合力打造一个垂直的组织化电信管理体系。1988年，邮电部在新一轮机构改革中，在财政核算与人事管理上有更大的自主权，成立了中国邮电电信总局，1995年重组为中国电信。当时的电信服务市场管理处于一个碎片化的状态，处于中央层级的邮电部也没有排他性的权力。与此同时，在当时的铁道部、电力工业部、中国科学院、国家教育委员会等部级机构内部，也发展出多个非公共通讯网络。

面对基础网络建设碎片化局面，为了减少重复建设同时保证市场竞争，1993年，国务院决定授予中国联合通信有限公司基础电信运营商牌照，它由电子工业部、铁道部、电力工业部以及13个主要的国有企业组成，从而形成了两大电信企业并立发展的局面。1993年底，国务院成立了“国家经济信息化联席会议”，由副总理担任会议主席，继续加强对信息化建设的统筹领导。1996年，国务院成立信息化领导小组，时任副总理朱镕基担任组长。

1998～2003年：规范竞争秩序保发展。在此期间，电信业一定程度上被认为是经济命脉，就国家安全与经济安全而言，具有战略重要性。1998年朱镕基担任总理之后，对电信部门进行了重组。第九届全国人大批准成立信息产业部，接管了此前由国家经济信息化联席会议/国务院信息化领导小组、国家无线电管委会、广电部、中国航天工业公司、中国航天科技公司等机构的全部或部分职权。广播电影电视部降为广电总局，由国务院组成部门改为直属机构。信息产业部的成立旨在担负振兴电子产品制造业、软件业和通信产业，推进国民经济和社会服务信息化，制定信息技术装备和信息产业的规划、政策和法规等职责。2001年重新组建的国务院信息化领导小组召开第一次会议，朱镕基依旧担任组长，时任国家副主席胡锦涛、副总理李岚清、中宣部长丁关根、副总理吴邦国、计委主任曾培炎等担任副组长，曾培炎兼任办公室主任。小组级别较之前大大提高。

2003～2013年：补充完善监管、引导行业自律良性发展。2003年，胡锦涛、温家宝公开网民身份，向外界展现对互联网的重视。?2007年1月，胡锦涛提出，要“以创新的精神加强网络文化建设和管理”，“加强规划、完善制度、规范管理、充实队伍”，把互联网建设好利用好管理好。?2008年6月20日，胡锦涛还在人民网强国论坛同网友在线交流，开启了国家最高领导人“直通网民”的先河。?2009年，温家宝也与网友在线交流。?2010年，胡锦涛考察腾讯、温家宝考察阿里巴巴。国家领导人密集的网络参与背后是国家对互联网的高度重视与大力支持。2011年2月，胡锦涛指出，要“进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制”。2012年的十八大报告上也提出，要“高度关注海洋、太空、网络空间安全”。

2013～2014年：互联网发展与安全提升到国家战略高度。十八大以来，特别是新一届政府成立之后，国家对互联网发展的重视程度可谓达到历史最高点。2013年8月，国务院发布的《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》提出，到2015年，信息消费规模超过3.2万亿元，年均增长20%以上。该意见由国务院常务会议提出，说明国家对信息经济、信息消费的高度重视。2013年底，工信部遴选出北京等首批68个国家信息消费试点市（县、区）。2014年12月，工信部又启动了第二批试点创建工作，经过地方政府申报、各省工业和信息化主管部门预审、专家评审等环节，确定了第二批36个国家信息消费试点市（县、区）。

十八届三中全会后，中央宣布成立国家安全委员会，并于2014年2月14日正式成立中央网络安全和信息化领导小组，由党和国家最高领导人领衔，政治局常委担任副组长，互联网安全与发展事业上升至国家战略地位，从国际上看，丝毫不逊于美国等发达国家。同时彰显了体制创新发展的决心和魄力。

从上述历程追溯中可以看出，虽然互联网治理体系尚不完善，但中国对互联网发展的支持和肯定是一以贯之的。虽然互联网进入中国对政府管理传统体制形成极大挑战，也必然成为很多社会问题的引发者，但中国政府对互联网发展的信心和决心坚定不移，从来没有发生过动摇。这无疑是中国互联网最大的幸运，也说明了外界简单、片面地评判中国的互联网管理，缺乏基本的事实依据。

中国特色的互联网治理模式创新的六个层面

第一，“发展是硬道理”是自上而下的共识。20多年来，无论是对最高层，还是对各政府部门而言，推动和发展互联网始终是一贯的共识。这一潜在的官方“共识”无疑是影响互联网各种法规、制度和政府决策的最关键的“无形之手”，也是中国互联网快速发展最重要的“护身符”。从邓小平的“计算机要从娃娃抓起”开始，这种将互联网视为“大势所趋”，要“顺势而为”，错失工业时代的中华民族不能再错失信息时代的发展思路，是中国互联网发展没有走重大弯路的“定海神针”，也是中国互联网治理最大同时又最容易被忽略的体制创新。

第二，“先发展，后管理”成为隐性的指导思想。“先发展，后管理”是20多年来中国互联网顺利发展的思想保障。考察不同时期主题和政府关注点，可发现互联网治理大致经历从潜伏、爆发到可控的过程。

在互联网发展早期，继1993年美国提出建设信息高速公路计划之后，中国也在同年提出建设实施“三金工程”，即建设中国的“信息准高速国道”，以更好的为经济社会发展服务。同年底，国务院批准成立国家经济信息化联席会议。

在“九龙治水”雏形阶段，从1999年开始，新浪、搜狐、网易等门户网站以及大量新开通的网站开始涉足新闻传播，网络作为中国第四大传媒形态的地位初步奠定，同年10月16日，《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》发布，明确了今后网络新闻宣传工作发展的方向，并对网上新闻信息发布提出了一系列的规范原则。

在“九龙治水”相对成熟阶段（2005～2013年），博客在2002年开始引发了新一轮的Web 2.0浪潮，2005年3月20日，信息产业部发布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》开始施行，至年底未登记备案的网站将被关闭。网站备案制的推出，极大地影响了域名的申请量，也影响了因为Web 2.0而引爆的个人网站的进一步繁荣发展。这标志着中国互联网管理从过去“先发展，后管理”的宽松模式走向“边发展，边管理”的趋严模式。

“九龙治水”升级阶段（2013年至今），2014年2月27日，中国中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，统筹协调涉及经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化重大问题，中国互联网治理模式进入拥有进行顶层设计统筹部署的部门，以战略统筹来科学指导中国的网络空间安全与发展。

第三，政府去中心化的互联网管理体系。中国互联网管理从一开始就形成了一个治理框架的雏形，即互联网在中国进入和诞生之初，就不是划归为单一政府部门主管的范畴。从1994年之前中科院、高能所等学术机构的驱动，到90年代中后期邮电部、电子部、信息办和中科院“四驾马车”的互联网管理架构，均促成了中国互联网去中心化的原始治理架构。在此基础上，中国互联网治理的“九龙治水”格局在2000年之后逐渐形成。正是这种管理的分散化，使得中国互联网在发展历程中没有因制度制约而遭遇重大挫折。但是“九龙治水”管理架构的弊端也不能回避：多部门交叉重合管理造成职责混乱，顶层设计的缺乏造成国家互联网战略推进滞后，多部门之间有效协调和协同能力缺乏，整体治理能力不足，等等。实际上，无论是互联网的发展趋势，还是今天互联网社会的复杂性，都使得单一部门集中控制的管理模式难以奏效。分布式的治理创新，很大程度上是在不自觉中发展起来的，不是自上而下有战略有步骤形成的，而是在互联网发展过程中、在日常问题的应急应对中摸索出来的，是在管理实践中或被动或主动地自然发展起来的。

第四，准多利益相关方治理机制。中国互联网社会化治理体系事实上长期存在并且发挥着重要作用。一方面，由于互联网的技术含量高，中国互联网协会、中国电子商务协会、计算机协会等行业性组织在互联网发展过程中发挥了比传统行业组织更为显性的作用；另一方面，由于互联网的产业特性突出，互联网公司作为广大网民的实际承载者和日常管理者，和政府相关部门之间形成了高频度、高互动的紧密关系，很多突出的管理问题必须基于双方良好的协作才能更好解决。而政府主管部门在与业界频繁的接触当中，互联网意识和互联网精神也得以快速提升。

第五，准公私合作的管理机制。在中国互联网治理机制中，互联网公司发挥有积极的管理职能，在提供互联网产品与服务的同时，也承担着不可或缺的网络空间的基础建设保障、海量网民的服务与管理、基于技术代码的各种隐含规则与制度的制定等工作。

第六，与生俱来的与国际社会高度互动与融合的互联网文化与商业模式。国外风险投资是中国互联网行业20多年来最主要的投资与助推资金。早期10多年，借鉴、模仿甚至拷贝国外的互联网商业模式，是中国互联网起步和成长的主要方式。目前，无论是BAT还是早期的三大门户，中国最成功的互联网公司无一不是由海外风投投资，且在美国和香港上市的。美国先进的互联网模式、理念以及制度，从一开始就深深地融入中国互联网成长与发展的进程中，也潜移默化地影响着每一个网民。

以上六个层面的制度创新，尽管不是尽善尽美，也不是自觉自愿，但都是确保中国互联网摆脱传统单向度管理的局限和束缚，得以迅速发展的关键性制度创新。这些中国特色的制度创新，与美国本土的制度和实践有着很大差异，但是，并不简单意味着中国制度的滞后和落后。在很多方面，中国经验可能更加符合互联网最新的发展趋势和世界各国的实践。要客观评价20多年来中国互联网的贡献，以及预测未来的可能影响，这些制度层面的创新和努力都需要得到总结。

“九龙治水”治理模式的发展历程

中国互联网制度创新的历程与产业发展的历程是密不可分的，两者时间段略有错位（表1、表2）。从制度创新看，大致可以分为几个阶段：1994年之前的史前阶段；1994～1998年，邮电部、电子部、信息办和中科院“四架马车”阶段；1999～2004年，信息产业部主导的“九龙治水”初步形成阶段；2005～2013年，国新办主导的“九龙治水”相对成熟阶段；2014年至今，网信办主导的“九龙治水”升级阶段。

“九龙治水”模式的史前阶段：是学界而不是政府主导。从1986年启动中国学术网项目并通过卫星链路远程访问日内瓦的主机节点，到1987年从本土经由意大利和德国的互联网路由节点发出第一封电子邮件，到1990年注册登记了我国的顶级域名.CN，再到1993年中科院高能物理所租用美国卫星链路接入美国能源网，最终到1994年4月初，中国互联网得到美国国家科学基金会（NSF）的认可，正式开启中国拥抱全球互联网的时代。1994年之前，整个社会对于互联网的认识相对粗浅，政府和产业部门对于互联网的认识远远不足，学术界是驱动互联网在中国启蒙和萌芽的主要力量，中国真正意义上的互联网管理还未出现。

1987年9月20日20时55分（北京时间），中国兵器工业计算机应用研究所发出第一封电子邮件。李澄炯提出，邮件内容用“越过长城，走向世界”，他表示，该邮件的作用就相当于一个“网络寻呼”，希望外界收到来自中国计算机网络的声音。

1990年10月10日，王运丰教授与德国卡尔斯鲁大学的措恩教授商讨中国申请国际域名的问题，最后决定用.CN这几个字符，即以.CN代表中国。1990年11月28日，得到中方授权的措恩教授在德国卡尔斯鲁厄大学内建立.CN顶级域名服务器，在SRI-NIC（Stanford Research Institute's Network Information Center）注册登记中国的顶级域名.CN并开通.CN的国际电子邮件服务，钱天白任.CN域名的行政联络官，钱华林任技术联络官。1992年底，中科院院网（CASNET）建成.CN服务器移入该网络。

1993年3月，中科院高能物理所通过卫星链路接入国际互联网，也让国内的部分科学家可以接入美国科研网络。其实，中科院高能物理所早在1990年就开始为社会提供国际网络接入服务。这次采用卫星通信的模式直接联入国际互联网（internet），为其更好的利用互联网资源奠定了基础，同时也可以为社会各界提供更为灵活的网络接入方式。

事实上，从1990年开始，国内的北京市计算机应用研究所、中科院高能物理研究所、电子部华北计算所、电子部石家庄第54研究所等科研单位，先后将自己的计算机与CNPAC（X.25）相连接。1993年底，中科院中关村地区的30多个研究所及北大、清华两所高校，全部通过光缆互联。紧接着，中科院在全国范围内的研究机构联网工程（CASNet）启动，后续完成了将12个分院区域网及其他城市的研究所连到北京的广域网工程，连接了24个城市（包括北京）。1993年，美国提出了建设信息高速公路计划，中国也在同年提出建设实施“三金工程”。1993年底，中国就正式启动了这项国民经济信息化的工程，此举宣告了我国互联网基础设施建设的起步。

在此阶段，由于技术门槛较高、资源极为紧缺，仅有科技工作者、科研技术人员等极少数的人群使用互联网，而且使用范围也仅限于科学研究、学术交流等。人们更多地是从科技和信息化角度，而不是从媒体或者意识形态角度看待互联网，因此也避免了不必要的政治疑虑和政策干预。

“九龙治水”模式的源头：联席办开创政府去中心化的基本模式。第一次互联网浪潮初期，中国互联网的发展尚处于摸索阶段，制度管理以社会化形态为主，属于非政府组织治理。1994～1998年的邮电部、电子部、信息办和中科院“四架马车”阶段是中国互联网管理制度开始确立的关键起点。邮电部（吴基传担任部长）、电子部（胡启立担任部长）以及信息办（早期名称为联席办）对互联网管理的重视，以打破垄断为诉求的两个产业部门的之间的竞争与博弈，期间信息办的异军突起，中科院的无心插柳与有心栽花而获得CNNIC管理权，是这一模式形成的重要影响因素。

对于中国式治理模式的确立，其实迄今没有真正客观和基于史实的认识。有一个普遍的想当然的共识就是，互联网从一开始没有纳入某一单一部门（主要是当时的邮电部）来强化管理，是因为政府、尤其是高层对于互联网的认识不足，或者就是不懂互联网，而这反而给互联网的发展创造了相对的空间。这种想当然的结论很符合逻辑，但是却不符合史实。新闻媒体界对于中国互联网历史的关注也缺乏对此的深入挖掘。因此，这种误解一直固化至今。甚至，一些参与早期政策制定的当事人，也因为参与工作的时间点等原因，无意中忽视了早期非常关键的历史。正如中国社会科学院信息化研究中心秘书长姜奇平所说：“在早期，政府对于互联网没什么太多的想法，那时更多的是技术考虑，仅仅把它当作是一个新技术。真正从政策角度去考虑互联网问题，要到1995年后，到1996、1997年时，才真正从经济、社会发展来考虑这个问题。”

目前，各种书刊中将1996年1月国务院信息化工作领导小组的成立（组长是时任国务院副总理的邹家华）作为政府开始正视互联网的标志之一。而由国务院信息化工作领导小组组织、邹家华主持的第一次“全国信息化工作会议”就于次年4月在深圳举行。这次会议的确是中国互联网发展历史上的重要时刻，但不是确立治理模式的关键事件。去中心化的管理模式的真正确立还要大大提前。

首先，不得不提到一个重要的批示。1993年12月10日，国务院批准成立国家经济信息化联席会议，邹家华任主席。国家经济信息化联席会议办公室（简称联席办）设在原国家计委（国家信息中心）。1994年5月，国家信息化专家组成立，是国家信息化建设的决策参谋机构。1995年5月9日，根据联席会议第三次全体会议决定，联席办向全国各部门发出《关于我国有关信息网络与国际英特网（INTERNET）实行统一规划和加强管理的通知》。1995年5月16日，邹家华副总理在联席办《通知》上批示：“由国家经济信息化联席会议办公室统一管起来。”

但是，事情却突发变故。1995年6月12日，李鹏总理在中宣部《宣称工作简讯》1995年第41期上批示，明确由邮电部来建设互联网。6月下旬，时任电子部部长胡启立多次找当时联席办常务副主任陆首群谈话，不同意邮电部牵头搞互联网，而希望电子部来牵头。1995年7月6日，陆首群致信给当时的李鹏总理和邹家华副总理，7月8日，李鹏更改批示，不再由邮电部牵头。

这个决定历史的批示，富有戏剧性地产生了。看似偶然，却可能是时代的必然。

7月18日，邹家华召开会议，贯彻李鹏批示，形成会议决定。决定由联席办牵头，组织“计算机信息网络国际联网管理暂行规定”起草小组。而不再由邮电部牵头，也没有让电子部牵头。起草小组以联席办提出的稿子为基础，吸收了邮电部的稿子。参加会议的有当时的邮电部部长吴基传、电子部部长胡启立、中宣部副部长白克明、中央外宣办副主任李冰、国务院副秘书长刘奇葆等人。

7月28～29日，由联席办、国务院新闻办、邮电部、电子部、安全部、公安部、中科院、国家教委、兵器工业总公司组成的起草小组（陆首群牵头），起草统一的暂行规定修改稿。明确了“任何国家都不可能成为信息社会中的孤岛，加入国际计算机互联网络是改革开放的需要，是科技、教育、经济文化交流和对外宣称以及促进发展的需要”的大方向。

8月19日，召开更多范围的跨部门座谈会上（将近30多个部门，40多人参会），绝大多数部委明确表示，不赞成把互联网（当时称为“计算机信息网络与国际联网”）纳入一个部门管理的模式，赞成联席办负责归口管理，并建议设立一个跨部门联合组建的民间机构组成管理委员会，在联席办领导下，协助联席办负责具体的日常工作。大家的共识是这个管理模式“既符合中国国情，有利于有效管理；又符合国际惯例，有利于国际合作与交往”。

当然，邮电部和电子部争夺互联网管理权的较量并没有因此平息，都在各个层面下功夫。1995年11月7日，邹家华主持召开第四次国家经济信息化联席会议，参加会议的邮电部副部长周德强依然提出，按国务院54号文，国际联网物理信道应由邮电部统一管理。会议没有赞同邮电部的意见，而再次明确了互联网的管理主体为国家经济信息化联席会议办公室。刘奇葆副秘书长和国务院法制局建议，在《管理暂行规定》中明确写进一段：由国务院授权，重大问题由联席会议裁决，日常管理由联席办负责。管理规定修改之后报国务院审查批准后颁布。

由此确立的中国互联网管理模式具有划时代的重大意义。

另一个不容忽视的重要细节是，根据新加坡前外交部长杨荣文回忆：1995年12月3日至10日，中共中央政治局委员丁关根赴新加坡访问，对新加坡的媒体管理架构进行非常详细的考察。作为新加坡当时的新闻及艺术部长，杨荣文接待了丁关根。这次考察对于随后推出的《管理暂行规定》的方向定取无疑是非常重要的。杨荣文表示：“如果当初没有做出管控式地开放互联网的关键性决定，中国活跃的社交媒体今天就是另一番光景了。”

1996年2月1日，由李鹏总理签发的中华人民共和国国务院令第195号发布：《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，已经1996年1月23日国务院第42次常务会议通过，现予发布施行。

根据史实，中国互联网管理模式的确立并不是因为政府不懂互联网，而是非常懂，而且部委之间针对互联网的独家管理权的博弈与较量非常激烈。正是因为当时政府高层是明白的，清醒的，也是懂互联网国际惯例的，所以在重大历史关头，做出了经得起历史检验的正确决策，没有犯下历史性错误。部门利益和意识形态的担忧，没有让中国互联网从一开始走入误区。这不能不说是互联网的幸事，也是中国的幸事。今日中国互联网的成绩，与当年的决策，以及当时的一批政府部门的“明白人”，是密不可分的。

还有一个重要的事件也不能忽视。1997年2月，国务院信息办组织举办“数字化信息革命报告会”，美国学者、《数字化生存》一书的作者尼葛罗庞帝第一次正式访华，开启了中国互联网启蒙第一课，唤醒了中国社会各界的互联网意识。中国在与国际互联网络的互联互通后，完成了与国际互联网思想的第一次接轨。

1995年，《中国人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》起草说明中有这样一段话：由于信息化涉及很多部门，计算机信息网络与基本电信网络有所区别，国际计算机互联网络（INTERNET）是在冲破各国垄断情况下发展起来的，在跨部门座谈会上，绝大多数部委明确表示不赞成把计算机信息网络国际联网纳入某一个部门管理的模式，赞成由“联席办”负责归口管理（重大问题由“联席会议”决定，日常管理由“联席办”负责）。鉴于“联席办”是一个临时机构，为赋予其管理职能，需要国务院授权将其改变为国务院的一个非常设机构（像国家无委会办公室那样），最近，中央编委已核批并下达了其编制。从符合中国国情和国际惯例出发，本着公正、开放、合作、安全的原则，设立跨部门的民间机构（中国互联网络联合管理委员会），在“联席办”领导和授权下，协助“联席办”负责具体管理工作。

抛开对于体制的成见和偏见，上述内容明确无误地告诉我们，在互联网进入中国的早期，我们的政府部门和相关领导，对于互联网的内在规律和全球规则，有着清晰和正确的认识。在体制之内，也依然保持着开放性和创新性。重要领导人在决策中能够深刻理解各方面的合理思想并及时调整决策。而且这种决定性的政策，是基于一批体制内“明白人”的推动，更是体制上下集体性的理性决策，绝不是偶然的。

“九龙治水”模式初步成型阶段阶段。1999～2004年，信息产业部开始担任主导部门，也是多部门分头管理的“九龙治水”模式形成的初步阶段。1998年3月，我国政府将邮电部和电子部合并成了信息产业部，信息产业部开始对电信与信息服务市场进行监管和服务质量监督，正式成为互联网产业的主管部门。但在产业管理方面，信息产业部、公安部、文化部、国家工商行政管理局等部门职能交叉，属于“政出多门”的多头管理体制。如图表3所示：

在多部门分头管理模式之下，以2001年中国互联网协会的成立为标志，我国同时进入了政府与行业协会共同治理互联网的阶段。行业协会在自上而下的政府管理难以企及或者效果不佳的地方发挥着协调作用，并且在行业自律等方面发挥着重要作用，例如2002年3月26日，中国互联网协会在人民大会堂正式发布《中国互联网行业自律公约》，首批签约的131家网络，如新浪、搜狐等一些网站率先加入，随后30个省、市自治区互联网协会组织当地1800多家互联网行业从业单位加入。经历互联网寒冬的互联网企业也自发的参与到互联网治理中来，2004年12月30日，由新浪、搜狐等国内大型网站发起，30多家SP从业机构参加，宣传成立“无线互联网诚信自律同盟”，构建诚信、繁荣的互联网，抵制有害信息，以共同维护互联网行业的健康、有序发展。我国互联网治理逐步形成了以政府为主导、多方参与的局面，治理手段也不断多元化，从最初的立法为主，发展到行业自律、社会监督等多种手段。

国务院新闻办主导的“九龙治水”模式相对成熟的阶段。2005～2013年，是国务院新闻办主导的“九龙治水”阶段。1999年，中央首次提出以现代化信息技术加强和改进对外传播手段，并开启了对新闻媒体网站的调研与视察，加大了新闻媒体网站建设的力度。《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》的发布，明确了今后网络新闻宣传工作发展的方向，并对网上新闻信息发布提出了规范原则；《中国新闻界网络媒体公约》的发布也在赋予网络媒体权利的同时，明确了其职责与义务。强国论坛的诞生打开了网络媒体在中国洞察和影响社会舆论的窗口。历经十余年的发展，网络媒体已经成为网民了解信息的主要途径。网络的互动性、即时性等特点使得网络媒体逐步成为影响社会舆论的重要手段。

经过十年的发展，互联网在我国己经形成较大规模，人们的学习、生活和工作与互联网的联系越来越紧密，全社会都搭上了互联网的快车。2005年，中国互联网络信息中心发布的《第十五次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2004年12月底，我国网民总数达9400万，有4160万台计算机接入互联网；.CN下注册的域名共43万、网站数量达66.9万，分别比半年前增长了5万和4.3万。同时，我国一些重量级的互联网企业开始了Web 2.0的商业化探索。2005年6月，博客中国开始商业外运作，腾讯正式对外发布其Web 2.0应用——QQ空间，9月，新浪推出了新浪博客。至此，我国互联网进入Web 2.0时代。Web 2.0的广泛应用改变了互联网上信息的生产模式，普通网民取代商业公司成为主要的互联网信息制造者。这一变化使政府对网上信息的监管变得十分无力，互联网上各种信息泛滥，网络舆论开始影响社会的正常运转。

这一阶段的互联网治理，同样是呈现出以国务院新闻办为主导的“九龙治水”状态。国务院新闻办、中宣部、新闻出版总署、广电总局、文化部、教育部、全国“扫黄打非”办公室、公安部等八部委多部门、多口径的交叉管理依然是互联网治理的常态。如图1所示：

中央网信办主导的“九龙治水”模式升级版。在以舆情和意识形态为主导的网络治理阶段，日常管理机制开始走向成熟。但是，其中的弊端也逐渐显露，尤其是国家战略的顶层设计、各个部门之间的统筹协调以及社会化力量的动员方面，跟不上互联网发展的需要。因此，必须直面“九龙治水”模式本身暴露的弊端，与时俱进，进行升级。

2014年至今，中国互联网治理进入中央网信办主导的新阶段。2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组宣告成立，习近平总书记任组长。这是习总书记自中央全面深化改革领导小组组长、中央国家安全委员会主席之后，兼任的第三个新设职务。国新办副主任、国信办主任鲁炜出任该部门的办公室主任。这意味着我国互联网信息管理领域最高权力部门宣告成立，我国互联网“政出多门”的多头管理体制，将得到一定程度整合；互联网信息管理将得到加强，即要在更高的层面上顺应趋势、集合各部门力量，理顺和整合网络治理体制。

习近平总书记非常重视互联网发展和网络安全问题，他要求高度重视网络安全和信息化发展建设，充分发挥以互联网为代表的新兴媒体在治国理政，推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党中的重要作用，提出并阐释了重要的网络观。他提出了建设网络强国的总目标，阐释了为什么要建设网络强国，以及怎样建和建成怎样的问题；分析了网络安全和信息化的辩证关系，同时指出要制定立法规划、依法治理网络空间。

中央网信办的成立，标志着互联网发展正式成为国家最高发展战略。它在多部门联动的“九龙治水”模式之上，构建了新的顶层设计和统筹协调能力，内容管理、网络安全和信息化等几大核心层面相互促进、融为一体，也使得中国网络治理开始从着眼国内而走出国门，放眼全球网络治理。这一次的重大升级，不仅仅对于中国互联网治理有着重大影响，也意味着全球网络治理中的中国力量已开始崛起。

中国特色的互联网治理模式总结

在本文的最后，笔者将通过与中美互联网治理模式的对比，总结出中国特色的互联网治理模式经验，并提出待完善之处。

美国作为互联网的先发国家，占据了综合的绝对优势地位，加上现实空间良好的秩序与完善的制度，其倡导的多利益相关方模式有其合理性和可取之处；而中国作为一个典型的后发国家，其基于实践而演进的互联网治理制度，如同历经30多年改革开放逐步成型的中国模式，也有着其必然性和合理性。简单将这两种模式对立起来，是极其片面的。当前，全球网民突破30亿，以中国为代表的发展中国家成为新的驱动力。随着网络空间的形成和各种矛盾的不断激化，我们必须超越二元思维，让这两种模式相互借鉴、取长补短、走向融合，形成“与”而不是“或”的关系，或许是真正理性而正确的选择。

比较中美互联网治理模式与实践的主要不同点（表4），我们可以发现：

第一，虽然中国互联网治理表现为政府中心化的集中控制模式，但是在治理体系的演进过程中，却解决了单一的集中控制的管理机构带来的决策弊端，形成了独特的政府集中管理模式下的各职能部门去中心化的九龙模式，并在互联网发展20多年间，不断地适应互联网发展特点而演进。“九龙治水”模式的政府去中心化特点，继承并超越了传统体制的政府全知型思维，通过多部门分权和属地管理实现纵向和横向的权力分散和分布式执行，适应了互联网治理内在的特性。

第二，中国的“九龙治水”模式中，政府的职能正在转向顶层设计，在发展战略的制定和引领、基础设施的部署和建设以及政策法规等制度的建设等方面发挥着领导者和引领者的作用。

第三，在互联网治理体系发展过程中，政府中心化的控制模式并没有形成全能型思维的治理壁垒，中国的社会化治理力量得到了很大的发展空间，释放了巨大的治理压力。事实上，在日常治理中，只有积极发挥好企业和社会力量的作用，才能真正实现长治久安。

第四，中国的“九龙治水”模式同样存在问题和不足。一方面，当前网络空间的公共政策主要受政府和企业两大力量主导，对于公共利益与公共空间的考量不足，致使创新活力不足，发展受到制约，未来需要大力释放第三方智库在公共政策制定方面的协同作用，以第三方智库为代表的新型社会化力量仍有巨大的提升空间；另一方面，中国互联网治理模式的合理性和合法性缺乏有效传播，需要在对中国互联网20多年发展史实信息的充分掌握、科学溯源的基础上，提升基于促成监管政策形成的制度研究。

总的来说，互联网治理模式没有现成的，而是在实践中不断开创、摸索和积累起来的，中国模式和美国模式都有自己的优势和劣势。因此，中国在互联网治理方面的经验和创新需要重新认识，更需要重新评估。既要发现和总结长期以来真正的具有可借鉴意义的制度创新，逐渐建立我们的制度自信，也要不回避我们面对的不足和挑战。

第一，强政府并没有过时，其意义将会日益凸现。在未来的互联网治理中，政府应该成为多利益相关方的总协调人和总主持人，以及总监督者和公共利益的总托管人。未来，政府的职能将更多地表现为顶层设计能力、统筹能力、协同能力、规则制定能力、安全保障能力、社会动员能力等方面，不再像过去那样无所不能，而应该有所为有所不为。在具体管理事务中，政府应该学会充当一只看不见的手，发动和组织各方面的力量来推进。

第二，社会化治理是长治久安的根本之道。网络空间主导的时代，也是一个日渐实时化的时代。国家的社会治理必须逐渐构建出一个能够实时动态、及时响应的全新社会化体系。政府在日常管理和具体问题的应对中，必须也只有依靠社会力量，才可能有效完成。在有效统筹的基础下，仅仅是“九龙治水”还远远不够，九十龙治水，九百龙治水，九千龙治水……再多的“龙”都不怕多，惟有不断细分和深入的社会化网络，开放性、分布式的网络化治理，结合自组织的协同形式，才能高效、及时地应对各种网络问题或者网络时代的社会问题。

第三，“九龙治水”模式与多利益相关方模式的互补性增强。随着网络空间失序的危险不断加剧，积累的矛盾日渐复杂，政府将扮演更积极而重要的角色，这是必然的趋势。同时，必须走出政府全知全能的传统思维。“九龙治水”模式的最大不足，在于政府力量挤压社会力量的空间，造成发展与创新的动能不足。基于实践而内生、基于矛盾冲突而演进的“九龙治水”模式，与美国、欧洲等倡导的多利益相关方模式一样，同样蕴含了传统政府治理的去中心化机理，既符合中国这样后发国家的现实情况和实际需要，也符合互联网全球治理的理念和发展趋势。

无论是早期的“四驾马车”模式，还是后来的“九龙治水”模式，都是中国互联网实践的经验积累，是中国现在和未来的宝贵财富。最应该引起重视的是，20多年来，参与互联网管理的众多基层官员逐渐成长起来，担当起更重要的领导工作。他们在互联网的政策制定、问题处理以及日常管理的摸打滚爬中，耳濡目染，身教言传，长期熏陶，对于互联网的认识，对于互联网发展的把握，甚至对于互联网的感情，必然对中国互联网未来的发展产生积极而深远的影响。这些“治理经验”和“互联网基因”，很可能成为下一个20年中国在新的网络时代与时俱进，在引领全球网络治理上发挥更大作用的重要动能，成为中国网络强国的重要保障。总之，我们在客观面对问题和不足的同时，要充分肯定中国特色的互联网治理模式创新，找出其中的规律和最有价值的逻辑，为全球正在面临的网络空间治理挑战贡献中国经验。

（本文系浙江省重点科技创新团队科研项目“网络媒体技术科技创新团队”的研究成果，项目编号：2011R50019；互联网实验室研究员张静、李树波对此文亦有贡献）

注释

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责 编∕郑韶武