关于稳妥推进城镇化进程的思考

贾改红

前言：

党的十八届五中全会会议公报明确提出“十三五”时期经济社会发展的主要目标之一就是要加快提高户籍人口城镇化率，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战，确保到二○二○年全面建成小康社会如期实现。

一、城镇化的概念和意义

1.何谓城镇化

城镇化是一个涉及多方面内容的社会经济演进过程，是现代化水平的重要标志，是随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。

2.城镇化的意义

2013年12月中旬召开的中央城镇化工作会议对中国城镇化的意义做了十分精辟的论述，该论述指出：“城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。”

二、中国城镇化的发展现状及问题

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978-2014年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.49亿人，城镇化率从17.9%提升到54.77%，年均提高1.02个百分点。城镇人口由1.7亿，增加到7.49亿，增加了5.79亿。乡村人口从最高值的8.6亿，下降到2014年的6.18亿，减少了2.42亿。中国历史上城镇人口数量首次超过农村人口数量，这样的变化带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升，取得的成就举世瞩目。

当然在城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。

1.是城镇化质量不高，城市出现新二元结构

自从中国城镇化进入加速期以来，流动人口无法有效融入城市就成为一个严重而尴尬的社会问题。被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。在城市形成当地居民与流动人口新的二元结构。这对城镇化质量的提高和健康发展构成挑战，并且会随着转移人口规模的扩大而进一步凸显出来。

2.乡村发展滞后，农村现代化和城乡一体化进展缓慢

随着越来越多的人口涌向城市，农村人口结构发生重大的变化，以留守老人和留守儿童为主，面临着耕地流失，或者即使有土地，也已经无人耕种的问题。农村基础设施建设、环境卫生治理、公共服务体系建设等方面的投入严重不足，导致农村与城镇不仅在经济方面，而且在社会、文化、医疗和教育等各个领域的发展差距加大，农村现代化进展缓慢，部分农村日益凋敝。

3.城镇发展不均衡，对人口有序转移形成制约

我国城镇化过程中需要转移的人口规模庞大，中小城市和小城镇的优势得不到发挥，会制约不同规模和不同类型城镇功能互补、相互支撑的城市群的形成，导致城镇空间结构混乱和失序。

4.“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效

城镇化的核心是人口的城镇化，城镇化的最终目的也是提高和改善人的生活、生产条件，释放个人和整个社会的潜能。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

总之，城镇化有着深远而广泛的影响，会带来经济、社会，乃至政治的巨大变化。但是这些积极的变化和影响并不是免费的午餐，需要一系列制度改革和制度完善加以保驾护航。应对之策是主动破解城镇化面临的难题，最大化地释放城镇化的正能量，走新型城镇化道路。

三、推进新型城镇化的基本思路

根据国家新型城镇化规划（2014-2020年）的发展目标，到2020年我们要实现常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，可谓任务艰巨。

1.强化综合交通运输网络支撑

大批工业城市迅速崛起，交通等基础设施建设就显得尤为重要。我国的郑州、石家庄等大型城市无一不是因为陆路交通而崛起的。这就提醒我们加快城镇化建设必须强化综合交通运输网络支撑

2.降低城镇落户门槛，有序推动农业转移人口市民化

到目前为止仍有7.49亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。

创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

3.建立“新型城乡关系”，因地制宜地采取差别化的发展策略

城乡建设长期存在“重城轻乡”的思想。要提高中小城市和城镇的人口吸纳与服务功能，使农村富余劳动力在大中小城市均衡分布、有序流动，形成一种城乡协调的统一体。对于欠发达的农村地区，以县域为基本单元，有序推进农村的城镇化进程，依据各地各具特色的自然资源、经济基础、文化特色等现实情况，积极进行城镇发展、新农村建设的制度创新试点。

4.优化城市空间格局和提高城市规划建设水平

城镇化必须正确规划和布局，实行规划和布局联动，做到集中与分散结合，使大、中、小城市结构合理、布局适当。一是要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成分工协作、优势互补、集约高效的城市群。二是要加快发展中小城市。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市；在农产品主产区和重点生态功能区集中建设县城和中心镇。三是要有重点地发展小城镇。发展小城镇要以县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点；在城市群周边地区，推动小城镇发展与缓解大城市中心区人口压力相结合，其他地区小城镇的发展要与服务“三农”相结合，与提供公共服务相结合。