浅析《机关事务管理条例》的出台及其作用

李彦斌

摘要：《机关事务管理条例》的出台是我国行政管理法制化的一个重要体现，弥补了我国在这方面的法律空白，这一条例的出台我们也可以利用金通的多源流分析来对它进行分析，同时利用这一政策过程分析工具也阐释了这一条例出台的必要性和重要作用。

关键词：多源流分析；《机关事务管理条例》；行政机关；法治

一、文献综述

《机关事务管理条例》经2012年6月13日国务院第208次常务会议通过，2012年6月28日中华人民共和国国务院令第621号公布。2012年7月，国务院总理温家宝签署第621号国务院令。该《条例》分总则、经费管理、资产管理、服务管理、法律责任、附则6章35条，自2012年10月1日起施行。这一条例的颁布弥补了我国相关领域的空白。

陈建国关于金登多源流分析的论述架将公共政策阶段分析的触角向前伸了一步，拓展了政策阶段分析的研究空间多源流分析打开了政治系统的“黑箱”，提供了政策过程参与者的全景分析图多源流分析修正了“垃圾桶模型”，将其运用到国家政策层面进行分析，提升了其价值。

何华斌认为从问题源流、政策源流、政治源流的存在以及“政策之窗”的形成过程可以发现，以“多源流分析框架”为理论基础剖析中国政策过程具有一定适用性。“政策之窗”的打开需要问题源流、政治源流和政策源流的共同存在。但同时，该理论作为源于西方的公共管理政策分析的工具，应用于分析中国特有国情、政治制体和管理体制下出现的具体问题时，其对政策过程的解释力有其不可避免的局限性。我国现代化建设事业尤其是市场经济的发展和政治体制、管理体制的发展，正处于不断改革与深化的过程，在应用国外理论解释我国面临具体问题的政策过程时，有必要与我国政治体制、管理体制等特点相结合，才能更为准确、科学的分析中国公共管理过程中的政策问题。

总之，《机关事务管理条例》的颁布可以运用多源流分析模型分析它产生的原因以及过程，也可以了解它的产生对于我国行政管理的实践意义，本文也主要是从这一方面来阐述的。

《机关事务管理条例》的出台，弥补了我国在公共机关管理这一领域的法律空白，对于加强我国机关事务的管理，改进机关的作风，提高资源的利用率，减少资源的浪费有极其重要的意义，这一政策的出台也对于解决我们机关管理中的一系列问题有重大作用。“政如农功，日夜思之，思其始而成其终”。《左传》的这句话或许可作为这一政策的出台的一个概述。2011算得上是“三公治理年”：从年初的中央政府首次公开“三公经费”总额，到中央部委公布“三公经费”预决算，再到地方政府被动跟进晒“三公”账本，直至年尾国务院拟将“三公经费”公开制度化、法制化——总有一根红线跃然其间。《机关事务管理条例》秉持了责任政府的基本逻辑、恪守了契约关系的基本底线，既是政府责任的归位，也是公共权利的彰显，兹事体大，意义深远。

约翰·W·金登的多源流分析主要包含四个核心概念，即问题源流、政治源流、政策源流和政策之窗。从问题源流、政策源流、政治源流的存在以及“政策之窗”的形成过程可以发现，以“多源流分析框架”为理论基础剖析中国政策过程具有一定适用性。“政策之窗”的打开需要问题源流、政治源流和政策源流的共同存在。但同时，该理论作为源于西方的公共管理政策分析的工具，应用于分析中国特有国情、政治制体和管理体制下出现的具体问题时，其对政策过程的解释力有其不可避免的局限性。所谓政策过程理论，是指政策研究者基于一定的经验事实，在一定的理论和分析方法的指导下，通过某个或多个维度对政策的逻辑过程或过程中的各要素及各要素之间的关系进行分析和研究，形成的一组本质上相互联系的概念或命题，以及一个逻辑结构严整的框架体系。

二、多源流分析框架

约翰·W·金登的多源流分析主要讨论了议程的建立和备选方案的产生问题。他所采用的是对组织选择的科恩-马奇-奥尔森（Cohen-March-Olsen）“垃圾桶模型（garbage canmodel）”1的一种修正形式。金登认为，议程的建立和备选方案的产生中存在着三条过程“溪流”（问题源流、政策源流和政治源流）和一个“政策之窗”。问题、政策和政治这三条过程溪流主要都是相互独立的，而且它们各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。这些分离的溪流往往在某些关键的时候汇聚在一起。解决办法与问题连接起来，而且他们二者都与一些有利的政治势力连接起来。而这种连接只有当政策之窗（policy windows）——竭力提出最得意的政策建议或关于问题的想法的机会——打开时，最有可能出现，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。2金登的政策之窗就类似于拉雷·N·格斯顿的触发机制，触发机制就是公共政策的催化剂。在政治过程论的发展史上，科恩等人的“垃圾桶”模型不仅塑造了人们理解组织的观念，甚至还从总体上影响了政治科学和制度理论中，一种触发机制就是一个重要的事件，该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。但并不是所有的重大事件都可以起到催化作用，这种催化剂的作用还取决于三个因素的相互作用：范围、强度和触发时间。窗户打开的原因要么是出现了一些使人非相信不可的问题，要么就是政治溪流中发生了意外的事件。尽管政府议程是在问题溪流或政治溪流中建立的，但如果所有这三个溪流被连接在一起的话，即对一些正在考虑就此采取某种实际行动的项目进行编目。换言之，如果问题、政策以及政治都被连接成一个整体的话，那么就更有可能出现重大的变化。

三、问题议程

《机关事务管理条例》的出台毫无疑问是对于我国当下公共部门管理的一系列问题，尤其是“三公消费”等一些政府财政支出问题的政策回应，根据金通的政策多源流分析模型，我们可以分析一下它出台前的一些具体的问题表征。

首先是各部门的三公消费的数额连年增长，占财政支出比例的幅度也是逐年加大。根据财政部公开的数据，2011年中央单位“三公经费”支出合计93.64亿元。2012年全国三公消费总额突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%。越来越庞大的三公消费支出引发民众的不满，损害了政府的形象。使得加强公共部门的财政支出管理成为迫切需要。

其次是一些事件的发生也推动了这一政策的出台，由于网络的普及和公众对于政府监督意识的加强，使得政府的一些不合理支出在社会公众之间的传播变得极为迅速，也容易得到公众的回应，比如网曝的望江县委、县政府占用182亩耕地兴建超豪华办公大楼，办公楼建筑面积达43600平方米，且装修豪华，建筑面积相当于8.5个美国白宫。与此形成对比的是，望江县是一个财政穷县，2009年，当地一般预算收入完成17177万元，当年财政净结余21万元，在安徽全省县级财政收入排名中居后。这一系列的事件在公众中引起了极为强烈的反响，使得公众的不满情绪日益上升，遏制政府部门不合理支出的呼声日响。

四、政策源流

这一政策的出台并非是“拍脑袋”决策的结果，而是在一系列的调查以及征求意见的过程中取得的。为进一步提高法规审查工作质量，在正式的《机关事务管理条例》颁布之前，国务院法制办公室决定公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），征求了社会各界的意见，而一些专家学者和社会群众对于征求意见稿也提出了很多修正的意见，国务院法制办公室在充分听取各有关部门、地方人民政府和专家学者意见的基础上，经与有关部门反复研究修改，形成了《机关事务管理条例》。

五、政治源流

金通对于政治源流的分析主要是从国民情绪，压力集团以及政府换届选举等方面来论述的，但基于我们国家的实际情况，我认为政治源流主要可以从国民情绪和上层推动的角度来看。一方面，在国民情绪方面，由于一些问题的积累，普通公众对于政府的财政支出不满情绪日益高涨，三公经费整治已经成为提高政府公信力，改善政府形象的迫切需要，因此，合理合法，科学有效的利用政府的财政资源就成为回应公众需求的当然选择。

另一方面，由于我国的特殊国情，为了社会安定和社会的和谐发展，党组织和政府部门在这一政策的出台上起到了一种高层推动的作用，即：在解决政策执行的阻滞机制方面，主要是一种从上而下的贯彻和推动，而非单纯的基层向上反馈的机制。这也有利于这一《机关事务管理条例》的出台。

总之，《机关事务管理条例》的出台是一系列政策议程的结果，从起初的问题议程，到政策源流和政治源流，再到最终的政策的出台和实施，都是对实际的政策问题的一种回应，也是改善政府部门形象，提高政府财政支出合理性和合法性和必由之路。

参考文献：

[1]保罗·萨巴蒂尔编<政策过程理论>[c]彭宗超钟开斌等译三联书店2004年版

[2]陈建国.金登“多源流分析框架”述评[J]理论探讨，2008（1）：125-128

[3]约翰·w·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌等译.北京：中国人民大学出版社2004年版

[4]中华人民共和国国务院.机关事务管理条例[z].2012-06-28